Viernes, 23 Octubre 2020
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Los retos en las finanzas públicas subnacionales
Este País | Manuel Guadarrama y Diego Díaz | 01.12.2014 | 0 Comentarios

©iStockphoto.com/©designaart

Los estados y municipios recaudan poco, reciben cada vez más recursos de la federación y no acostumbran rendir cuentas. La fórmula perfecta para deteriorar las finanzas públicas.

El pasado 15 de octubre el IMCO presentó los resultados del Índice de Información Presupuestal Estatal (IIPE) 2014.1 Este índice mide la calidad de la información presupuestal de las 32 entidades federativas y tiene como propósito eliminar condiciones de opacidad, verificar el cumplimiento de la contabilidad gubernamental y fomentar una serie de buenas prácticas en materia de transparencia de las finanzas públicas.

Desde que se creó esta evaluación en 2008, los pendientes han permanecido constantes. Haciendo un corte de caja, podemos identificar dos grandes retos en las finanzas públicas subnacionales. Por una parte, la cuestión sustantiva de las finanzas públicas, es decir, la debilidad crónica de las finanzas de las entidades federativas y, por otro lado, la cuestión de la rendición de cuentas relacionada con la administración y asignación de los recursos públicos.

El contexto económico de las entidades federativas

De acuerdo con el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 2015, se espera que el gasto neto total ascienda a 4.68 billones de pesos. Esto significa que en cinco años el presupuesto de egresos de la federación se habría incrementado en 1.5 billones de pesos o 47%. Si consideramos que una proporción significativa del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) es transferida a estados y municipios a través de participaciones y aportaciones federales, este incremento del gasto implica que los estados cada vez tienen más dinero para gastar. No obstante, el discurso constante de los estados es que los recursos son insuficientes para financiar la operación gubernamental y proporcionar servicios de calidad a la población (ver la Gráfica 1).

GRAFICA 1

¿Entonces, por qué gastamos más de lo que tenemos? El problema se encuentra en una mala planeación y presupuestación, así como en un mal uso de las facultades tributarias a nivel subnacional. Si los vemos en conjunto, las 32 entidades federativas y los 2,457 municipios del país2 generan solo el 9.6% de los ingresos totales, pero ejercen el 45.6% de los egresos.3 Es decir, gastamos lo que no tenemos.

Estas diferencias son reflejo de la significativa dependencia que tienen los estados y municipios de la federación. En otras palabras, la autonomía fiscal o la proporción de ingresos que generan por sí mismos, en relación a los ingresos totales de los estados, no llega ni siquiera al 10% en promedio (ver la Gráfica 2). Sin embargo, el porcentaje es diferente cuando se trata de los egresos, ya que 71% de ellos se dispone para el funcionamiento de los gobiernos estatales (gastos de operación), lo que implica que menos del 30% se destina a gasto de inversión.

GRAFICA 2

Otro aspecto sustantivo de las finanzas públicas que acapara los titulares de prensa es la deuda pública. El saldo de la deuda pública subnacional alcanzó su máximo histórico en junio de este año: 489,643.4 millones de pesos.4 Más allá de esta cifra, es necesario resaltar tres cuestiones.

1. No importa si la deuda en términos absolutos es muy grande mientras la capacidad de pago también lo sea. Por ejemplo, las deudas del Distrito Federal y el Estado de México son de 61,000 millones de pesos y 33,000 millones de pesos (primer y sexto lugar a nivel nacional), respectivamente. Sin embargo, cuando dimensionamos estos montos como  proporción del PIB de dichas entidades o en términos per cápita, la deuda parece menos alarmante (ver la Tabla).

TABLA

2. Lo relevante, asimismo, no es tanto el monto de la deuda como su destino. Su contratación debe estar plenamente justificada, ser transparente y destinarse exclusivamente a proyectos productivos. En pocas palabras, se debe tratar el tema de la deuda como un verdadero asunto de inversión y financiamiento.

3. Año con año, los criterios evaluados en esta sección son los que menos cumplimiento tienen. Esto se debe a que los presupuestos de las entidades federativas no publican la situación general ni las condiciones de contratación de la deuda pública.

Si bien la deuda pública a nivel subnacional no representa un foco rojo en las finanzas públicas, sin mecanismos efectivos que regulen su contratación y destino, puede convertirse en un riesgo sistémico que amenace la estabilidad de las finanzas públicas en su conjunto.

En resumen, el reto sustantivo de las finanzas públicas subnacionales radica en fortalecer la generación de ingresos propios, de tal forma que se reduzca la dependencia de estos niveles de gobierno respecto de la federación. Mientras subsistan estímulos perversos para mantener una baja recaudación, esta situación difícilmente cambiará.

La rendición de cuentas y las finanzas

públicas

La rendición de cuentas consiste en informar y participar en la gestión gubernamental a través del aprovechamiento de todas las herramientas que vinculen a Gobierno y sociedad, y “tiene como misión reducir las incertidumbres del poder, limitar sus arbitrariedades, prevenir y remediar sus abusos, […] legitimar las acciones de gobierno de cara a la ciudadanía y, en su caso, sancionar a los responsables”.5

De acuerdo con esta definición, hay dos actores imprescindibles en su ejercicio. Por una parte, la autoridad que planea, presupuesta y ejecuta el gasto; por otro, el ciudadano que tributa y exige la prestación de servicios. Conocer cuánto, cómo y en qué se va a gastar el dinero público es fundamental para crear confianza entre los ciudadanos y el Gobierno.

En no pocas ocasiones los ciudadanos cuestionamos, exigimos y reprobamos a la autoridad sin fundamento, ya sea porque los gobiernos no cumplen con el primer elemento de la rendición de cuentas —informar e incluir a la ciudadanía— o bien porque la complejidad del tema dificulta a los ciudadanos dimensionar su impacto en la vida cotidiana.

En este sentido, la rendición de cuentas juega un papel fundamental en el manejo de los recursos públicos. Para una efectiva rendición de cuentas es necesario cambiar en al menos dos sentidos.

1. El primer cambio es institucional. Las autoridades deben incorporar en toda su actuación la rendición de cuentas. Salir de la opacidad es una condición indispensable para mejorar el manejo y la distribución del dinero público.

2. El segundo de los cambios es de actitud y tiene que realizarse en conjunto con la ciudadanía. Debe haber interés y participación activa en temas tan relevantes como el del manejo de los recursos públicos.

Conclusión

El IIPE 2014 arrojó resultados que desafortunadamente no difieren significativamente de aquellos observados en ejercicios anteriores: persisten las malas prácticas y la opacidad en las finanzas públicas de las entidades federativas. Además, ha aumentado la brecha entre los estados que han implementado mejores prácticas de contabilidad gubernamental y transparencia y los estados que no han realizado cambios.

1 Resultados disponibles en <www.imco.org.mx/finanzaspublicas>.

2 INEGI.

3 OCDE, Fiscal Decentralization Database.

4 SHCP, Indicadores de Deuda Subnacional.

5 Andreas Schedler, “¿Qué es la rendición de cuentas?”, serie Cuadernos de la Transparencia, núm. 3, IFAI, México, 2008.

________

MANUAL GUADARRAMA y DIEGO DÍAZ son parte del equipo de finanzas públicas del IMCO. Sigue al IMCO en redes sociales: <facebook.com/IMCOmx> y <twitter.com/IMCOmx>.

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