Tras el fin de la concentración del poder en el Ejecutivo y del centralismo, México enfrenta el reto de federalizarse. Lo vemos ante el grave problema de la inseguridad, y lo vemos en materia de finanzas: es más fácil repartir la responsabilidad que asumirla.
México ha sufrido crisis económicas por una mala administración de las deudas que contraen sus gobiernos, sus empresas y sus ciudadanos. En 1982, el gobierno se declaró en insolvencia después de varios años de contraer deuda externa con cargo a la bonanza petrolera. La moratoria detonó no sólo una crisis en el país sino que tuvo un efecto dominó en América Latina. A fines de 1994, el excesivo endeudamiento interno de gobierno, empresas y ciudadanos condujo a otra crisis que costó años remontar y que trajo una pérdida enorme de bienestar para el país.
En los últimos años se observa un fenómeno de creciente endeudamiento, ahora de los gobiernos estatales y municipales. Aunque su monto no presenta aún riesgos de insolvencia, las tasas de crecimiento generan preocupación porque los incentivos políticos llevan a los gobernadores a contratar deuda, gastar más y trasladar los costos a las generaciones futuras. Esos incentivos perversos pueden generar un problema de insolvencia en algunas entidades y convertirse, en el mediano plazo, en un nuevo germen de una crisis de pagos.
Diagnóstico
La deuda de las entidades federativas registrada ante la Secretaría de Hacienda llegó a casi 315 mil millones de pesos en 2010.1 La cifra dice poco, pero se trata de un incremento de 96% tan sólo entre 2006 y 2010. La deuda de Coahuila pasó en ese lapso de 420 millones a 8 mil 267 millones, un aumento de 1,868%. 18 entidades tuvieron incrementos mayores al 100% en esos cuatro años (ver gráficas 1 y 2).
En términos relativos, la deuda de los estados no es todavía una carga excesiva a sus finanzas —representa alrededor de 2.5% del PIB, una cifra moderada cuando se compara con las de otros países. Sin embargo, la tendencia es preocupante porque las garantías de esa deuda son transferencias federales sujetas a factores que están fuera del control de los deudores, como el precio del petróleo o las condiciones macro de la economía mexicana.
A partir de 1995, los gobiernos estatales y municipales pueden contratar deuda con la banca comercial y ofrecer como garantía el flujo futuro de las transferencias federales. Pero esas garantías son volátiles. Una posición solvente hoy (deuda como proporción de las transferencias federales) puede cambiar si las condiciones económicas se deterioran, por ejemplo como resultado de la caída del precio del petróleo. Mientras los estados mostraban en 2008 solvencia respecto a las participaciones federales, su posición era muy débil con respecto a sus ingresos propios (ver Gráfica 3).
Mientras la deuda de las entidades crece, la recaudación de fuentes propias (impuesto por nómina, predial) se mantiene baja y estancada. La proporción de ingresos propios con respecto a los ingresos totales de las entidades es de 7.8% en promedio, con entidades como Veracruz y Tabasco, por ejemplo, que se han endeudado significativamente en los últimos años y cuyos ingresos propios son aun más bajos que ese promedio (ver Gráfica 4).
Destino de la deuda
Aunque la Constitución federal y las estatales obligan a que la deuda se destine a inversiones productivas, existen dos problemas que limitan ese mandato. Por una parte, existe un problema de transparencia y rendición de cuentas. Pocas constituciones locales establecen con precisión la obligación de sus gobiernos de detallar el uso y destino de la deuda. La mayor parte sólo estipula de manera genérica que el gobierno “informará” sobre los empréstitos contratados y, en algunos casos, ni siquiera se menciona la obligación de rendir cuentas.2
Por otra parte, debido a la fungibilidad de los recursos financieros, puede darse un “efecto sustitución”. Si en ausencia de deuda un estado A destina X monto de sus transferencias a inversión productiva, con deuda existe el incentivo de usar parte de esa cantidad X para gasto corriente y compensar el faltante con deuda. Dicho de otra forma, aunque las entidades cumplan con la obligación de destinar la deuda para inversión productiva, lo que esa deuda estimula es el aumento del gasto corriente de manera indirecta.
Existen elementos que apoyan la hipótesis del “efecto sustitución” (aumento de gasto corriente gracias al endeudamiento). Durante la década pasada, el incremento de las participaciones federales (debido en buena medida al aumento en los derechos por hidrocarburos) vino acompañado de un incremento significativo del gasto corriente. Según estimaciones del Instituto Mexicano para la Competitividad, ese gasto representa aproximadamente 70% del gasto total de las entidades, siendo la nómina y los servicios personales el rubro de mayor incremento.3
Las reglas y los incentivos
El 15 de diciembre de 1995 se modificó la Ley de Coordinación Fiscal para establecer que los estados y municipios podían contratar deuda directamente con los intermediarios financieros y otorgar como garantía sus participaciones. Se trató de una medida que buscaba hacer más responsables a los gobiernos locales ya que eliminaba el papel de la Secretaría de Hacienda como deudor solidario y ejecutor de las garantías, esto es, Hacienda ya no sería responsable ni de la autorización ni del pago de la deuda.
Los estados modificaron su normatividad (constituciones, leyes de deuda pública) e incorporaron diversas medidas prudenciales para evitar el riesgo de la insolvencia (que el destino de la deuda sea la inversión productiva, que los empréstitos sean aprobados por los congresos locales, que haya evaluaciones de calificadoras de riesgo y que los gobiernos rindan cuentas). El resultado debía ser el uso racional, responsable y productivo de la deuda.
Pero las cifras muestran otra película con tres tendencias: más deuda, más gasto corriente y estancamiento de la recaudación local. Dicho de otra manera, las entidades federativas gastan mucho y en ocasiones mal, recaudan poco y transfieren el costo a las generaciones futuras.
Lo que ha ocurrido es que las reglas que norman el endeudamiento coexisten con un sistema de coordinación fiscal que contiene incentivos perversos, porque quien gasta (gobiernos estatales y ayuntamientos) no es quien recauda (gobierno federal) y eso diluye el sentido de responsabilidad política. El gobierno federal recauda los impuestos al consumo (IVA, IEPS), el ISR y el IETU; los devuelve parcialmente a las entidades, junto con los derechos por hidrocarburos, vía transferencias federales (ramos 28 y 33).
Si al confort político que significa gastar sin recaudar se añade una nueva ventana para incrementar el nivel de gasto vía deuda, los gobernadores y alcaldes enfrentan un sistema de incentivos claro, racional pero perverso: gastar, endeudarse y trasladar los costos a las generaciones futuras, en lugar de realizar un esfuerzo local para aumentar sus ingresos, por ejemplo a través de una mayor labor recaudatoria en el impuesto a la nómina (estados) o en el impuesto predial (municipios).
Como la deuda estatal es de bajo riesgo porque está respaldada por el flujo futuro de participaciones, la banca comercial en México ha encontrado un modelo de negocio muy rentable pero con un efecto nocivo para el financiamiento al sector privado, llamado crowd-out: más dinero a los gobiernos locales significa menos fondos disponibles para el sector privado. El resultado es un mayor endeudamiento de los gobiernos, más gasto corriente, menor crédito al sector productivo e, inevitablemente, menor crecimiento económico.
Riesgos futuros
El ritmo de crecimiento de la deuda estatal es una alerta de riesgo hacia el futuro. Ya en 1995, como resultado de la crisis económica, el gobierno federal tuvo que apoyar a algunos gobiernos estatales, aunque el problema era acotado porque la deuda subnacional era de apenas 28 mil millones de pesos al finalizar 1994.
Como ocurre siempre que hay bonanza, la banca comercial inunda de crédito a los clientes ricos hasta que la realidad cambia. Con estados y municipios que viven de las transferencias federales, cualquier cambio abrupto en las condiciones fiscales del país (precio del petróleo), puede deteriorar su posición deudora rápidamente y generar riesgos de insolvencia en algunas entidades. Será entonces cuando surjan las críticas, las acusaciones, pero el pago será absorbido por todos los contribuyentes.
Hay además un riesgo de “default político”. Muchos gobiernos estatales inician su periodo con obligaciones que limitan su margen de maniobra y la tentación de desconocer esa deuda es un factor de riesgo, sobre todo cuando hay alternancia entre partidos políticos. Por ejemplo, Carlos Lozano de la Torre, Gobernador de Aguascalientes por el PRI a partir de 2010, ya cuestionó la deuda heredada de un gobierno del PAN. Lo mismo ha hecho el nuevo gobernador de Zacatecas, también miembro del PRI, quien ha incluso acusado de corrupción a su antecesora, ella del PRD. En Oaxaca, el nuevo gobernador (PRD-PAN) acusa a su antecesor, él del PRI, de un endeudamiento excesivo que limita la operación del nuevo gobierno. En los tres casos, cuestionar la deuda es un acto de denuncia política que, con el tiempo, puede llegar a la interposición de recursos judiciales para revertir obligaciones contraídas en gobiernos anteriores.
México corre el riesgo de repetir errores del pasado: endeudarse con la garantía de bonanzas pasajeras que transfieren los costos a las generaciones futuras. En 1982 fue el espejismo de la riqueza petrolera y de los altos precios internacionales. En 1994 fue la estabilidad y el crecimiento económicos y un tipo de cambio sobrevaluado. Hoy vivimos el espejismo de entidades ricas por las altas transferencias federales y por la facilidad para contratar deuda. Pero igual que en 1982 y 1994, son bonanzas sin sustento. Si las condiciones macro de la economía cambian abruptamente (precio del petróleo, recaudación participable), México puede enfrentar, una vez más, una crisis deudora.
* Agradezco a Carlos Petersen Chárvel su apoyo para la realización de este artículo. También a Daniel Álvarez Estrada por sus comentarios, precisiones y sugerencias a una versión previa.
1 Según el Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero, la información proporcionada por intermediarios financieros, así como aquella proveniente de la emisión de valores, sitúa el nivel de la deuda de entidades federativas en 363 mil 422 millones de pesos a marzo de 2011. El Consejo señala que en algunos casos las obligaciones financieras de las entidades son hasta 3.5 veces superiores a las manifestadas en el Registro de la Secretaría de Hacienda. Lo anterior se debe a que los estados y municipios sólo están obligados a registrar los endeudamientos que generan afectación a sus participaciones (Comunicado de prensa, 23 de junio de 2011).
2 Aregional, El marco jurídico de la deuda pública en las entidades federativas, aregional.com, capítulo 3.
3 Instituto Mexicano para la Competitividad, La caja negra del gasto público, 2010, p. 78.
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LUIS CARLOS UGALDE es Director General de Integralia Consultores. Este año se desempeña como investigador visitante de la Fundación Nacional para la Democracia en Washington, D.C. ([email protected]).
