En la última década, México ha dado pasos muy importantes en la recopilación y el análisis de información sobre su sistema educativo. Toca ahora emplear esa información para definir estrategias, fijar metas y darles seguimiento.
El educativo es uno de los sectores estratégicos para el desarrollo del país. Sin embargo, hasta hace pocos años se caracterizó por ser un sector que contaba con poca información pública que permitiera un seguimiento formal de sus procesos, logros y retos por parte de la sociedad. Esto constituyó una limitación importante para el progreso de la educación en México, pues sin información es imposible monitorear y evaluar las políticas públicas en busca de transparencia, rendición de cuentas y un mejoramiento continuo de las acciones de gobierno.
En los últimos años se ha generado y hecho pública una gran cantidad de estadísticas del sector educativo. Así, actualmente la limitación no es la información, sino la capacidad de las autoridades de utilizarla para el mejoramiento continuo de las políticas, y la capacidad de la sociedad de procesarla y convertirla en un mecanismo para exigir compromisos concretos y logros.
1. Aproximación general a la evaluación en educación con enfoque en resultados
En el contexto internacional México se caracteriza, en primer lugar, por haberse incorporado relativamente tarde a los esfuerzos de medición y evaluación (M&E) en el ámbito de los indicadores educativos y, en segundo lugar, porque, una vez incorporado, en un breve periodo amplió de manera significativa su capacidad de medición y la disponibilidad de información. La rápida evolución es reflejo del desarrollo del sistema democrático combinado con los avances tecnológicos y de comunicaciones, lo cual ha permitido una difusión y un acceso a la información sin precedentes.
Fue hasta 2000 que el país inició su participación en la agenda de Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), impulsada por la Organización de las Naciones Unidas desde mediados de la década de los noventa. Este fue el primer esfuerzo para sistematizar el seguimiento, establecimiento de metas y medición de los logros educativos al que se sumó México. Los odm utilizan las estadísticas para lograr diversas metas en los campos de la pobreza, la educación, la salud, la equidad de género, etcétera, como: (a) ofrecer desde 1990 un diagnóstico de la situación; (b) establecer objetivos para 2015; (c) dar seguimiento a cada variable, para lo que se creó un mecanismo de transparencia y rendición de cuentas, y (d) acordar la generación sistemática de información para mejorar el diseño y la ejecución de las políticas públicas.
Asimismo, desde 2003 México se sumó al proyecto de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para medir los logros académicos por medio de la prueba pisa,1 la cual examina las competencias y habilidades de los estudiantes de 15 años en matemáticas, ciencias y literatura.2
Sobre todo a partir del año 2000, se amplió considerablemente la disponibilidad de datos del sistema educativo, que ahora abarcan desde el análisis de ejecución y ejercicio del presupuesto hasta la evaluación del impacto de la educación en la calidad de vida de las personas. Hay avances importantes en todos los niveles —educación básica (EB), media superior (EMS) y superior (ES). Así, entre otras cosas:
• En 1994 se creó el Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior (Ceneval), el cual aplica exámenes de egreso de la eb y la ems, y de entrada a la es.
• El Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (Copaes) verifica la infraestructura y el equipamiento de los centros educativos desde 2000.
• También desde 2000, la Secretaría de Educación Pública (SEP) publica anuarios con información detallada, por entidad federativa y nivel de instrucción, sobre cobertura, eficiencia terminal, reprobación, tasa de absorción, docentes y gasto total, entre otras variables.
• En 2002 se creó el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), dedicado a los sistemas de EB y EMS.
• Desde el ciclo escolar 2004-2005, el inee aplica la prueba Excale (Examen para la Calidad y el Logro Educativo) en EB, con el fin de medir habilidades y conocimientos en español, matemáticas, formación cívica y ética, y ciencias naturales. También se han desarrollado estadísticas que incluyen las características físicas de los centros escolares.
• En 2006 se creó el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) para evaluar el impacto de los programas y acciones de gobierno en el ámbito social, abarcando el sector educativo.
• Desde 2006 se aplica la prueba Enlace (Evaluación Nacional de Logro Académico en Centros Escolares) de tercero de primaria a tercero de secundaria y en el último año de ems.
• En 2006 el Ceneval comenzó a aplicar los Exámenes Generales de Egreso de la Licenciatura (EGEL) a nivel nacional, para medir los conocimientos y habilidades de los recién egresados.
• Se ha realizado la prueba pisa (de la OCDE) en 2006, 2009 y 2012 entre los alumnos de 15 años.
• En 2009 se creó el Consejo para la Evaluación de la Educación del Tipo Medio Superior (Copeems) para coordinar los procesos de acreditación de los planteles educativos que desean ingresar al Sistema Nacional de Bachillerato. La acreditación determina la calidad de los insumos educativos, incluyendo las instalaciones, el equipamiento y la planta docente y directiva, e incluso se realizan observaciones de la práctica docente en el aula.
En México también han surgido instituciones académicas independientes y organizaciones de la sociedad civil que, entre otras actividades, utilizan la información del sector educativo para promover cambios específicos. Destacan los esfuerzos de:
• Mexicanos Primero, que utiliza los resultados de la prueba Enlace para analizar los avances y retrocesos en la calidad educativa a nivel estatal.
• El Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (CEESP), que realiza un compendio de variables educativas a nivel nacional e internacional.
• El Observatorio Ciudadano de la Educación, abocado al análisis de políticas educativas con base en indicadores de desempeño.
• El Instituto de Innovación Educativa del Tecnológico de Monterrey, que produce el Índice de Progreso Educativo —resumen de la información sobre cobertura, eficiencia terminal y calidad, en un solo indicador.
• Por la Educación, que ha realizado diagnósticos del sistema educativo para identificar sus principales retos.
A pesar de haber llegado relativamente tarde al mundo de la M&E, México ahora cuenta con un acervo y un flujo de información sobre el sistema educativo sin precedentes. Incluso se ha posicionado a nivel latinoamericano como un país vanguardista en la disponibilidad de datos, lo cual lo ubica en el sitio idóneo para dar seguimiento a su sistema educativo.
Ante la oferta actual de indicadores y análisis, surgen dos preguntas naturales: ¿qué más se puede aportar? y ¿es necesaria una nueva iniciativa de métricas educativas? Si bien hay una abundancia de información y análisis de alta calidad, es necesario procesar y analizar los datos para identificar cuáles son los que reflejan de manera más fiel los resultados del sistema educativo. Además, se deben establecer metas, monitorearlas y desarrollar mecanismos de rendición de cuentas.
Hoy por hoy, el seguimiento de metas más sistemático lo realiza el Gobierno Federal por medio de los informes de avance en la instrumentación del Programa Sectorial de Educación, que presentan la visión gubernamental sobre los logros obtenidos. Por su parte, la Auditoría Superior de la Federación y el Sistema de Evaluación de Desempeño de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público dan seguimiento al ejercicio del gasto y al cumplimiento de las metas institucionales. Existe por lo tanto un espacio para que las instancias independientes realicen un análisis serio de los avances y retos, y que comuniquen de forma accesible su propia valoración.
2. Justificación de un sistema de observación y monitoreo en educación
Identificar metas para el sistema educativo y darles seguimiento desde la sociedad civil en el contexto de un país como México es altamente deseable. No obstante, bajo las reglas del sistema político actual, la capacidad de la sociedad civil para complementar las acciones del Ejecutivo y del Legislativo tiene limitaciones. Hoy en día, el acompañamiento de la sociedad civil es un acto voluntario, sin capacidad coercitiva, vinculante o de penalización por incumplimiento. Sin la estructura correcta, podría incluso volverse un esfuerzo irrelevante.
Una iniciativa sobre métricas educativas como la que desarrolló México Evalúa3 puede ser un insumo valioso para la planeación, el diseño presupuestario y el ejercicio eficiente del gasto. Esto es porque no está sujeta a ciclos político-electorales ni a presiones de grupos de interés,4 puede tener una visión de largo plazo —que vaya más allá de un sexenio— y puede definir indicadores y metas para actores no tradicionales, como la sociedad civil o el sector privado, incluyendo a los padres de familia. Porque tiene la capacidad de realizar análisis objetivos, la sociedad civil es una instancia natural para contribuir en la política educativa sin ser “juez y parte” del sistema. Además, la difusión y comunicación de logros y retos puede darle credibilidad y autoridad moral.
3. Dimensiones relevantes
La Tabla muestra algunas dimensiones que deben ser tomadas en cuenta para estructurar una propuesta de métricas educativas.
4. Un sistema de métricas educativas para México
Para implementar un sistema de métricas educativas es necesario precisar algunos elementos adicionales. El primero es la temporalidad de la medición. Afortunadamente, la información pública disponible en México permite realizar un seguimiento anual a nivel nacional y local para indicadores del sector educativo —a excepción de la prueba PISA que se lleva a cabo cada tres años.
Un segundo elemento tiene que ver con los alcances del ejercicio. Estos pueden servir para verificar datos, o pueden trascender y convertirse en propuestas, recomendaciones e incluso exigencias de políticas y acciones gubernamentales específicas. La intención de las métricas va precisamente en este sentido: monitorear e identificar oportunidades de mejora. Además, no se trata solo de un sistema de seguimiento, sino también de un mecanismo de alerta para poder realizar los ajustes necesarios con el fin de alcanzar las metas. La ventaja de este sistema de métricas es que no está inmerso en la coyuntura de corto plazo ni está sujeta a presiones políticas o de grupos de interés, por lo que puede enfocarse en los objetivos establecidos.
Por otro lado, quizás el principal reto de la iniciativa es su capacidad para influenciar la toma de decisiones. Como ya se comentó, no existe un marco institucional en México que garantice que estas iniciativas se tomen en cuenta en el diseño y la ejecución de las políticas públicas. La ciudadanía no cuenta, por ejemplo, con mecanismos formales para penalizar o premiar la consecución de metas por parte del Gobierno o de los funcionarios responsables, lo cual limita el margen de influencia. Bajo las condiciones actuales, el mecanismo más efectivo para incidir en la toma de decisiones es la difusión de información.
Finalmente, es importante no perder de vista que las métricas educativas son un instrumento de mejora, y no un fin en sí mismo. Así, su efectividad se medirá no solamente en términos de la robustez técnica del sistema, sino también de su eficacia en la mejora de los resultados del sector educativo del país.
1 Programme for International Student Assessment.
2 A PISA la han seguido otros esfuerzos internacionales en la misma línea, como el examen TIMSS (Trends in International Mathematics and Science Study), elaborado por la Asociación Internacional de Evaluación del Logro Educativo (IEA, por sus siglas en inglés).
3 Se refiere al estudio “Métricas que importan, indicadores clave de desempeño sectorial”, de México Evalúa, donde el autor aportó contenido y su visión experta en la materia.
4 Un claro ejemplo es que, en los últimos años, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) ha tenido una fuerte influencia e injerencia en las decisiones de política educativa.
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MIGUEL SZÉKELY es director del Instituto de Innovación Educativa del Tecnológico de Monterrey.
Muy buen articulo que nos muestra los avances que hemos tenido en términos de indicadores, antes no contábamos con esa información lo que nos llevo a un desfase en términos de educación. ojal y los encargados de implementar las políticas publicas se enfocaran a trabajar con base a los indicadores proporcionandos.
Tenemos un libro llamado “Los ocho pasos para el análisis de las políticas públicas. Un manual para la práctica” de Eugene Bardach, por si es de su interés reseñarlo, contácteme al 5550-2516 ext. 100 o al correo [email protected], saludos cordiales.