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Los retos de la reforma política
Este País | Federico Reyes Heroles | 08.03.2010 | 0 Comentarios

Se nos ha convocado a expresar nuestra opinión sobre cuatro puntos específicos de las diferentes propuestas de reformas político-electorales en curso. Los temas de este día, reforma del poder lLgislativo; reelección inmediata; fórmulas de acceso; número de integrantes, están estrechamente vinculados entre sí, pero también están ligados a otros aspectos en debate. Los sistemas políticos, o mejor dicho la “ingeniería constitucional”, en la ya tradicional expresión de Giovanni Sartori, son como un mecanismo de relojería: las características de un engranaje dependen del funcionamiento de los otros. Por ello es importante saber cuál es el objetivo que se busca para no sustituir piezas sin una visión del conjunto de la máquina.

Los objetivos de las varias reformas políticas y electorales que ha vivido nuestro país en las últimas tres décadas han tenido objetivos muy distintos: abrir las puertas a la pluralidad y encausar por la vía legal a las diferentes fuerzas políticas; organizar de manera democrática la vida interna de los partidos; garantizar la autonomía política del órgano regulador; establecer cauces jurisdiccionales para la solución de controversias; buscar la equidad en las contiendas, entre otros. Partimos entonces de actos de aproximación sucesiva que han buscado incrementar la calidad de la vida democrática y el fortalecimiento de las instituciones. Se trata de un proceso en el cual no hay autoría definitiva, en todo caso el desafío es ser buenos lectores de los tiempos que nos tocan vivir.

Objetivos

Las reformas en curso tienen como nuevos retos: 1) que la ciudadanía, en sus distintas formas de organización y expresión, se sienta mejor representada; 2) lograr una mayor profesionalización y especialización de los representantes populares con la consecuente mejoría en la percepción que los ciudadanos tienen del poder Legislativo, de los partidos políticos y en general del servicio público; 3) lograr, en plena pluralidad, mayor consistencia y continuidad en los objetivos de mediano y largo plazos de nuestro país, de lo cual depende nuestra capacidad para construir futuro; 4) fortalecer un nuevo equilibrio institucional entre las entidades de la República y la Federación, en un mundo globalizado, buscando una mejor representación de los intereses locales y regionales en la Cámara de Diputados y en el Senado; 5) mantener el principio de puertas abiertas a nuevas formaciones políticas, pero también exigir un implante nacional, seriedad en los actores y evitar los terribles procesos de corrupción que hemos visto propiciados por la actual fórmula; y 6) finalmente, un predominio de los intereses ciudadanos frente a los de las dirigencias partidarias.

Número de integrantes y composición del Legislativo

La idea de reducir sitiales como forma de ahorro es un punto de partida erróneo. Si se desea ahorrar en el Legislativo quizá lo más eficiente sea impulsar una Ley de Transparencia y Rendición de Cuentas en el Congreso de la Unión como lo ha planteado el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM en el excelente documento elaborado para el Senado. La reducción de sitiales tampoco es necesariamente el vehículo para agilizar las negociaciones y los acuerdos en el Legislativo. Tampoco es cierto que más escaños por sí mismos mejoren la representación. Estados Unidos, con más de 300 millones de habitantes, tiene en la Casa de Representantes 435 asientos y 100 senadores. Creo que la discusión es otra.

Todo indica que la población de México se estabilizará en alrededor de 130 millones de personas. Ello ocurrirá en un país donde la migración campo- ciudad habrá de continuar un par de décadas hasta llegar a alrededor de un 90% de población en zonas urbanas. La redistritación será una constante obligada, lo cual impacta la identidad entre el elector y su representación. No será sino hasta que la población se estabilice en número y en localización que podremos acceder a un mapa más o menos definitivo de México. Estos cambios ya están en la agenda nacional. Así que más vale pensar en un marco institucional que se adapte a la dinámica poblacional del país. La discusión no es el número de representantes en sí, sino la calidad de la representación y cómo lograrla.

En lo que a la composición de las Cámaras se refiere, en los últimos años y como resultado de la creciente lejanía entre representantes y representados, sumada a cierto cansancio ciudadano, se han escuchado versiones radicales que hablan de desaparecer la representación proporcional con la meta de reducir el tamaño de las Cámaras y ahorrar dinero. Esa actitud, entendible insisto, no es la mejor para asimilar las ventajas y desventajas de los dos tipos de representación: mayoritaria y proporcional.

Sobre la primera, la mayoritaria, hay mucha literatura al respecto; logra mayor cercanía, pero propicia la sobrer representación y cierra las puertas a cuadros que no están formados en las batallas de la conquista directa del voto. Por su lado la representación proporcional, no fomenta la cercanía, abre las puertas a cuadros con características personales y profesionales diferentes a los cuadros típicos de los partidos y, lo más importante, logra una representación equitativa de las fuerzas políticas.

Hay países, como Italia, que han ido de un lado al otro viviendo los pros y contras de cada opción. La posibilidad de combinar ambas vías de representación ha mostrado muchas bondades. No es casual que países desarrollados como Alemania, Suiza, Suecia, Portugal, Austria o España entre otros, utilicen la representación proporcional de diversas formas, con distintas combinaciones. Pero también ocurre lo mismo en países con economías emergentes como Brasil o países pobres como Guatemala, República Dominicana, El Salvador, Honduras entre otros. ¿Por qué la reincidencia en la vía proporcional?

La respuesta no es demasiado compleja: la representación proporcional es, hasta ahora, el mejor mecanismo para paliar las asimetrías provocadas por la representación de mayoría. Se han realizado proyecciones para la actual legislación sin diputados proporcionales. La primera minoría, con 37% de la votación, hubiera obtenido más de 60% de los diputados de mayoría, 184 de 300. Eliminar la representación proporcional nos regresaría a tiempos superados. La sobrer representación no es deseable por ningún motivo. Hay además varias generaciones de votantes crecidas en la cultura de la proporcionalidad. No hay vuelta atrás. La representación proporcional no es un asunto del pasado, por el contrario: una mayor pluralidad es más útil.

El problema en nuestro país, desde mi perspectiva, es un asunto de grado, de exageración de la representación proporcional. Actualmente 40% de los diputados provienen de las listas y la figura de los senadores de lista, distorsiona el equilibrio federativo y no agrega demasiado a los de primera minoría. Comencemos por el Senado. Veo cuatro caminos a seguir, y en todos se eliminan a los senadores plurinominales.

En la primera versión, considerada en la propuesta del presidente Calderón, habría tres senadores por entidad, dos de mayoría y un tercero electo a través de fórmulas elaboradas por los partidos. El ciudadano elegiría, tendría opciones, lo cual es una ventaja frente a la lista única. Por cada 25% más un voto se asignaría una senaduría que quedaría en manos de quien más votos obtuvo. Habría distribución de restos mayores. La fórmula abre la puerta a la posibilidad de que tres fuerzas diferentes tengan un escaño en el Senado. Es positiva.

La segunda ruta sería la de sustituir a los senadores plurinominales por una representación proporcional rasa (lo ha propuesto José Woldenberg) lo cual también abriría el paso a terceras fuerzas e incluso la representación podría ser más precisa. Este camino tiene, sin embargo, el inconveniente de que el ciudadano no cuenta con opciones; la decisión de las listas sigue siendo totalmente centralizada y centralizadora.

Las opciones tres y cuatro se componen de cuatro senadores, dos de mayoría, uno de representación proporcional, ya sea en la versión de presidente o en la versión proporcional estricta, y un cuarto senador electo por mayoría simple de los congresos locales. Esta propuesta, contemplada en el documento elaborado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas ya citado, recupera el ánimo de la Constitución de 1824 en la cual los senadores provenían de los congresos locales. Este camino permitiría un balance mucho más fino de las distintas fuerzas políticas. Además se daría voz en el Senado a los legítimos intereses de las mayorías locales lo cual, en una época de cambiantes negociaciones internacionales que impactan a las entidades y que seguramente se intensificarán, sería dar paso a un Senado para el siglo XXI. En mi opinión cuatro senadores, dos de mayoría, uno proporcional por fórmulas y uno estatal, darían al Senado el vigor en la representación que exige el México de hoy.

En el caso de la Cámara de Diputados el asunto es diferente, recordemos que el principio que manda es la representación territorial. En teoría si lo que urge es fortalecer el vínculo entre los representantes y sus representados, tesis de estas líneas, sabiendo que la población aumentará inexorablemente (alrededor de 25 millones) la idea de reducir distritos no pareciera lo más conveniente. Ése es el camino de la propuesta presidencial.

Por el contrario, pienso que esta reforma política podría extender sus alcances hasta el horizonte de la estabilidad poblacional, que ya no está tan lejos, previendo un acomodo distrital holgado.

El ideal aquí es que cada diputado represente el menor número de ciudadanos, no uno mayor. El número de distritos no ha crecido en 33 años. Si bien la presión del crecimiento demográfico ha disminuido sensiblemente, de 3.5% en 1970 a alrededor de 1% en la actualidad, de todas formas el crecimiento inercial ya está aquí. Las áreas de crecimiento urbano están ya retratadas. La silenciosa mudanza de los mexicanos ocurre todos los días. Ese México urbano, con 130 millones de habitantes, está a la misma distancia histórica que la reforma de1977.

Resulta difícil pensar que una estructura de representación territorial de la Cámara de Diputados reducida sea la mejor propuesta para gobernar al país en la mayor etapa de cambios demográficos de su historia. En 50 años, de 1977 a 2027, México habrá cambiado de rostro. La Constitución del 24 consideraba un diputado por cada “80 mil almas”. México tenía en ese entonces alrededor de 6.5 millones de habitantes. Así ha cambiado al país. Actualmente cada distrito alberga en aritmética simple, 350 mil habitantes. Recordemos que, además, la explosión de adultos, de ciudadanos, de electores, será mayúscula en las próximas décadas. Cada tres años hay alrededor de tres millones de nuevos electores. Sin embargo México tiene todavía alrededor de 55% de su población por debajo de los 25 años. Esto cambiará inexorablemente. En 25 años los distritos habrán de dar cabida a decenas de millones de nuevos votantes. ¿Cómo incrementar la calidad de la representación territorial? El sentido común indicaría que no es reduciendo distritos, por el contrario.

A la dinámica general del país hay que sumar las historias regionales. No tienen las mismas problemáticas las entidades expulsoras que las receptoras, las del sur del país con población indígena que las del norte, las que viven de la agricultura que las industrializadas. La manida imagen del mosaico sigue siendo válida. En mi opinión deberían reducirse los diputados plurinominales a 100, mínimo necesario para cumplir con su misión de equilibrio y espejo de la pluralidad y aumentar los distritos. Recordemos que un objetivo, del cual se habla muy poco, es buscar la estabilidad de los distritos tanto como sea posible. Es difícil para un elector identificarse con una demarcación geográfica si ésta cambia sistemáticamente. Otro asunto muy importante es el hecho de que la representación proporcional ha ayudado a disminuir, tan sólo eso, la brutal disparidad de género que se presenta en la representación mayoritaria. Este asunto no puede quedar fuera de los cálculos del México del siglo XXI.

Reelección consecutiva

Soy, desde hace muchos años, así lo he publicado, un convencido de que no puede haber un verdadero equilibrio de poderes si no se cuenta con la reelección inmediata en los legislativos y en el orden de gobierno municipal. En cualquier trabajo hay inevitablemente un periodo de aprendizaje. El trabajo legislativo no es la excepción. Pero el trabajo legislativo tiene, a diferencia de muchos otros, consecuencias colectivas. La responsabilidad es mucho mayor. Tocar la ley con mano temblorosa recomendaba un clásico, qué razón tenía.

Mucho se ha escrito sobre la debilidad del Legislativo como resultado del enorme poder del jefe del Ejecutivo. Por supuesto que la concentración de poder en nuestro país tiene una larga e interesante historia, pero parte de la debilidad del Legislativo nace de él mismo. De cuántas iniciativas de ley no hemos conocido que fueron elaboradas en las oficinas del Ejecutivo. Por qué es la pregunta que tiene una respuesta en la acumulación de experiencia que, a pesar de los vaivenes, se daba en la administración. Los asuntos públicos son cada vez más complejos: del comercio internacional al medio ambiente, pasando por la economía en un mundo global, las finanzas o lo que sea. México ha desperdiciado un enorme capital humano al establecer una decapitación sistemática de los legisladores. Cuánto vale un cuadro formado, con conocimiento y experiencia, cuánto le costó a los mexicanos consolidar a ese legislador. Financiar el costo de aprendizaje es inevitable. Reproducir al infinito ese costo innecesario es un lujo que un país pobre no se puede dar.

No hay manera de que los partidos políticos procuren y formen a cientos de nuevos legisladores cada tres años. Necesitarían auténticas universidades, financiadas por los causantes, para preparar cuadros y, aun así, carecerían de ese agregado, que no está en la botica, llamado experiencia. No hay mejor forma de desalentar a un legislador que garantizarle que si hace bien su trabajo no podrá seguir haciéndolo. No hay mejor forma de alejar a un representante de sus representados que mutilándole la posibilidad de recibir un reconocimiento. No hay mejor forma de desalentar a la ciudadanía que imponiéndole el hecho de que sus representantes conforman un desfile interminable que lleva a la despersonalización total.

El servicio público es conocimiento, experiencia pero también vocación. Hay quien quiere ser sólo diputado local y no venir a la capital. Hay quien se interesa por los tratados internacionales y no por la legislación fiscal. Hay quien quiere estar en su terruño, ser presidente municipal, convivir con sus vecinos y conocidos y no quiere ser legislador. Recuperemos la vocación de cada quien y de cada instancia. Recuperemos el sentido de lealtad y respeto a los distintos quehaceres.

Permitamos que los legisladores tengan tiempo de enmendar, corregir sus criaturas pero también de cosechar. Fortalezcamos la posibilidad de que los legisladores lleguen a su responsabilidad enarbolando causas a partir de inquietudes y experiencias personales. Las ideologías, las doctrinas y las causas concretas son músculos muy poderosos de los servidores públicos que al final del día son ciudadanos, no lo olvidemos. Dejemos atrás prejuicios y ampliemos la libertad de los ciudadanos, como adultos que son, para reconocer un buen trabajo de uno malo. Permitamos que los legisladores hagan carrera en tan noble vocación, la de servir.

Cómo podemos exigir visión de largo plazo, acciones de Estado cuando cercenamos el horizonte de trabajo de los legisladores y, de nuevo, de los presidentes municipales. México está en plena construcción de instituciones, de la infraestructura que necesitamos, de la educación que los mexicanos se merecen, de los sistemas de salud y pensiones que urgen, en todo estamos en construcción. Parte de la emoción de gobierno nace de participar en esta etapa de la vida de México. Pero toda persona que quiere construir con seriedad necesita tiempo. Rara es la cosecha importante de sólo 30 meses. El efecto federalista de esta propuesta, al reconocer las simpatías o antipatías de la ciudadanía, tendrá un impacto benéfico para al pacto federal.

Tanto en la propuesta presidencial como en la del Instituto de Investigaciones Jurídicas se maneja un límite temporal de doce años que pareciera un razonable de equilibrio entre la no reelección consecutiva y la indefinida. La experiencia de otros países, no sólo normativa sino de práctica, demuestra que es un justo medio. No podría estar más a favor de esta propuesta.

Fórmulas de acceso

Privilegio y responsabilidad, eso implica tener acceso al poder Legislativo. Con la representación popular no se juega, menos cuando se sustenta en dineros públicos. Pero en una sociedad abierta y verdaderamente democrática las puertas siempre deben estar abiertas a nuevas corrientes de opinión, nuevas interpretaciones de los hechos, a nuevos paradigmas. Las sociedades que se cierran, como lo demostrara Karl Popper, devienen en sistemas autoritarios cuando no francamente dictatoriales o despóticos. La única forma de vacunarse en contra de ese mal, es permitir y fomentar el libre flujo de ideas en todos los niveles. Es la manera de ahuyentar al anquilosamiento, al imperio del dogma, a la ceguera colectiva.

Ahora bien, las instituciones pueden y deben recoger la pluralidad, reconocerla, pero no pueden ni deben inventarla. En México conocemos ese expediente. Bajo el umbral del 2% aparecieron una serie de organizaciones que pretendían consolidarse como partidos políticos. Pero, salvo excepciones, ninguna de ellas lo logró. Recibieron cuantiosos dineros públicos y generosos espacios en los medios. Varias de ellas terminaron en escándalos públicos por el manejo turbio de los recursos. Timaron al elector y a la opinión pública. Parte del descrédito de los partidos políticos proviene de ese costoso e inútil desfile. Fue una auténtica burla al electorado. Algo está mal.

¿Es mucho o poco el 2%? Si se mira como la lenta construcción de abajo hacia arriba a través de asambleas y recolección de firmas, pareciera una montaña difícil de conquistar. Además ese mecanismo provoca una brutal corrupción. Allí quedan los testimonios de unos y otros de la compra de camiones repletos de ciudadanos con su credencial de elector, como en un mercado.

Ahora el 2% como resultado de un manejo propagandístico a través de los medios no es una meta difícil. ¿Se pueden inventar partidos por medio de la pantalla? La respuesta es sí, Sartori ha manifestado sus miedos al respecto. No es el único. Un artista afamado podría reunir en una tarde, con el apoyo de los medios, más ciudadanos que una incipiente formación política. Ésa es la realidad.

El 2% puede ser una meta inalcanzable si se trata de juntar firmas y organizar asambleas. Ese carácter inalcanzable provoca los hechos de corrupción a los que me he referido. Pero el 2% puede ser un auténtico capricho de la opinión pública apoyado por la magia de los medios. Subir el porcentaje tiene sentido si lo que se busca es dar entrada a verdaderas corrientes de opinión y no modas que pueden estar sustentadas en buenos eslóganes y rostros atractivos. Estoy de acuerdo en que se eleve el porcentaje pero, a la par, considero que debe flexibilizarse el mecanismo para evitar corruptelas. El implante nacional se puede lograr estableciendo un mínimo de votantes en las dos terceras partes de las entidades o en los distritos.

La que también debe permanecer siempre abierta es la puerta de salida. Si una organización con apoyo de recursos públicos, con tiempos en radio y televisión, no logra convencer ni siquiera a 4% de la población, lo que muestra es su evidente incapacidad para sembrar ideas importantes para la sociedad. Recordemos que el movimiento del voto nulo, sin ningún tipo de apoyo logró, en unas cuantas semanas convertirse en una expresión ciudadana muy importante, 5.4%. El manejo eficiente de las nuevas tecnologías, de las llamadas redes sociales, como facebook y twitter, demuestra que quien toca fibras sensibles para la sociedad aún con pocos recursos puede levantar un movimiento. A la inversa, para quien no presenta ideas pertinentes nunca habrá recursos suficientes.

La expresión “partido chico negocio grande” es una nueva vergüenza que nada tiene que ver ni con la pluralidad ni con el fortalecimiento de la democracia mexicana.

Federico Reyes Heroles

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