Thursday, 25 April 2019
Artículos relacionados
Pasado, presente y futuro del voto migrante
Este País | Yuri Gabriel Beltrán | 01.10.2014 | 0 Comentarios

©iStockphoto.com/© rosendo

La reforma política más reciente abre nuevos horizontes al voto de los mexicanos desde el extranjero. El alcance que tenga la letra de la ley, sin embargo, dependerá de la eficacia de los instrumentos que implementen las autoridades para llevarla a la práctica.

Las recientes reformas en materia político-electoral pasarán a la historia por su impacto en la distribución de competencias entre autoridades federales y locales, o quizá por haber completado el marco regulatorio necesario para incorporar nuevos elementos democráticos en México, tales como las candidaturas independientes y la consulta popular.

En lo que pocos han reparado es en que la nueva Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (Legipe) tiene la capacidad de modificar significativamente el lado más importante de la ecuación electoral: el de los ciudadanos. Por vez primera en la historia se tienen atributos de ley para incorporar a la toma de decisiones públicas a aquellos ciudadanos que viven fuera de las fronteras nacionales.

Es cierto que el derecho al voto de los migrantes está reconocido desde 2005, pero nunca antes las autoridades electorales habían tenido tantas posibilidades de modificar los modelos de registro y emisión del sufragio desde el extranjero.

Dependiendo de las políticas e instrumentos que se pongan en ejecución, el nuevo Libro Sexto de la Legipe puede ser el comienzo de un nuevo periodo de vinculación política entre México y su diáspora, o bien ser la continuación de una participación electoral apenas marginal.

I. El pasado: dos etapas de relación

electoral

México es el segundo país del mundo que más migrantes internacionales aporta: 13.2 millones, solo detrás de la India, que contribuye con 14.2. Una de cada 20 personas en el mundo (5.7%) que viven fuera de su país de nacimiento es mexicana.1 Pero a diferencia de la India, donde habitan más de mil millones de personas, en México somos 112 millones. Esto explica el importante peso relativo que la migración ha tenido en la historia nacional.

No obstante ese peso numérico tan abultado, la relación política entre el país y su diáspora ha sido más bien tenue. Aunque muchos países habían habilitado instrumentos de participación electoral desde mediados del siglo pasado, la historia de la inclusión electoral en México tiene apenas 20 años.

1995-2005. Fue en 1996 cuando se reformó el artículo 36 constitucional para reconocer el derecho de los ciudadanos mexicanos a votar en las elecciones populares “en los términos que señale la Ley”. Ello eliminaba la necesidad de sufragar en el distrito de residencia, con lo que ya nada más sería necesario esperar a que la ley estableciera cómo hacerlo.

No lo hizo. El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) calló por una década. Simplemente incluyó en uno de sus artículos transitorios la obligación de que el Instituto Federal Electoral (IFE) conformara una comisión de especialistas para definir la modalidad aceptable. Esta comisión confirmó la viabilidad del voto migrante y propuso varias alternativas. Debieron pasar todavía varios años más para que la ley explicara cómo ejercer un derecho reconocido constitucionalmente.

2005-2014. La reforma de 2005 cambió esa situación pues incorporó, por fin, un mecanismo para que los migrantes que viven en el extranjero emitieran su voto. Podrían hacerlo en la elección presidencial. Se trató de una reforma que hacía caso a la obligación constitucional de permitir el derecho al sufragio, pero de una manera tenue. Dejaba pocas posibilidades de que la participación pudiera ser copiosa.

Muchos de los países que permiten el voto de sus migrantes en sus embajadas y consulados realizan en esas mismas sedes el registro de los posibles electores. Otras naciones se han inclinado por alguna modalidad distinta de voto a distancia, de modo que han encontrado la manera de ir actualizando el registro de electores originalmente desarrollado en su territorio nacional.

México avanzó por una ruta más difícil. Tendrían derecho al voto aquellos ciudadanos que ya contaran con credencial para votar expedida en México (inscripción en territorio nacional) pero que, además, solicitaran su inscripción desde el lugar de residencia (inscripción en el extranjero). Para aquellos que pasaran por estos dos filtros registrales, la emisión del sufragio podría hacerse a través del correo certificado.

La historia es conocida. A pesar de que se estimó que hasta cuatro millones de personas con credencial para votar pudieran estar viviendo fuera del país, lograron su inscripción en la Lista Nominal de Electores Residentes en el Extranjero (lnere) —credencial expedida en México + registro desde el extranjero— 40,876 y 59,115 personas en las elecciones 2006 y 2012, respectivamente.

Si bien todos ellos recibieron por correo la boleta para sufragar en las elecciones presidenciales, completaron el proceso solo 33,111 y 40,737 personas, respectivamente (ver el Cuadro).

Captura de pantalla 2015-01-15 a la(s) 02.20.09 p.m.

A diferencia de lo que se pensaba en aquellos años, la gratuidad del envío de la solicitud de inscripción a la lnere no hizo gran diferencia. En las elecciones de 2012 se logró resolver que esos costos se trasladaran a la institución y no al votante, pero ello no se tradujo en el tan anhelado incremento en la participación.

En 2012, el Distrito Federal instrumentó su propio proceso de votación desde el extranjero para elegir a su jefe de Gobierno. Mantuvo el mismo modelo que el del voto federal, con la excepción de que los inscritos podrían sufragar también a través de internet. Curiosamente, tampoco se registró una modificación en las tasas de participación que propiciara un vuelco hacia esa modalidad de emisión del voto.

La demanda de un nuevo modelo. Al terminar las dos elecciones federales en las que se implementó el modelo de voto migrante contenido en el Cofipe, organizaciones de migrantes y especialistas en el tema pugnaron por cambiar por entero el procedimiento de participación electoral de quienes viven fuera del país. A esa propuesta se añadieron los razonamientos técnicos esbozados por el IFE, que emitió dos libros blancos en los que propuso algunas modificaciones. Entre las líneas de transformación propuestas por migrantes, especialistas y/o autoridades destacan las siguientes:

• Credencializar en el extranjero o aceptar otro instrumento de identificación;

• Simplificar el proceso de registro y garantizar su gratuidad;

• Mayor vinculación con la autoridad electoral y los partidos políticos;

• Representación de migrantes en otros cargos de elección popular federales;

• Representación de migrantes en entidades federativas;

• Mayor difusión del derecho al voto y los mecanismos para ejercerlo;

• Más modalidades para la emisión del sufragio.

II. El presente: bases para una nueva etapa de relación electoral

El consenso aparente en el sentido de modificar la manera en que los migrantes participan electoralmente no tuvo repercusión alguna en la reforma constitucional de 2014. Ello desvaneció aquella propuesta de las organizaciones de mexicanos en el exterior que pugnaban por una sexta circunscripción electoral en la que los migrantes pudieran elegir a sus representantes ante el Congreso de la Unión. Quedaba también fuera la idea de proponer cuotas, de manera que obligatoriamente uno de cada tantos candidatos en las listas de representación proporcional propuestas por los partidos fuera nacido en el extranjero.

Esa omisión en la reforma constitucional hizo a muchos pensar que las propuestas para fortalecer el voto migrante quedarían también fuera de las reformas legales. Por fortuna, eso no pasó. La flamante Legipe incorporó también un libro entero (el Libro Sexto, de 28 artículos) con preceptos que regulan el voto migrante, algunos de los cuales son distintos de los contenidos en el Cofipe. A continuación, algunos de los elementos del nuevo ordenamiento.

Ampliación del universo potencial de votantes. Las elecciones de 2005-2006 y 2011-2012 dejaron claro que las estimaciones que arrojan las verificaciones nacionales muestrales —en cuanto a la cantidad de inscritos en la lista nominal que ya no viven en el país— no son un indicador preciso de cuántas credenciales se encuentran en el extranjero, dada la probabilidad de que quienes crucen las fronteras nacionales no lleven consigo su credencial. A ello habría que agregar que el indicador actualmente arroja unos 2.7 millones de ciudadanos que no se encuentran en sus domicilios por haber migrado del país.2

En ese contexto, el cambio más importante de la Legipe es la ampliación del universo potencial de votantes. Ya no será necesario que quienes quieran votar desde el extranjero tengan credencial para votar expedida en México, ya que podrán obtenerla desde el país en el que viven.

En efecto, el padrón electoral tendrá dos partes: los ciudadanos residentes en territorio nacional y los que viven en el extranjero. Se formará, como siempre, por aquellos ciudadanos que solicitaron su inscripción y, por ende, la expedición de su credencial para votar.

Si bien la Legipe no exime a quienes viven en el extranjero de aportar en su solicitud firma, huella dactilar y fotografía, sí obliga al Instituto Nacional Electoral (INE) y a los Organismos Públicos Locales (OPL) a brindar las facilidades para que esa información la puedan aportar desde el extranjero.

La ley comicial no es muy precisa en cuanto a la manera de realizar ese trámite. Obliga a los ciudadanos que viven fuera del país a registrarse en el padrón, pero la decisión sobre los mecanismos para hacerlo se la deja al Registro Federal de Electores, con la anuencia de la Comisión Nacional de Vigilancia.

En cuanto a los lugares para la credencialización, la Legipe es precisa en que deberá realizarse en embajadas y consulados, pero no se limita a estas sedes. El INE bien puede pensar en nuevas sedes para el trámite de credenciales.

La temporalidad en la que debe hacerse la credencialización en el exterior es ambigua. Si bien el artículo 334 de la Legipe obliga a abrir un plazo de 90 días antes del proceso electoral para credencializar en el exterior, no está claro si ello debe realizarse antes de cada proceso (incluidos los locales y los intermedios federales) o si ese proceso intensivo de credencialización es una opción adicional a la posibilidad permanente para quienes viven fuera del país de obtener su credencial para votar.

Nuevo modelo de credencialización. En el modelo anterior, quienes vivían fuera del país debían acreditar un domicilio de residencia en México, a efecto de obtener su credencial. Con base en ese dato se les referenciaba a una sección electoral en el país. Eso cambió en la Legipe. Ahora, los migrantes podrán obtener una credencial con las características arriba señaladas o simplemente especificar que viven en el extranjero y tienen una entidad federativa de residencia en México. En este último caso, su credencial contará con la leyenda “Para votar desde el extranjero”.

Además, hay algunos elementos que requerirán interpretaciones adicionales:

• El artículo 140 puntualiza que los migrantes que nacieron en territorio nacional deben especificar su entidad de nacimiento en México. Pero aquellos que nacieron en el extranjero “y nunca han vivido en el país” pueden especificar la entidad de residencia de alguno de sus progenitores. En este punto la ley complica las cosas, ya que aquellos nacidos en el extranjero que sí hayan vivido en el país (por corta que sea su estancia) no podrán especificar su entidad de residencia ni tampoco la de sus progenitores. La ley no abre la posibilidad de que especifiquen la entidad federativa en la que residieron.

• Si bien la Constitución reconoce la nacionalidad mexicana de aquellos que nacen en el extranjero hijos de padre y/o madre mexicanos por naturalización, esta situación no queda prevista en la Legipe. Esto es así porque, al solicitar la credencial para votar desde fuera del país, los migrantes deben especificar la entidad federativa en la que nacieron en territorio nacional, o bien aquella en la que nació alguno de sus progenitores.

Cargos a elegir. El Cofipe especificaba que su regulación sobre el voto de los mexicanos residentes en el extranjero sería aplicable exclusivamente para elegir presidente de la República. No obstante, en el plano local, algunas otras entidades federativas reconocieron el derecho de sus oriundos en el extranjero a sufragar. Es el caso de Michoacán y el Distrito Federal, donde participaron en la elección del titular del Ejecutivo local, o bien de Chiapas, donde participaron en la selección de un representante ante el Congreso local.

Pero la Legipe tiene preceptos para elecciones tanto federales como locales, de manera que debió hacer precisiones. El artículo 329 explica que pueden votar desde fuera del país para elegir presidente y senadores, así como titulares de los ejecutivos locales, cuando así lo especifiquen las constituciones locales o, en su caso, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

1. En cuanto a la elección de senadores, es encomiable que se haya reconocido el derecho de los migrantes a participar en la elección de representantes en la Cámara Alta. Hubiera sido deseable que la ley comicial especificara si los migrantes podrán votar solo por los candidatos de mayoría relativa postulados en las entidades federativas de referencia, o si también podrán hacerlo por los de la lista de representación proporcional.

2. En el caso de los cargos locales, salta a la vista la duda sobre si el hecho de que la Legipe se refiera explícitamente a la posibilidad de que elijan gobernador o jefe de Gobierno del Distrito Federal impide que puedan votar en la elección de diputados locales en las entidades que así lo consideren.

Inscripción en la lnere. En el modelo anterior, los migrantes con credencial debían solicitar en cada elección su inscripción en la lnere. Debían hacerlo por vía postal (correo certificado), anexando copia de su comprobante de domicilio en el extranjero y de su credencial para votar. Tenían tres meses y medio para hacerlo (del 1 de octubre al 15 de enero).

En el nuevo modelo, estos requisitos permanecen intactos. Todavía deben anexar la misma documentación a la solicitud y remitirla por correo certificado. El plazo de inscripción se recorre un mes (del 1 de septiembre al 15 de diciembre), en congruencia con el ajuste de la fecha de la jornada electoral.

Ello puede resultar problemático porque una de las dificultades detectadas en el modelo anterior era la baja probabilidad de que quienes viven en el extranjero quisieran anexar copia de un domicilio, cuando algunos de ellos mantienen un estatus migratorio irregular. Además, la autoridad electoral propuso en ambos libros blancos revisar la posibilidad de ampliar el plazo de inscripción para acercarlo a la efervescencia electoral.

En todo caso, la ventana de oportunidad está dada por la posibilidad que establece la propia Legipe para que el INE y la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) convengan mecanismos de inscripción a través de sedes diplomáticas.

Emisión del voto. En el modelo anterior, el sufragio migrante se expedía exclusivamente por la vía postal, tal y como ocurre en otros países (v.g. España). Ello trajo consigo algunas críticas, ya que las modalidades presenciales de emisión del voto han probado despertar algunos incentivos cívicos con el potencial de incrementar las tasas de participación. Existen experiencias latinoamericanas donde los días en que se emite el sufragio migrante terminan siendo verdaderas fiestas de revinculación nacional.

En ese sentido, es encomiable que la Legipe no se haya conformado con la modalidad postal, sino que haya adicionado dos posibilidades más: el voto presencial y el voto a distancia (electrónico).

a. El voto presencial es, en realidad, una extensión afortunada de la modalidad postal. En embajadas y consulados se instalarán, hasta el domingo anterior a la jornada electoral, mesas receptoras donde se podrá depositar el sufragio.

b. La modalidad electrónica es la más ambiciosa. La Legipe no se precipita y señala que el INE deberá, antes de echar a andar esa modalidad, configurar un sistema que:

• Sea auditable en cada etapa;

• Dé al votante la oportunidad de corroborar el sentido de su voto;

• Evite la coacción del voto;

Garantice que quien emite el voto sea el ciudadano inscrito para hacerlo;

• Evite la doble votación, y

• Permita un programa de resultados preliminares confiable.

El régimen transitorio de la Legipe específicamente expresa que el ine debe tener verificado ese sistema antes de echarlo a andar. De hecho, debe acreditar certeza absoluta y seguridad comprobada, respaldándose para ello en el dictamen de dos empresas de prestigio internacional.

Distribución de competencias. La Legipe reconoce las facultades de los OPL en cuanto al voto migrante. No obstante, impone al ine la obligación de expedir los lineamientos que deberán seguir los opl para garantizar el voto de los mexicanos residentes en el extranjero en las entidades federativas que correspondan.

Consulta popular. La Ley Federal de Consulta Popular reconoce la posibilidad de los migrantes de votar en estos ejercicios, aunque la limita a aquellas consultas que se realicen simultáneamente con una elección presidencial.

III. El futuro: definiciones para fortalecer el voto migrante

Si bien la Legipe crea nuevas bases que podrían transformar significativamente la manera en que los migrantes participan en las elecciones, hay una serie importante de decisiones instrumentales, temporales, presupuestales y hasta de política pública que tomar. De ellas depende la profundidad y los alcances del cambio. A continuación se presentan algunas coordenadas.

Credencialización. El desafío de expedir credenciales para votar fuera del país es un reto de buen tamaño para el ine. Es difícil estimar la demanda que habrá de este servicio, su extensión y sus costos. En ese sentido, un buen principio sería empezar cuanto antes. Quizá primero en algunas ciudades de Estados Unidos y, a partir de la información que se obtenga, ir incorporando nuevas fases al modelo de credencialización.

Si se ha de empezar en 2015, es necesario que se adopten cuanto antes las definiciones técnicas respecto a las locaciones para echar a andar estas primeras fases del programa de credencialización, así como sobre la documentación que será aceptada para estos trámites. Asimismo, es necesario que se consideren recursos presupuestales ante la posibilidad de que el programa de credencialización tenga buena acogida entre las comunidades de migrantes.

Una buena noticia a ese respecto es la aprobación, por parte del Consejo General del INE, de una iniciativa que evitará que las credenciales 03, 09 y 12 pierdan su vigencia fuera del territorio nacional, a pesar de que ya no serán válidas dentro del país. Se trata de una medida adecuada que compensa la falta de programas de credencialización fuera de México, en tanto estos ocurren.

Vinculación con organizaciones. Dada la escasa tradición de vinculación política entre el país y su diáspora, y tomando en cuenta todos los cambios al modelo de registro y participación política, sería deseable que el ine reforzara su presencia fuera del país. Ello evitaría que, en la antesala del proceso electoral 2017-2018, se tuvieran que crear nuevos vínculos con las organizaciones de migrantes y las comunidades de mexicanos que viven fuera del país.

Determinaciones técnicas. De cara al proceso electoral 2017-2018, pero también en el marco de los procesos locales, el INE deberá tomar determinaciones técnicas en cuanto al modelo de voto electrónico, las directrices del voto a distancia y los lineamientos aplicables a la participación de los OPL en cuanto al voto de los mexicanos en el extranjero.

Ello requerirá de estudios interdisciplinarios que habría que comenzar cuanto antes, a efecto de que sus resultados pudieran ser implementados y difundidos con la mayor anticipación posible.

El tema de la oportunidad se vuelve particularmente deseable en un contexto de austeridad en el que difícilmente habrá recursos para campañas en medios electrónicos de comunicación fuera del país.

Elecciones locales. Si bien la Legipe parece ofrecer un largo horizonte para tomar definiciones, lo cierto es que el ciclo electoral está en marcha. Como hizo el IFE en otros años, el INE ha convenido con el Instituto Electoral de Michoacán medidas para apoyarlo en la puesta en marcha del voto de sus oriundos desde el extranjero, en el marco de la elección de gobernador en 2015.

Además, ha tenido que expedir los lineamientos que regulan ese proceso, los cuales ya no solo se refieren a su participación como coadyuvante del proceso, sino que van más allá, regulando aspectos como el contenido del paquete electoral postal o el cómputo de la elección.3

Pero no solo Michoacán es una tarea pendiente. Todas las entidades que tendrán elecciones el próximo año han debido adecuar sus constituciones y legislaciones electorales para armonizarlas con los preceptos de las reformas electorales. Así, por ejemplo, son curiosos los casos de Baja California Sur y Morelos, que reconocen en sus leyes electorales locales el derecho de sus oriundos a votar desde el extranjero pero no lo reflejan en sus constituciones. Ello a pesar de que la Legipe explícitamente reconoce el derecho a votar en elecciones de gobernador cuando las constituciones estatales lo prevean. Por su parte, Guanajuato reconoce constitucionalmente el derecho a elegir gobernador, pero va más allá, al reconocer que sus candidatos a congresistas pueden ser binacionales, mientras que Guerrero adoptó una fórmula única, ya que obliga a que haya un diputado de representación proporcional migrante, el cual será postulado por el partido que obtenga más diputaciones por ese principio.

La Legipe y las leyes que se han expedido en los estados abren la puerta para restablecer la relación política con la diáspora. Toca el turno a las instituciones, que habrán de asignar recursos, fijar temporalidades e idear mecanismos para que esas bases se conviertan en un nuevo modelo de vinculación política.

1 Consejo Nacional de Población, Anuario de migración y remesas 2014.

2 Instituto Federal Electoral, Verificación Nacional Muestral 2012, encuesta de cobertura.

3 Acuerdo INE/CG49/2014, “Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral por el que se aprueban los lineamientos del Instituto Nacional Electoral para el voto de los michoacanos en el extranjero para el proceso electoral 2014-2015”, 20 de junio de 2014.

_______

YURI GABRIEL BELTRÁN es licenciado en Economía por la UNAM y maestro en Gobierno y Asuntos Públicos por la Flacso. Especialista en temas de voto extraterritorial, fue funcionario en el Instituto Federal Electoral. Actualmente labora en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación <@yuribeltranm> <ygbm@cablevision.net.mx>.

Dejar un comentario



Cultura 109, octubre 2014
Celebramos el noveno aniversario de EstePaís|cultura con la obra plástica de Abel Quezada Rueda, denotado artista que ha preparado una serie exclusiva para este número. Además, Elvira García nos permite asomarnos a la charla que mantuvo con Luis Villoro Toranzo, y Miriam Mabel Martínez nos recuerda que hace cincuenta años se inauguró uno de los […]
El regreso a la guerra fría
Este texto estará disponible en el transcurso del mes. Por favor, visite el sumario general o el sumario del suplemento de Cultura regularmente. Los títulos subrayados indican que el artículo completo ya está disponible. Suscríbase a Este País y reciba la versión impresa cada mes a la puerta de su casa o cómprela con su […]
Información delictiva: lo que nos falta
Es cierto que hoy tenemos más información, pero no necesariamente mejor información. En el diseño y ejecución de políticas públicas y estrategias de seguridad, como en cualquier otro asunto en el que están en juego vidas humanas y recursos, se requiere de precisión.   Introducción Mes con mes tenemos noticias sobre la “evolución de la […]
Las nuevas encuestas de victimización
El Gobierno es, muchas veces, el principal obstáculo de la sociedad civil. Algunos de los programas más eficaces a favor de la información y la toma de decisiones basada en datos y análisis confiables han sucumbido ante los intereses de las autoridades. I En el estalinismo solían borrarse de las fotografías las imágenes de antiguos […]
Los índices: hacer concreto lo abstracto
Se dice con frecuencia que, al contrario de lo que pasa en otros campos, los problemas sociales no se resuelven aplicando fórmulas. Sin embargo, hasta ahora la estadística es la herramienta más confiable que tenemos para identificar tendencias, preferencias y comportamientos colectivos. La utilidad de los índices como herramienta de comparación y análisis En el […]
Más leídos
Más comentados
¿Por qué es un problema la lectura? (218.175)
Desarrollar el gusto por la lectura no es cuestión meramente de voluntad individual. El interés por los libros aparece sólo en ciertas circunstancias.

Jóvenes que no estudian ni trabajan: ¿Cuántos son?, ¿quiénes son?, ¿qué hacer?1 (126.665)
...

La distribución del ingreso en México (115.743)
...

Los grandes problemas actuales de México (99.694)
...

Perfil demográfico de México (70.059)
...

Presunto culpable: ¿Por qué nuestro sistema de justicia condena inocentes de forma rutinaria?
Bas­tan­te han es­cri­to y di­cho ter­ce­ros so­bre Pre­sun­to cul­pa­ble....

Los grandes problemas actuales de México
Se dice que el país está sobrediagnosticado, pero en plenas campañas y ante...

I7P5N: la fórmula
Homenaje al ipn con motivo de su 75 aniversario, este ensayo es también una...

China – EUA. ¿Nuevo escenario bipolar?
No hace mucho que regresé de viaje del continente asiático, con el propósito...

La sofocracia y la política científica
Con el cambio de Gobierno, se han escuchado voces que proponen la creación...

1
Foro de Indicadores