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Reforma energética: camino sinuoso
Este País | Jesús Reyes Heroles G. G. | 01.10.2013 | 0 Comentarios

Ni en óptimas condiciones de operación, Pemex tendría por sí solo la capacidad de aprovechar cabalmente el potencial de México en hidrocarburos. Mantener el statu quo, entonces, supondría seguir perdiendo en términos de crecimiento, empleo y acumulación social de riqueza. ¿Qué hacer entonces para lograr una mayor inversión en el sector?

La necesidad de que México lleve a cabo diversas reformas es bien conocida. Después del TLCAN (1993), de la reforma al Poder Judicial (1994), de la creación del Sistema de Ahorro para el Retiro (1997) y de algunas reformas de segundo orden, se detuvo la capacidad de México para cambiar. En buena medida esto coincidió con que ningún partido tuviera mayoría absoluta en el Congreso a partir de 1997.

Desde el inicio de su administración, el ánimo reformador del presidente Enrique Peña Nieto quedó de manifiesto. La agenda de cambio que planteó desde su campaña y que luego se recogió en el Pacto por México implica transformaciones de fondo que México ha venido posponiendo. También desde entonces se anticipaba que, precisamente por calar hondo, con certeza dichas reformas detonarían reacciones en contra. La resistencia de intereses creados a la reforma educativa exhibió el tipo de movilizaciones y acciones incluso violentas a que pueden recurrir quienes se oponen a las reformas.

Sin embargo, la agenda, el calendario y el proceso de reformas sigue adelante. De septiembre a diciembre de 2013 habrán de procesarse la financiera, la hacendaria (ingresos, egresos y deuda) y la energética, además de numerosos cambios en materia electoral.

Se trata de un paquete muy amplio, que seguramente provocará múltiples resistencias y requerirá de la mejor estrategia y operación políticas por parte del Ejecutivo, los congresos y los Gobiernos locales, a fin de desahogarlo con éxito y a tiempo. La academia suele distinguir las reformas por sus alcances. Separa entre una “reforma generalizada”, que rara vez sucede; un proceso de reformas que incluya tantos cambios como se pueda, para realizarlos lo mejor que se pueda; una reforma second-best, que implica cierta claudicación respecto a la más deseable; una reforma que se concentre en eliminar las distorsiones más grandes, sin importar el tamaño de los sectores a intervenir, y las reformas de las “restricciones” que más limitan el desarrollo económico. Hasta ahora, la estrategia del presidente Peña Nieto parece ubicarse en esta última categoría.

En lo que se refiere al procedimiento, la administración actual ha seguido la estrategia de iniciar con las reformas constitucionales que se requieran, para después proponer los cambios a leyes secundarias y reglamentos. Esto ha permitido concentrar el debate en los asuntos esenciales, evitando que la atención se disperse o se distraiga en aspectos secundarios, lo que podría detener el proceso de aprobación de las reformas. Aunque no sin costos, hasta ahora dicha estrategia ha funcionado.

Lo que sigue de este texto se concentra en la llamada reforma energética, que abarca los sectores de petróleo (hidrocarburos) y electricidad, si bien pone énfasis en el primero.

I. Principales transformaciones de la actividad petrolera en el ámbito global

Mucho ha cambiado en el mundo en materia de petróleo y gas durante los últimos tres o cuatro lustros. Destaca el desarrollo de tecnologías eficientes para licuar y regasificar gas natural, que a su vez permitió la integración del mercado mundial de gas. Esto provocó una disminución continua de los diferenciales de precios de dicho energético entre regiones de la Tierra, y condujo a una situación de mayor abasto de gas a nivel global.

Segundo, de manera paralela a lo anterior, se sumaron tecnologías de perforación direccional y horizontal, así como las de fracking, que permitieron acceder a los hidrocarburos de lutitas o shale oil y shale gas. El país más beneficiado por esas nuevas tecnologías es Estados Unidos; el cambio ha sido tan importante que se anticipa que en pocos años se convertirá en exportador neto de petróleo y gas.

Un tercer cambio fundamental ha sido que el crecimiento de la demanda de energía ha resultado de la dinámica económica de países en vías de desarrollo. Por ejemplo, la demanda de energía per cápita en China aumentó 7.2% anual entre 2000 y 2010 (en México aumentó 1.3%). A pesar de las acciones a favor de la eficiencia energética llevadas a cabo en los países desarrollados, el desenvolvimiento de países en desarrollo trajo como consecuencia que la demanda global de energía aumentara a una tasa anual promedio de 2.1% entre 2000 y 2010.

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También se modificaron las relaciones entre las empresas petroleras nacionales (NOC, por sus siglas en inglés) (Saudi Aramco, Petrobras, etcétera) y las empresas petroleras internacionales (IOC, por sus siglas en inglés) (ExxonMobil, BP, Chevron, Shell, etcétera). Esto produjo nuevas modalidades de entendimiento entre dichas compañías, que ahora trabajan con más “armonía” que antes. La causa raíz es que las NOC están “sentadas” en cuantiosas reservas de hidrocarburos, mientras que las IOC requieren buscar permanentemente yacimientos en todo el globo. El volumen de las reservas de las NOC es aproximadamente 10 veces el de las IOC. Entre 2002 y 2011, las primeras aumentaron en promedio 4.2% al año, aproximadamente, mientras que las segundas de hecho decrecieron. Lo anterior también explica la multiplicación de asociaciones entre las NOC y las IOC.

Por último, el mundo de los hidrocarburos sigue respondiendo a factores geopolíticos. El ejemplo más claro es la renovada conflictividad en Medio Oriente, agravada por la situación en Siria.

A pesar de la diversidad e intensidad de estos y otros cambios en el ámbito internacional, su impacto en México ha sido muy limitado, ya que nuestro sector petrolero ha estado y está muy cerrado, protegido desde hace tres cuartos de siglo. Por eso no ha tenido que adecuarse, que responder, a los cambios anteriores.

II. Problemática de México

La situación del sector hidrocarburos del país responde a múltiples factores; de estos, los más importantes son de índole institucional. El mandato que la Constitución establece para Pemex y el andamiaje institucional donde se desenvuelven sus actividades han contribuido a mantener “ahogada” a la empresa (formalmente, un organismo público descentralizado).

La problemática parte de que la Constitución otorga a Petróleos Mexicanos el derecho exclusivo para explotar los hidrocarburos del país. Esto ha impedido que otras empresas puedan participar en México en la explotación del sector, lo que ha tenido como consecuencia que el país desperdicie muchas oportunidades.

A pesar de su tamaño (con ingresos anuales superiores a 100 mil millones de dólares), Pemex no tendría por sí mismo la capacidad para explotar toda la riqueza de hidrocarburos de México —ninguna empresa la tendría, de hecho. Esa es la causa principal por la que el país ha perdido múltiples oportunidades para generar más riqueza, más crecimiento y más empleo.

Además del asunto de la “exclusividad”, los términos en los que está fraseado el artículo 27 constitucional han sido interpretados en el sentido de que Pemex lo tiene que hacer todo por sí mismo, esto es, que no puede asociarse con otras empresas conforme a sus conveniencias financieras y operativas. Solo puede auxiliarse de otras empresas como contratistas o como proveedoras; no puede asociarse con estas en el territorio nacional, pero puede hacerlo fuera del país, paradójicamente.

III. Reforma energética

La problemática esencial del sector hidrocarburos, que consiste en la pérdida de oportunidades, es distinta de la del sector electricidad, que es un servicio con limitaciones, de mala calidad y de alto costo para algunos usuarios.

México ha perdido mucho por mantener la “exclusividad” de Pemex en la explotación del petróleo en el país. Por eso, el objetivo principal de la próxima etapa de la reforma debe ser inducir la máxima inversión hacia el sector energético, especialmente en hidrocarburos. Hasta ahora, mantener la preponderancia y/o exclusividad de Pemex (condición de monopolio) como inversionista en el sector ha resultado muy costoso, pues el sector hidrocarburos se ha desarrollado más lentamente. La pérdida ha sido y es en términos de crecimiento, empleo y acumulación social de riqueza. Así, el bienestar de los mexicanos se ha visto afectado.

Al contrario de lo que se escucha, la reforma no busca “privatizar” nada. Lo que plantean dos de las tres iniciativas (PAN y PRI) es eliminar la exclusividad de Pemex en la exploración y producción de hidrocarburos, así como en su procesamiento, explícitamente. El Gobierno ha señalado que la riqueza petrolera seguirá siendo de la nación. También, que el Estado mantendrá la rectoría de la política energética, al igual que en otros ámbitos de la economía. Asimismo, que en todos los casos la nación recibirá la totalidad de la producción de hidrocarburos. Por último, que no venderá “ni un solo tornillo” de Pemex. La propuesta del PAN coincide con esos planteamientos esenciales. Sobre esas premisas, la expresión “privatizar” carece de sustento. Lo que se busca es que concurran inversiones del sector público y de los particulares, nacionales y extranjeros, al eliminar la exclusividad de Pemex.

Lo relevante es que haya claridad acerca de lo que hay que hacer para lograr más inversión en el sector hidrocarburos. Primero, que el propio Pemex cuente con más recursos financieros para mejorar su desempeño y cumplir sus funciones, lo que incluye aumentar sus capacidades. Segundo, que los particulares puedan invertir en el sector, desde la exploración y producción hasta las ventas al consumidor, lo que hasta ahora no pueden hacer por la prohibición promovida durante la presidencia de Adolfo Ruiz Cortines, no de Lázaro Cárdenas.

En lo que se refiere a las actividades de transformación industrial, desde el Pacto por México se reconoció la conveniencia de introducir “competencia” en refinación, petroquímica y tareas logísticas. Esto permitiría captar más recursos para esas actividades. Cuando en 1940 Lázaro Cárdenas eliminó las “concesiones”, lo hizo solo para explotación (exploración y producción), y las mantuvo para las demás actividades, incluyendo refinación, transporte y distribución.

Propiciar la competencia reduciría los rezagos de México en la suficiencia y oportunidad del suministro de combustibles y petroquímicos, además de permitir que la planta productiva y las familias elijan aquellos proveedores que ofrezcan mayor calidad, oportunidad y precio.

La reforma planteada por el presidente Peña Nieto resuelve estos problemas: permitiría que Pemex se asocie con otras empresas, eliminaría la exclusividad de Pemex en la explotación de hidrocarburos y permitiría la participación de otras empresas en todas las actividades de la cadena de hidrocarburos. En otras palabras, permitiría que otras empresas, solas o asociadas con Pemex, participen en la explotación de los hidrocarburos. Además, materializaría lo establecido desde el Pacto por México: “competencia en refinación, logística y petroquímica”.

Al igual que la insuficiente reforma energética de 2008, la que ahora se perfila no es contra Pemex. Todo lo contrario. Las tres iniciativas presentadas buscan fortalecerla como empresa al darle autonomía presupuestal (lo que equivaldría a sacarla del Presupuesto de Egresos de la Federación) y flexibilidad operativa (quitar normatividades absurdas), así como permitirle capturar beneficios tecnológicos y financieros al trabajar con otras empresas. Es contraproducente y lamentable que los mexicanos no permitamos que la empresa petrolera nacional haga lo que más convenga a sus intereses, a fin de cumplir con el mandato que le dieron los propios mexicanos. Se la limita al pretender que lo haga todo sola, prohibiéndole “juntarse” con otras en actividades y proyectos, conforme a sus necesidades estratégicas.

Por eso, un elemento central de esta reforma es permitir que Pemex se asocie (más que aliarse) con quien desee, en los proyectos y actividades que quiera, con los porcentajes que funcionen mejor en cada caso. Lejos de dificultárselo, esto facilitaría a Pemex competir con otras empresas en exploración y producción, así como en toda la cadena de transformación industrial. Ambos cambios otorgarían al sector la flexibilidad que requiere para capturar las oportunidades que se presentan, en beneficio del país.

Para lograr lo anterior es menester hacer los cambios legales que sean necesarios. Cambiar o no la Constitución es un asunto subordinado al objetivo central de dar un gran impulso al sector, comenzando por Pemex. Para concretar la reforma que México necesita, la mejor aliada es una ciudadanía verdaderamente informada, lo que por desgracia muchos buscan evitar. Por eso toca explicar y volver a explicar que no se busca privatizar nada, sino eliminar la exclusividad de Pemex en el sector y, de esa manera, maximizar los recursos que se destinen al sector hidrocarburos, lo que derivará en mayor inversión, crecimiento económico, empleo y bienestar de los mexicanos.

¿Cuál es el costo de no llevar a cabo la reforma energética? Con base en estimaciones del Gobierno, el crecimiento económico anual resultaría uno por ciento inferior cuando concluya la administración actual y dos por ciento menos para 2025. La generación de empleos sería menor en el futuro inmediato del país, aumentaría la informalidad y crecería la emigración. La acumulación social de riqueza y el bienestar de los mexicanos disminuirían.

IV. Modalidades de la participación de los particulares

A partir de una reforma constitucional, las actividades en exploración y producción de Pemex, de empresas en las que este participe como socio e, incluso, de otras empresas podrían documentarse (formalizarse) de varias maneras. Al eliminar la exclusividad de Pemex en exploración y producción, surge con contundencia y plena claridad el rol del Estado mexicano (quizá representado por la Secretaría de Energía) como el responsable de lograr una explotación eficiente de los hidrocarburos del país y maximizar la renta petrolera. Pemex será una de las empresas que acudan a plantear y solicitar al Gobierno autorización para explotar hidrocarburos. Corresponderá a una agencia del Gobierno determinar las condiciones de esa explotación (técnicas, financieras, de regalías, etcétera).

Existen diversas modalidades para documentar los tres tipos de relación del Gobierno Federal: (1) con la empresa petrolera nacional, (2) con sociedades de Pemex con empresas nacionales o extranjeras y (3) con empresas de exploración y producción independientes. Para evaluar dichas modalidades, deberá considerarse su impacto en el impulso de nuevas inversiones; la certidumbre jurídica que otorguen a las partes; la renta petrolera que generen; los derechos y la capacidad de Pemex para, en su caso, supervisar a los socios que tenga; su transparencia; su simplicidad administrativa, y el grado de supervisión que obtenga el Gobierno del cumplimiento de los contratos en cuestión.

Desde la reforma de 2008, los “contratos de servicios” (incentivados) alcanzaron su etapa madura y se agotó su potencial. Por eso se requiere introducir la opción de que el Estado, Pemex y los particulares recurran a otras modalidades al establecer y formalizar su relación.

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Una modalidad consiste en que el Gobierno documente su relación con la compañía productora —que puede ser un joint venture entre Pemex y otra(s) empresa(s), o una empresa independiente, como una concesión. En ese caso, el Gobierno autoriza a la empresa productora a explorar y desarrollar en exclusiva un campo de hidrocarburos, esto es, le otorga derechos sobre la producción que obtenga en esa área, por un periodo determinado, a cambio de recibir regalías, bonos, rentas e impuestos. La concesión otorga a la empresa de exploración-producción derechos sobre un flujo de recursos, que será extraído durante un periodo perentorio, pero no la propiedad sobre los hidrocarburos que se encuentran en el subsuelo. De hecho, es inevitable que el volumen sustraído de un campo sea inferior al volumen total de hidrocarburos en el subsuelo, pues las tecnologías disponibles no permiten extraer el 100% de dichos hidrocarburos.

La concesión no otorga la propiedad de los recursos, sino derechos de disposición de los recursos extraídos, solamente. Por eso, en caso de revocación o rescisión, no se recupera un bien o recurso, sino que se cancela un derecho. Cuando responda al incumplimiento de las condiciones del contrato, la revocación del derecho no conlleva indemnización. De responder a otra causa, la indemnización no se basa en el valor de los recursos en el subsuelo, sino en una estimación del flujo de ingresos al que ya no accederá la empresa concesionaria. La concesión revocable se refiere a un régimen de derecho, no a uno de propiedad. Por eso en 1938 se indemnizó por la expropiación de los bienes de las empresas petroleras, no por los hidrocarburos en el subsuelo.

Los “contratos de producción compartida” (CPC), que se utilizan desde mediados de los sesenta en diversos países, pueden basarse en compartir producción o ingresos. En esos contratos, el Gobierno y la(s) empresa(s) de producción (Pemex por sí solo o una sociedad entre Pemex y otras empresas) extraen hidrocarburos de yacimientos, que en el subsuelo pertenecen a la nación. Las actividades de dicha(s) empresa(s) se remuneran en dos etapas. En la primera, se le reembolsa, con recursos (producción) provenientes de la propia explotación, hasta cubrir las erogaciones en que incurrió. En la segunda, el volumen de producción remanente se divide entre el Gobierno y la compañía, conforme a porcentajes predeterminados. Dicho esquema demanda un complejo sistema para dar seguimiento a la producción, las inversiones y los costos, lo que introduce una discrecionalidad inconveniente y poca transparencia.

En los “contratos de utilidad compartida” (CUC), del total de los ingresos brutos obtenidos por la venta del petróleo extraído, una proporción es destinada al Gobierno por concepto de regalías. Después, se cubren los costos “recuperables” de la(s) empresa(s) participante(s). Una vez que los ingresos brutos se han usado para pagar las regalías del Gobierno y los costos recuperables de la(s) empresa(s), resultan los excedentes netos disponibles para compartir utilidades. Estos son divididos entre el Gobierno y la(s) empresa(s) de acuerdo con porcentajes previamente acordados.

La reforma energética presenta una oportunidad para que el Gobierno, Pemex y los particulares puedan adoptar las mejores modalidades contractuales para cada campo y proyecto. Por eso, los CPC, los CUC y las concesiones son opciones no excluyentes. Es deseable que la reforma permita todas las opciones a fin de que, en función de las condiciones geológicas, de los mercados y de la competencia, el Gobierno y las empresas determinen la más apropiada en cada caso. La iniciativa del PAN así lo plantea. Inexplicablemente, la del Gobierno (PRI) se autolimita al prohibir concesiones y referirse solo a los CUC, y no a los CPC. El PRD no da cabida a ninguna de las tres modalidades.

Las tres opciones son consistentes con los cuatro principios recogidos en el Pacto por México: (1) que los hidrocarburos seguirán siendo de la nación, (2) que el Gobierno mantendrá la rectoría de la política energética, (3) que en todos los casos la nación recibirá la totalidad de los hidrocarburos que se produzcan (lo que causa ruido pero no problemas) y (4) que el Gobierno no enajenará activos de Petróleos Mexicanos.

Además, los tres esquemas legales permitirían que las empresas contratantes “registraran reservas”, proceso conocido como “booking reserves”. Se trata de un requisito de la Securities and Exchange Comission (SEC) que responde a la exigencia de que las empresas colocadas en el mercado de valores informen a los inversionistas de su balance. En consecuencia, como las reservas en el subsuelo no son propiedad de las empresas, la SEC permite que estas registren el valor estimado de los flujos de producción a los que en principio accederán conforme al contrato que tienen suscrito con el Gobierno. Se trata de un registro contable que no se refiere al valor de las reservas en el subsuelo, sino solo a una estimación del valor de la producción que corresponde a la empresa conforme al contrato correspondiente. Desgraciadamente, en México se ha dado la interpretación de que “booking reserves” implica que existe propiedad de dichos recursos en el subsuelo.

V. Asuntos por definirse

Con la información disponible hasta hoy, incluyendo la reforma fiscal enviada por el Ejecutivo el 8 de septiembre de 2013, queda de manifiesto que dos asuntos no están suficientemente definidos. Primero, el que se refiere a la creación de un “fondo soberano”, al cual se canalizaría la mayor parte de la renta petrolera y que se utilizaría, en esencia, para apoyar inversión, tanto de Pemex como de otras empresas. De esa manera, la eliminación de un activo (hidrocarburos) por su extracción se transformaría en un nuevo activo, en el fondo soberano.

El segundo asunto insuficientemente definido se refiere al tímido y hasta contradictorio planteamiento de liberar a Pemex de las múltiples ataduras burocráticas, que le impone sobre todo la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). A continuación se abunda sobre este segundo punto.

VI. Pemex y la CFE: prepararlas para competir

La transformación del sector energético de México se ha venido dando durante décadas. Se trata de un proceso cuyos propósitos, orientaciones y enfoques han variado. En algunas de sus etapas (2008), el esfuerzo se concentró en transformar Pemex y la CFE, mientras que en otras (1992) se puso énfasis en la apertura de nuevos espacios para que los particulares participen en actividades de los sectores hidrocarburos y electricidad.

Una reforma en verdad integral debe atender ambos aspectos de manera simultánea y consistente. Esto es, definir las acciones necesarias para que las empresas públicas paraestatales puedan cumplir mejor sus objetivos, con mayor eficiencia y en un contexto de competencia; esto requiere crear un entorno institucional, regulatorio e impositivo conducente. Segundo, realizar al mismo tiempo cambios que permitan que los particulares concurran en las actividades de ambos sectores.

A partir de la información divulgada hasta ahora, es difícil establecer con precisión el balance entre esas dos pistas de cambio. En todo caso, parecería que ahora el énfasis está más en permitir la concurrencia de los particulares que en fortalecer y mejorar a Pemex y la CFE. Unas cuantas frases del discurso y de la iniciativa dibujan esa intención del Gobierno. Por ejemplo: un nuevo régimen fiscal para Petróleos Mexicanos, que será plenamente competitivo conforme a estándares internacionales; la reestructura de Pemex en dos divisiones: (1) exploración y producción, y (2) transformación industrial; mejorar las condiciones de transparencia y rendición de cuentas de Pemex; mayor autonomía de gestión y un Gobierno corporativo eficaz y moderno para la petrolera nacional, y, respecto a la CFE, se la fortalece mediante una mayor flexibilidad operativa y organizacional, que “ayudará a reducir los costos”.

Una primera evaluación de esos planteamientos sugiere que, en esta reforma, Pemex y la CFE quedaron subordinados al objetivo de aumentar la participación de particulares. Destaca que no se señale el propósito de convertir a Pemex y la CFE en verdaderas empresas, excluyéndolas del Presupuesto de Egresos de la Federación y liberándolas así de la excesiva y anacrónica carga normativa que les imponen la SHCP y la extinta pero operativa Secretaría de la Función Pública.

Las incógnitas sobre la CFE son aún mayores. Por una parte, se indica que podrá competir por los grandes usuarios, que en los hechos ahora son atendidos por ella. Puesto al revés, se le dice que se permitirá que nuevas empresas privadas de generación intentarán “quitarle” a sus mejores clientes, a los que perderá a menos que logre retenerlos gracias a la calidad su servicio o sus bajas tarifas. Sin embargo, hasta ahora no se ha planteado qué acciones tomará el Gobierno para que la CFE tenga un mejor funcionamiento y una mayor solidez financiera.

En síntesis, eliminar la exclusividad de Pemex en todas las actividades propias del sector hidrocarburos y eliminar la exclusividad de la CFE en la generación de electricidad y la atención de los grandes usuarios tendrá impactos positivos en ambos sectores, en beneficio de las empresas y los hogares en México. Sin embargo, sería ingenuo pensar que se puede construir un sector energético eficiente si a las dos principales empresas, que indefectiblemente seguirán siendo los actores principales en hidrocarburos y electricidad, no se las prepara para la intensa competencia que se espera en sus ámbitos de actividad.

La reforma energética transita crítica y esencialmente por Pemex y la CFE, por lo que gradualmente debe volverse clara y completa en especificar las medidas que se emprenderán para garantizar que ambas “empresas” estén en condiciones de competir en igualdad de circunstancias con las nuevas empresas. Esto debe incluir un programa amplio y cierto de inversiones y acciones internas para su modernización operativa y para aumentar la productividad laboral. También debe reconocerse que Pemex y la CFE ya no pueden modernizarse solo “desde dentro”. Las resistencias, inercias e intereses son muy poderosos, por lo que se requiere una “sacudida” desde fuera, desde el Congreso. Ese debe ser un objetivo central de la reforma energética. 

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JESÚS REYES HEROLES G.G. fue secretario de Energía y director general de Pemex. Actualmente es presidente ejecutivo de StructurA.

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