EL PASADO 29 DE DICIEMBRE, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) resolvió los recursos acumulados interpuestos por el PRD y el PAN en contra de la decisión dictada por el Tribunal Electoral del Estado de Tabasco (TET). La importancia del caso radica en varios aspectos: primero, se trata de una sentencia que declaró la nulidad de la elección del gobernador de un Estado; segundo, introdujo una técnica de interpretación constitucional que, de mantenerse, permitirá que un órgano constitucional federal controle un amplio número de contenidos electorales locales; tercero, debido a los efectos que produjo en la clase política tabasqueña, ha dado lugar a lo que muchos han llamado una crisis constitucional; cuarto, ha provocado que la Federación (Presidente y Senado de la República) trate de definir de una manera distinta su posición frente a los conflictos políticos, muchos de ellos tienen que seguir resolviéndose a partir de los acuerdos y arreglos entre los propios actores políticos.
Si bien es cierto que la resolución de TEPJF fue importante, la misma ha traído consigo una serie de consecuencias no previstas, estas últimas han sido en algunos casos tan relevantes que se ha llegado a plantear un conflicto entre democracia y Estado de derecho. Es decir, se ha querido ver el conflicto en términos de un enfrentamiento de no fácil resolución entre el mero devenir de la política y las formas y procedimientos de racionalidad a que, se supone, el derecho debía dar cauce y consolidación. Aun cuando resulte más fácil decirlo que aceptarlo en toda su magnitud, lo que a nuestro juicio estamos enfrentando es una etapa más del proceso de cambio que está viviendo el país. El mismo, hasta ahora, ha querido verse como una sucesión de reformas electorales encaminadas a permitir una pacífica alternancia en el poder. El asunto, sin embargo, es mucho más complejo que eso, sencillamente porque la alternancia, afortunadamente, está dando lugar a la pluralidad en la composición de los distintos órganos del Estado, sean aquellos que ejercen funciones de creación del derecho (cámaras, ayuntamientos, etcétera), o los que lleven a cabo el control de las decisiones tomadas por los primeros (Tribunales, primordialmente). La alternancia está encontrando una pluralidad de modos de expresión de los conflictos inherentes a la composición de los órganos y sus creencias o ideas, y es precisamente esta pluralidad la que está expresándose de manera renovada.
Aun cuando es indudable que el derecho es la forma en la que la mayor parte de los actores sociales quieren resolver sus conflictos, también lo es que el mismo se enfrenta con varios problemas: primero, y como ya se apuntó, debido a que la pluralidad social se ha insertado también en algunos de los órganos que tienen como función definirlo en última instancia; segundo, que la totalidad de los actores sociales, emergentes o no, estiman que su punto de vista está recogido por las normas de un modo objetivo, de manera tal que consideran que basta invocar al derecho para que se actualice con plena eficacia su posición; tercero, que muchos de los preceptos que es necesario aplicar no tienen un sentido uniforme o reiterado en la práctica jurídica, debido a que muchas normas se encuentran “adormecidas” o a las peculiares formas de resolución de los conflictos que se mantuvieron en el país (eminentemente jurídicas).
Con este conjunto de elementos sirviendo como contexto, no es difícil entender las enormes consecuencias que se despertaron con motivo de lo que, por comodidad, llamaremos “caso Tabasco”. Como se sabe, y dejando a un lado una serie de antecedentes locales y la relación de diversos actores con la política nacional y local, el conflicto se inició desde la campaña para la elección de gobernador de ese estado. La misma se verificó el 15 de octubre, el día 18 se llevaron a cabo los cómputos distritales y el 22 el Instituto Electoral del Estado (IEE) declaró vencedor a Manuel Andrade, candidato por el Partido Revolucionario Institucional. Los resultados finales de los tres partidos más importantes fueron para este órgano los siguientes: PAN 56,463, PRD 298,969, PRI 298,969. Inconformes con la decisión, el PAN y el PRD la impugnaron ante el TET; el primero por considerar que en la mayor parte de los consejos distritales los papeles fueron abiertos sin ninguna justificación; el segundo, por estimar que en 602 casillas se habían dado irregularidades que afectaban la validez de la elección. Los respectivos recursos fueron resueltos el día 9 de noviembre por el TET, reconociendo parcialmente fundados los planteamientos respecto de algunas casillas, sin que ello fuera motivo para modificar la decisión del IEE, que declaraba vencedor al candidato del PRI.
El PAN y el PRD interpusieron ante el TEPJF un juicio de revisión constitucional electoral en contra de la decisión del TEE, el primer tribunal comenzó analizando las causales de improcedencia planteadas por el presidente del TEE y por el PRI, declarándolas infundadas conforme a la jurisprudencia; posteriormente analizó si en el caso se satisfacían los requisitos esenciales, los de procedibilidad y los de oportunidad, declarando que si se estaba dentro del plazo, podría resolverse antes de que se diera el cambio del Poder Ejecutivo de Tabasco, y que las violaciones reclamadas podían ser determinantes para los resultados de las elecciones; a partir de ahí consideró los agravios de cada uno de los partidos impugnantes.
El PRD estimó que, entre otras acciones, el TEE omitió o realizó de manera indebida el estudio de los planteamientos de la demanda; no cumplió con el principio de exhaustividad al no haber relacionado diversas impugnaciones con acontecimientos previos a la jornada; no se valoraron las pruebas sobre el uso de recursos públicos durante la campaña; se omitió el estudio de pruebas testimoniales, sobre la entrega de materiales, de periódicos, de compra de voto, etcétera; omitió estudiar las irregularidades de los actos de los consejos distritales. Por su parte, el PAN expresó como agravios, fundamentalmente, que el TEE no enfrentó la impugnación acerca de la apertura irregular de los paquetes en muy diversas casillas. El TEPJF decidió acumular los dos recursos a fin de resolver en una misma sentencia; posteriormente llevó a cabo una relación pormenorizada de las pruebas ofrecidas, considerándolas de manera individual y en forma conjunta. Hecho lo anterior, desechó una gran parte de aquellas ofrecidas por el PRD, por considerar que eran copias simples, transcripciones sin valor, recortes de periódico, etcétera; así como por estimar que muchas de ellas eran supervenientes, es decir, que los hechos, que mediante ellas se querían comprobar, se habían producido luego del tiempo a que se referían las impugnaciones originales.
A partir de las anteriores consideraciones, el TEPJF. enfrentó el problema de fondo en los considerandos decimotercero y decimocuarto de la resolución. En el primero de ellos, llevó a cabo las consideraciones jurídicas, mientras que en el segundo aplicó los resultados de ellas a la situación concreta que se le demandaba. Comenzando por el argumento jurídico, el TEPJF manifestó que sí era posible declarar la nulidad de la elección de gobernador del estado de Tabasco, dicho razonamiento inicia con la siguiente premisa: el TEE estimó que la aplicación de las nulidades es de estricto derecho, por lo que “no hay nulidad sin ley”, de ahí que si en el artículo 281 del Código Electoral del Esta- l *?* do (CEE) no se preveé expresamente la nulidad, ésta no puede ser declarada. Más adelante manifestó que como el PRD señaló que no fue estudiado de manera sistemática su argumento en torno a la posibilidad de nulidades, de ahí que el TEPJF se haya formulado la siguiente interrogante: “la cuestión a decidir en la presente controversia consiste en determinar si en la legislación electoral de Tabasco, se encuentran supuestos o situaciones jurídicas que den lugar a declarar la nulidad de la elección de gobernador.”
La respuesta será de la siguiente manera: el artículo 278 del CEE establece qué tipo de votaciones o de elecciones pueden resultar afectadas con motivo de las nulidades previstas en el propio código. Al desglosar el artículo, el TEPJF estimó que, a final de cuentas, la lectura que debe hacerse al precepto supone que, entre otras, sí es posible llevar a cabo la nulidad de la elección de gobernador, debido a la interpretación literal del precepto y al uso adecuado de los puntos y comas que dividen los distintos supuestos legales. Esta interpretación es estimada por el TEPJF consistente con el artículo 116, párrafo segundo, fracción IV, inciso d) de la Constitución, mismo que establece que la legislación de los estados deberá darle plena cabida al principio de legalidad en materia electoral. Al analizar en conjunto el CEE, encuentra el Tribunal que dicha legislación contiene dos sistemas expresos de nulidades: aquel que se refiere a las votaciones por casilla y es aplicable a cualquier elección, y aquel que permite anular las elecciones de los diputados por mayoría y de los miembros de los ayuntamientos. Sin embargo, dice también que existe un sistema de nulidades no específico para la elección de gobernador, el cual se desprende de lo dispuesto en el ya citado artículo 278 del CEE, así como del párrafo cuarto del artículo 329; este último en cuanto a que permite que los efectos de las impugnaciones consistan en declarar la nulidad de toda la elección. Para darle solidez a su argumento el Tribunal Electoral se ve en la necesidad de establecer el sentido que habrá de darle al artículo que ajuicio del TEE le impedía declarar la nulidad de la elección de gobernador en tanto que el mismo, a juicio de éste último, sólo prevé la posibilidad de hacerlo con las mencionadas elecciones de diputados de mayoría relativa y de miembros de los ayuntamientos, la forma en que el TEPJF estableció el sentido del precepto, a efecto de no contradecir sus anteriores conclusiones, es considerando que ese artículo (el 330) en realidad estaba previendo los supuestos de la nulidad de esos dos casos, pero limitando aquellas otras que estaban previstas en el CEE.
Determinada la procedencia genérica de la nulidad el Tribunal se planteó una segunda interrogante: ¿cuándo procede? En la respuesta a esta cuestión se encuentra, posiblemente, la parte más importante del fallo, no sólo por lo que significa para el caso Tabasco en particular, sino por las consecuencias que puede tener en cuanto a los alcances jurisdiccionales del propio TEPJF; esto es así en tanto que de la construcción conjunta que hace de varios preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la del estado de Tabasco, y del CEE. concluye que una elección puede ser democrática si satisface determinados principios. En el futuro, entonces, el TEPJF podrá intervenir si, a su juicio, los mismos son vulnerados por la legislación o los actos electorales federales o locales. Para el Tribunal, tales principios son, entre otros: “elecciones libres, auténticas y periódicas; el sufragio universal, libre secreto y directo: que en el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales prevalezcan los recursos públicos sobre los de origen privado; la organización de las elecciones a través de un organismo público y autónomo: la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad como principios rectores del proceso electoral, el establecimiento de condiciones de equidad para el acceso a los partidos políticos a los medios de comunicación social, el control de la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales”.
En el considerando decimocuarto el TEPJF relaciona, entonces, la conclusión jurídica anterior con las pruebas ofrecidas, llegando a los siguientes resultados: primero, que en la organización de la elección no hubo equidad, pues, por ejemplo, la Comisión de Radiodifusión del IEE concluyó que en los dos canales estatales del televisión se le dio un excesivo espacio al PRI frente a las oposiciones (así, en el canal 7 el PRI tuvo un tiempo de 86.98% frente aun 13.01% de las oposiciones, mientras que en el canal 9 fue, respectivamente, de 52.95% frente a 47.04%). Igualmente se consideró que sin existir fundamento o autorización suficiente, se abrió el 65% de los paquetes electorales. Por ello, en síntesis, se dijo que a partir de la relación de las pruebas entre sí, el supuesto de nulidad y el hecho de que entre el candidato del PRI y del PRD sólo haya habido una diferencia de 8.001 votos, es decir, 1.18 puntos porcentuales, el TEPJF declaró la nulidad de la elección de gobernador, por ser esa la única impugnada por una mayoría de cuatro votos contra dos.
La resolución fue notificada al IEE y al LVII Congreso del estado a efecto de dejar sin validez las declaratorias hechas por ambos e impedir con ello que el candidato del PRI tomara posesión del cargo de gobernador el día 1 de enero del 2001. Frente a esta determinación, la todavía actuante LVI Legislatura del Congreso estatal llevó a acabo dos acciones que han dado lugar a diversas polémicas: la primera, en conjunción con otros órganos locales, reformó el artículo 47 de la Constitución a efectos de suprimir el periodo dentro del cual el gobernador interino debía convocar a elecciones, así como ampliar el plazo dentro del cual las mismas debían verificarse; la segunda, designar al propio gobernador interino a efecto de que, de conformidad con lo establecido en el texto del reformado artículo 47, ejerza la titularidad del Poder Ejecutivo y convoque a nuevas elecciones. Ambas acciones fueron consideradas desde luego como polémicas, toda vez que, se dijo, constituían una forma de evitar los efectos de la sentencia y de adelantarse a la designación que, en caso contrario, podría ser la LVII Legislatura. A su vez la LVII Legislatura, designó lo que podíamos llamar su propio gobernador interino.
Aun cuando pueda criticarse por algunos, la reforma constitucional no plantea de modo directo un problema de inconstitucionalidad, salvo que en la misma se haya incurrido en un vicio de forma. Por lo demás, no parece fácil llevar a cabo su impugnación ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, toda vez que tratándose del amparo, no parece haber una persona agraviada directamente por ella. Por lo que hace a las controversias constitucionales, es difícil suponer que la Federación tenga interés en impugnar la reforma, o que pueda hacerlo la LVII Legislatura. Este último caso es así debido a que el tipo de conflicto, que prevé la fracción I del 105 constitucional, es entre dos poderes de un mismo estado y es difícil suponer que ese supuesto se actualice cuando una nueva integración combata las decisiones de la anterior, toda vez que tradicionalmente se ha entendido que no se trata de un nuevo poder, sino sólo de una manera distinta de integrarlo. Finalmente, para darle procedencia a una acción de inconstitucionalidad, la Corte tendría que estimar que la expresión “leyes”, contenida en los diversos incisos de la fracción
II del artículo 105, aluda también a las constituciones locales, y no sólo a las leyes ordinarias que hubieren sido expedidas por la legislatura también ordinaria.
En cuanto a la designación del gobernador interino, la LVI Legislatura también enfrenta problemas, el primero de ellos consiste en establecer la interpretación correcta de los artículos 47 y 48 de la Constitución del estado, a efecto de definir si, realmente, la designación debía corresponder a la legislatura saliente o a la entrante. De la lectura de ambos preceptos parece desprenderse que la solución debía ser hecha por la primera de ellas, sin embargo, ésta alega que, primero, la notificación del TEPJF se le hizo a ella y, por ende, que ella debía cumplirla; segundo, que debía prepararse para no dejar al estado en una situación de vacío de poderes. El problema con este asunto es que en derecho las nulidades no se producen por sí mismas, sino que deben ser declaradas por el órgano competente para ello y, nuevamente, no parece haber una solución jurisdiccional clara. El amparo no parece ser la vía pues es difícil que la Corte revoque sus criterios acerca de la incompetencia de origen, sustentados desde finales del siglo xix, para impedir, justamente, que mediante el amparo se cuestione si una autoridad estuvo bien o mal electa o designada. Las controversias enfrentarían el mismo problema que dejamos señalado en el párrafo anterior, y las acciones sólo son procedentes en contra de leyes y no actos con efectos individuales como son los nombramientos.
Al parecer, entonces, las únicas vías que parecen posibles para solucionar este conflicto son, además de la obvia y deseada negociación política entre los partidos políticos y sus corrientes nacionales y locales las previstas en las fracciones V y VI del artículo 76 de la Constitución. Mediante la primera, el Senado de la República podrá declarar que han desaparecido los poderes estatales y nombra por mayoría de las dos terceras partes de sus miembros presentes a un gobernador provisional de entre la terna propuesta por el Presidente de la República. En términos de la ley reglamentaria correspondiente (Diario Oficial de la Federación del 29 de diciembre de 1978), el caso podría encuadrar en la parte final de la fracción III del artículo 2o, puesto, que puede considerarse que los titulares de los poderes están imposibilitados para el ejercicio de sus funciones con motivo de ”situaciones o conflictos causados o propiciados por los mismos, que afecten la vida del estado, impidiendo la plena vigencia del orden jurídico” para que esta situación llegue a darse se requiere que ambos gobernadores, los designados por la LVI y LVII legislaturas, se empeñen en ejercer a plenitud las atribuciones del cargo y con ello propicien la pérdida de eficacia del orden jurídico tabasqueño.
Se señaló que la aplicación de esta fracción no era posible en tanto que, por una parte, la propia I—*»—I fracción quinta del artículo 76 establece que la misma no se aplicará cuando en la legislación estatal se prevea una solución y, por la otra, en tanto que los artículos 78 a 81 de la Constitución del estado sí la prevén. Esta fácil respuesta encuentra, sin embargo, algunos problemas, en tanto que a partir del texto de los preceptos constitucionales locales no es posible resolver un eventual conflicto entre los dos gobernadores electos, y la LVII Legislatura, sencillamente porque ninguno de ellos dispone cuál es el órgano que debe llevar a cabo la declaración de desaparición de poderes, ni ello está señalado dentro de las atribuciones que la Constitución local le confiere al Congreso, su Comisión Permanente o el Ejecutivo. Debido a las lagunas técnicas presentes en la legislación que, se supone, impiden la intervención federal, no es posible que la solución al conflicto sea sólo a nivel local, lo que conlleva que sea el Senado el órgano que pueda intervenir en última instancia.
Finalmente, y aun cuando la posibilidad de que el propio Senado intervenga para resolver el conflicto político que le planteen dos poderes del estado de Tabasco, resulta difícil admitir esta solución debido a que la fracción VI no cuenta con una ley reglamentaria y sería realmente problemático instruir un proceso tan complejo sólo a partir con acuerdos de Cámara o haciendo supletorio al Código Federal de Procedimientos Civiles.
Como lo apuntamos al inicio, el problema al que ha dado lugar el caso Tabasco es inédito y de difícil resolución dentro de los cauces jurídicos vigentes o los modos tradicionales de resolución utilizados por los Tribunales. Es cierto que siempre es posible que estos últimos lleven a cabo una ampliación de sus criterios a fin de colocarse en la posibilidad de hacerlo, sin embargo, esta solución, por importante que pueda resultar en el corto plazo, conlleva cierto tipo de riesgos, en tanto que permite que en el futuro los tribunales puedan decidir un número cada vez más amplio de cuestiones políticas. La disyuntiva es entonces clara: ante la necesidad de racionalizar el conflicto social a efecto de impedir que se desborde y se llegue a situaciones de ingobernabilidad, resulta preciso que o lo actores políticos estén dispuestos a encontrar soluciones, o a estar dispuestos a que los Tribunales asuman parcelas más amplias de decisión social.
