La industria petrolera se compone de tres elementos fundamentales: 1) las reservas de hidrocarburos; 2) los recursos humanos y el conjunto de instalaciones y equipos que constituyen los activos de la industria y 3) el bienestar que, mediante la producción de petróleo, gas natural y sus derivados, se puede generar a partir de los dos primeros.
En la capacidad que un país tiene para administrar estos tres elementos –para tomar decisiones y ejecutarlas con eficacia, con eficiencia, con confiabilidad– reside su soberanía en este contexto. Esta nota es una reflexión acerca de la soberanía de México en relación con el petróleo.
Los recursos no renovables carecen de valor económico mientras no se tiene conocimiento de su existencia ni acceso a ellos. Los recursos valen en la medida que son convertidos en reservas probadas y se está en posibilidad de iniciar acciones para su aprovechamiento.
Al inicio de 1981 Pemex reportaba reservas probadas de hidrocarburos que superaban los 60 mil millones de barriles equivalentes a petróleo (60 mil MBEP), con una relación de reservas a producción de 62 años.1 Quince años después las reservas probadas permanecían en niveles similares.2
Entre 1996 y 1998 Pemex incorporó prácticas internacionales para la definición y medición de las reservas. Como resultado, en el transcurso del año 1998 las reservas probadas se redujeron a solamente 34 104 MBEP. En 2002 las reservas probadas tuvieron otra reducción de carácter metodológico, por más de 9 mil MBEP, llegando a 20 077 MBEP a principios de 2003. Esto se debió a la adopción de estándares3 más rigurosos en cuanto a la continuidad de los yacimientos, que además toman en cuenta la habilidad para explotar las reservas en plazos previstos.
En los seis años transcurridos entre 2000 y 2005 Pemex incorporó 1 634 MBEP a las reservas probadas y extrajo 10 868 MBEP.4 En el periodo, la reposición de reservas alcanzó escasamente 15% de la producción; durante 2006 el grado de reposición aumentó a 41%. La poca exploración de bajo riesgo, condujo a la caída significativa de las reservas. Para enero de 2007, las reservas probadas de hidrocarburos llegan a 15 514 MBEP, y la relación entre reservas probadas y nivel de producción alcanza solamente 9.8 años. Este nivel es un claro indicador de que Pemex no puede aumentar ya su producción mientras no revierta la tendencia e incorpore más reservas de las que extrae.
México cuenta con reservas probables y posibles de hidrocarburos pero no ha podido convertirlas en reservas probadas a ritmos compatibles con la producción. Adicionalmente, al nivel exploratorio hay indicios de recursos no descubiertos en diversas zonas del territorio nacional y en el mar, en la zona económica exclusiva del golfo de México.
Podemos concluir que en México la capacidad para incorporar reservas es sustancialmente inferior a la requerida, ya no digamos para aumentar la producción, sino para sostener los niveles alcanzados en los últimos años. La habilidad del país para administrar las reservas de hidrocarburos carece de márgenes de maniobra. En síntesis, la soberanía del país en este contexto es insuficiente e inadecuada.
El país enfrenta un dilema entre incorporar tecnología y habilidades externas a Pemex para acelerar la exploración de hidrocarburos y su eventual explotación, o dejar que la producción de hidrocarburos se ajuste a los niveles que Pemex, con sus propios recursos, sea capaz de sostener. No obstante, en ambos casos es necesaria una reforma pro- funda al régimen fiscal y gerencial de Pemex para que aumente cuanto antes su capacidad de exploración y explotación de hidrocarburos.
El conjunto de instalaciones y equipos que constituyen los activos de la industria
Las redes de distribución de gas natural y ciertas instalaciones y equipos para manejo, almacenamiento, distribución y venta de productos refinados son propiedad de particulares. No se dispone de un balance de esos activos, aunque es evidente que representan un porcentaje muy bajo del total de la industria.
No obstante, el que dichos activos estén en manos de particulares, nacionales y extranjeros, es una aceptación tácita en el marco jurídico de que la participación privada en instalaciones y procesos no es incompatible con el concepto de soberanía. No deja de llamar la atención el hecho de que en la industria eléctrica está permitida la participación privada en generación –una actividad de transformación– pero no en el transporte, la distribución y venta de energía. En petróleo y electricidad, los ámbitos jurídicos abiertos a la participación privada carecen de congruencia.
Por lo que se refiere a Pemex, el diagnóstico es claro. Veinte años (1983-2002) de inversión insuficiente, orientada a la generación de divisas del petróleo han dado por resultado el estancamiento de la capacidad productiva del organismo y un estado generalizado de obsolescencia, acompañado de retrasos en los mantenimientos y en la modernización de los procesos productivos. Todo ello se manifiesta en insuficiencias en la producción y rezagos en la elevación de la calidad de los productos.
Desde hace más de quince años Pemex ha estado sometido a un régimen fiscal diseñado para apoyar las finanzas públicas al tiempo que se le ha utilizado como instrumento para captar deuda. El gobierno absorbe no solamente la renta petrolera; además recauda y distribuye deuda de Pemex. La descapitalización, el endeudamiento excesivo y el crecimiento acelerado de los pasivos laborales han conducido a la quiebra técnica virtual. Al cierre de 2006, los estados financieros de Pemex muestran que el pasivo constituye 97% del valor del activo.5
En este contexto, la soberanía está en manos de los acreedores de Pemex: 47% de los activos equivale a la deuda con instituciones financieras; 37.5% corresponde a los pasivos laborales;6 el resto atañe a proveedores y otros acreedores diversos.
Una carga fiscal apropiada y el control de los pasivos laborales son condiciones necesarias para recuperar la fortaleza financiera de Pemex; la solución –parte sustancial de las reformas fiscal y del sistema de pensiones– está en manos del Ejecutivo y el Legislativo.
La salud financiera le dará a Pemex acceso a mejores financiamientos y le permitirá mantener una estructura de capital óptima. Más importante, el organismo estará en aptitud de realizar inversiones suficientes para modernizarse, ganar eficiencia y crecer. En otras palabras, para que Pemex sea instrumento de la soberanía del Estado es necesario que antes recupere la fortaleza financiera.
Los recursos humanos
Dos décadas de inversión insuficiente en Pemex han tenido consecuencias negativas que se manifiestan en todos los ámbitos, incluyendo el de los recursos humanos. La fortaleza institucional de un organismo radica, ante todo, en su gente; por ello, el desarrollo insuficiente de capital humano es un problema medular de Pemex. Posiblemente la falla estructural más seria que enfrenta el organismo es la ampliación de las brechas en tecnologías y en habilidades especializadas, así como la limitada capacidad de gestión de proyectos, muy inferior a la magnitud de los retos que afronta Pemex.
Pemex requiere un impulso mayúsculo en la preparación de recursos humanos especializados y en el desarrollo de habilidades gerenciales, en paralelo con una normatividad –muy diferente a la actual– que favorezca la productividad, la capacitación y la innovación.
Producción de petróleo y sus derivados y generación de riqueza
La producción de Pemex se caracteriza por déficit crecientes en la oferta de gas natural, refinados y petroquímicos y, a partir de 2005, por la declinación en la producción de crudo. En 2006, Pemex importó 28% de las gasolinas vendidas en el país, 24% del gas licuado de petróleo y 12% del diesel.7 Asimismo, importó 15% del gas natural vendido por Pemex, al que hay que añadir las importaciones efectuadas por la CFE y los particulares para calcular el déficit total de gas natural en el país.8
Por su naturaleza económica, la extracción de hidrocarburos se distingue de las demás actividades que Pemex realiza; esto es, los procesos de transporte, procesamiento, almacenamiento, distribución y venta de productos.
En estos procesos los avances tecnológicos generan rentabilidades altas, mientras dichos avances se generalizan; gradualmente, las tecnologías obsoletas son marginadas y eventualmente desaparecen. Los consumidores se benefician del avance tecnológico que se traduce en precios más bajos y mayor calidad de productos y servicios.
La economía de la extracción de recursos no renovables es diferente. Los costos asociados a la exploración y producción están condicionados no sólo por la tecnología sino, principalmente, por la naturaleza de las reservas. Cada yacimiento es único; distintos productores no pueden competir en cuanto a su volumen, calidad y accesibilidad.
En consecuencia, se genera una renta económica que para cada productor es la diferencia entre los precios del mercado y sus particulares costos de producción. Además, los precios del petróleo están definidos en buena medida por la acción concertada de los países asociados en la OPEP, quienes controlan 75.2% de las reservas probadas,9 incluyendo los mejores yacimientos. Por ello, la renta económica que genera la producción de petróleo es significativamente más elevada que la de otros recursos no renovables.
Durante 2006, Pemex generó utilidades (antes de impuestos, intereses, depreciación y amortización) por 782 mil millones de pesos. De este superávit, 74.7% fue canalizado al gobierno por la vía de los impuestos, la reserva laboral absorbió 8.8% y la suma de intereses, depreciación y amortización consumió 11%. Gracias al nuevo régimen fiscal que entró en vigor en 2006, Pemex registró un rendimiento neto por el restante 5.4%. Sin embargo, este cambio es insuficiente para sanear a Pemex, e incompatible con los estándares de eficiencia y suficiencia deseables.
De mayor trascendencia que la capacidad de Pemex para generar la renta económica del petróleo, es la lucidez –o falta de ella– de las autoridades competentes, para definir su destino. La renta petrolera representa 37.5% de los ingresos tributarios del gobierno federal. Es lamentable el hecho de que casi todos los impuestos que Pemex paga los utiliza el gobierno para equilibrar las finanzas públicas. Esta situación no denota soberanía, sino una dependencia que asemeja una adicción.
Para aspirar a la soberanía se requiere, ante todo, sanear las finanzas públicas. La renta petrolera debía destinarse a dos fines solamente: atender prioridades selectivas del Estado en materia de inversión social y, principalmente, a constituir y acrecentar el fondo de estabilización que permita –al gobierno y a Pemex– hacer frente a las vicisitudes del mercado petrolero mundial y a otras necesidades futuras de la sociedad.
La experiencia petrolera en otros países
La mayoría de los países no producen petróleo. Al carecer de recursos, centran su política en la seguridad del suministro. El caso de Japón es ilustrativo: el gobierno estableció un organismo10 cuya misión es establecer la seguridad en materia de recursos y energía. Dicho organismo coordina y apoya actividades que desarrollan empresas privadas, relacionadas con temas tales como el acceso a las reservas en otros países, la exploración y producción, el avance tecnológico, los términos comerciales para la compra de hidrocarburos en los mercados internacionales. La acción concertada de gobierno y empresas permite a Japón contar con una infraestructura moderna y flexible; con los recursos humanos y financieros adecuados para importar y procesar petróleo crudo, gas natural y productos derivados, y para almacenarlos y distribuirlos en su país con eficiencia y confiabilidad. Con instituciones e infraestructura adecuadas, Japón logra la seguridad de suministro y preserva un grado conveniente de soberanía en materia petrolera.
Entre los países productores de petróleo la experiencia de Noruega ha sido, posiblemente, la más exitosa.11 A mediados de los sesenta no existía industria petrolera ni se habían descubierto reservas; el gobierno estableció una autoridad en materia petrolera, otorgó concesiones a empresas extranjeras y se formaron tres empresas petroleras noruegas (una pública, una mixta y una privada). El gobierno impulsó la participación extranjera con el fin de acelerar la producción, pero acotó dicha participación al tiempo que favoreció a las petroleras y a los proveedores nacionales. En 1969 se hicieron los primeros descubrimientos y poco después comenzó la producción. Desde entonces, gradualmente se han ampliado los espacios a la inversión extranjera y se ha vendido parte de la empresa del Estado. Los controles se han ido relajando conforme aumenta la capacidad del Estado para ejercer su soberanía. En 1990 se estableció un fondo petrolero en el cual se deposita un porcentaje elevado de la renta económica del petróleo; en 2005 el fondo alcanzaba 225 mil millones de dólares. En contraste, el fondo de estabilización del petróleo en México supera ligeramente los 3 mil millones de dólares.
Japón y Noruega cuentan con tecnología avanzada e infraestructura robusta en las diversas etapas de la industria petrolera, instituciones sólidas y seguridad de suministro. Noruega ejerce soberanía sobre sus reservas petroleras, ha incrementado sustancialmente el nivel de vida de sus habitantes y mantiene la mayor parte de su renta petrolera en una reserva monetaria de gran cuantía, que beneficiará a su población durante varias generaciones.
Conclusión
Los ejemplos de Japón y Noruega subrayan que la geopolítica del petróleo se centra en el acceso a, y el control de los recursos no renovables; también muestran que, con o sin reservas propias, los países pueden implantar una política petrolera que satisfaga las aspiraciones de soberanía y seguridad en el suministro. La clave del éxito reside en la claridad de los objetivos, en la coherencia del marco jurídico, en la fortaleza de las instituciones y en la congruencia en la aplicación del modelo elegido. Resulta secundario el hecho fortuito de poseer hidrocarburos.
En México, es evidente que el marco jurídico e institucional en materia de petróleo ha perdido vigencia; no es consecuente con los mejores intereses del país. Los retrasos acumulados hacen necesario tomar acciones para corregir el rumbo, fortalecer las instituciones y dar nuevo impulso a la industria petrolera. En ello hay consenso. La sociedad espera los acuerdos y las acciones.
1 Petróleos Mexicanos, “Memorias de Labores 1979-82”, tomo III, p. 1980, 6 de octubre de 1984.
2 Más de 62 mil mbep al 1 de enero de 1996; Petróleos Mexicanos, “Memorias de Labores” 1996, p. 148, 12 de marzo de 1996.
3 Definiciones de la Securities and Exchange Commis- sion, de Estados Unidos.
4 Análisis efectuado a partir de datos en Pemex Explora- ción y Producción, “Las reservas de hidrocarburos. Eva- luación al 1 de enero de 2006”, 20 de abril de 2006, y ediciones anteriores.
5 Pemex, “Reporte de resultados financieros de Pemex al 31 de diciembre de 2006”, marzo de 2007, p. 32.
6 Incluyendo los derechos acumulados por los trabajado- res en activo.
7 Cálculos efectuados a partir de datos en la página web de Pemex, “Indicadores petroleros, diciembre de 2006”, enero de 2007.
8 En 2005, por ejemplo, Pemex importó 480 millones de pies cúbicos diarios de gas y 425 millones otros partici- pantes; en 2006 el déficit nacional de gas natural posi- blemente fue cercano a 30 por ciento.
9 British Petroleum, “BP Statistical Review of World Energy”, junio de 2006.
10 Inicialmente Japan National Oil Corporation; en 2004 se le añadieron funciones similares para gas natural y minerales, su nombre cambió a Japan Oil, Gas and Me- tals National Corporation.
11 Una descripción detallada de la evolución de la indus- tria petrolera noruega se encuentra en Javier H. Estrada Estrada, “El modelo noruego y sus beneficios”, Analítica Energética, SC, noviembre de 2006.
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