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El ejercicio del derecho de acceso a la información en México (2008-2013)
Este País | Oscar M. Guerra Ford | 01.02.2015 | 0 Comentarios

©iStockphoto.com/sam_ding

Los datos que aporta este artículo causan optimismo y, a la vez, alertan: desde 2007, el número de solicitudes de información gubernamental ha aumentado año con año. Sin embargo, el porcentaje de los mexicanos que ejercen este derecho es muy bajo.

Es un hecho que el ejercicio del derecho de acceso a la información ha avanzado de manera importante en nuestro país; sin embargo, no con la profundidad que todos deseamos para que sea utilizado en beneficio de la sociedad y como una herramienta para exigir a las autoridades la rendición de cuentas.

El acceso a la información nos permite conseguir cualquier tipo de documento generado por las instituciones públicas del país, siempre y cuando esto no ponga en peligro la seguridad de las personas o de la nación; en este caso, la información se reserva por un periodo determinado y, posteriormente, cuando el peligro de comprometer la seguridad pública ha pasado, debe abrirse al conocimiento de la ciudadanía.

Es esencial conocer la efectividad del avance del acceso a la información para tener un panorama claro sobre la realidad de este derecho constitucional en todo el país. Para ello, debemos analizar la forma en que ha llegado a la sociedad y comprobar qué tanto ha permeado entre la población, lo que haremos a través de la revisión de las solicitudes de información y de los recursos de inconformidad.

Reconocer el estado actual de este derecho servirá también para comparar el antes y el después de la reforma constitucional. Una vez que entre en vigor la ley reglamentaria de esta reforma, se podrá medir mejor el comportamiento de este derecho y verificar cuánto y cómo impactarán la transparencia y el acceso a la información en la sociedad mexicana.

Desafortunadamente, en la actualidad no todos los órganos garantes de las entidades federativas tienen un registro de las solicitudes de información realizadas a las instituciones públicas, con datos de los perfiles de las solicitudes y los solicitantes. Por ello, ha sido una tarea complicada elaborar estadísticas que permitan dar seguimiento a la práctica de este derecho. No obstante, ha sido gracias al ejercicio de este derecho precisamente que hemos podido conjuntar las cifras presentadas en este artículo. Cabe señalar que cuando hablamos de sujetos obligados nos referimos a todas las instituciones públicas que tienen el deber de cumplir con lo establecido en la ley de transparencia correspondiente.

Después de la reforma constitucional de 2007, cuyo contenido establece de manera incuestionable la apertura de la información gubernamental, las solicitudes se han incrementado en un promedio anual de 8.4%, es decir, pasamos de un total de 364 mil 585 solicitudes, en 2008, a 538 mil 262, en 2013 (esto, sumando las solicitudes realizadas en los estados y al Gobierno federal).

Al desagregar el número de solicitudes por entidades federativas, Administración Pública Federal (Ejecutivo federal) y otros sujetos obligados (osos, entre los que se encuentran el Poder Legislativo, el Poder Judicial, los órganos constitucionales autónomos, las universidades públicas, el Infonavit, los tribunales agrarios, etcétera), obtenemos el comportamiento que se muestra en la Gráfica 1.

grafica1_guerra

Esta gráfica nos enseña una marcada tendencia al alza en las solicitudes realizadas a las instituciones públicas de los gobiernos locales; una tendencia al alza más ligera en las solicitudes realizadas a las dependencias del Ejecutivo Federal, y una tendencia a la baja para las instituciones que se encuentran agrupadas como osos.

Así, el ingreso de solicitudes a las instituciones públicas de las entidades federativas tiene el mayor crecimiento pero, al entrar en detalles, encontramos que existe una diferencia muy notoria entre los estados en el número de solicitudes que realiza la población. Por ejemplo, en 2013, cinco entidades acumularon el 63.5% de las solicitudes: el Distrito Federal (103 mil 470), Colima (32 mil 157), Jalisco (24 mil 409), Estado de México (19 mil 292) y Tabasco (14 mil 940); en contraste, 18 estados alcanzaron en conjunto apenas el 17.1% del total de solicitudes realizadas en las entidades federativas. Los estados con menos solicitudes son Guerrero (1 mil 844), Tlaxcala (1 mil 796), Tamaulipas (1 mil 258) y Baja California Sur (572).

Entre el Distrito Federal y los demás estados de la República hay una considerable distancia respecto al número de solicitudes; sin embargo, al establecer una comparación equitativa, como la del número de solicitudes por cada 100 mil habitantes, es el estado de Colima en donde ingresan más solicitudes a los sujetos obligados: en 2013 se realizaron 4 mil 946 solicitudes en dicha entidad; en el Distrito Federal fueron 1 mil 166, y en Tabasco, 667. En el lado opuesto, como era de suponerse, están Guerrero con 54, Chiapas con 46 y Tamaulipas con 38 solicitudes. Vale resaltar que el estado de Colima es un caso atípico: de acuerdo con sus informes anuales, más del 70% de las solicitudes se concentran en solo tres instituciones: el Instituto para la Atención de los Adultos en Plenitud, el DIF Municipal de Colima y la Comisión de Agua Potable.

Al comparar el total nacional de solicitudes en 2013 (Gobierno federal y estados) con el total de población en 2010 (112.3 millones de habitantes), el resultado es de 475.3 solicitudes por cada 100 mil habitantes; una cifra pobre puesto que, si suponemos que cada solicitud fue elaborada por un habitante, solo el 0.48% de los mexicanos ejerció su derecho de esta forma.

El incremento de las solicitudes en el país puede interpretarse como un creciente interés por parte de la sociedad en conocer las actividades de sus autoridades; pero esta interpretación está sujeta a varios asegunes, por ejemplo, qué tipo de información se requiere y qué sectores de la población son los que utilizan en mayor medida el servicio de información pública, entre otros.

Con la información disponible en seis entidades federativas —Coahuila, Distrito Federal, Guanajuato, Estado de México, Puebla y Tlaxcala— realizamos un ejercicio para medir qué proporción de los solicitantes se dedica a cada una de las actividades laborales u ocupaciones consideradas. En principio, se promediaron los datos revisados de 2008 a 2013, y luego se prorrateó el resultado para no dejar fuera clasificaciones importantes que fueron consideradas solo por algunas entidades federativas. Cabe señalar que Guerrero también presenta estadísticas sobre la ocupación de los solicitantes, pero su clasificación no permite agruparlas como se hizo con los datos de las entidades mencionadas.

Asimismo, el IFAI reporta la ocupación de quienes realizaron solicitudes a la Administración Pública Federal (APF), cuyos porcentajes presentan algunas variaciones con respecto a la ocupación de los solicitantes en los estados, aunque podemos destacar que hay coincidencias en dos categorías (ver la Gráfica 2).

grafica2Guerra

El grupo con mayor porcentaje de solicitudes realizadas en las entidades federativas coincide con el de la APF: “Académico o estudiante”, y los porcentajes no son muy distintos: 37.1% en los estados y 31.8% en la APF. Otra categoría que tiene porcentajes parecidos es la de “Medios de comunicación”: 7.9% en los estados y 7.6% en la APF.

Además, podemos observar en la gráfica que a nivel estatal el grupo “Empresario” tiene una participación del 5.1%, mientras que a nivel federal el porcentaje se eleva a 17.9. Los grupos “Comerciante” y “Empleado u obrero” en el ámbito federal tienen menos de un punto porcentual, pero en los estados los porcentajes son de 5.8 y 15.7, respectivamente. La categoría de “Servidor público” tiene un porcentaje más alto a nivel federal, y la ocupación “Hogar” no presenta valores importantes en ninguno de ambos casos.

Por otro lado, la temática de las solicitudes ofrece un panorama de los intereses de los usuarios. En este rubro solo dos órganos garantes cuentan con estadísticas de 2008 a 2013, aunque con diferentes clasificaciones: el IFAI y el Infodf.

De acuerdo con el IFAI, la información generada por las dependencias del Ejecutivo es la más solicitada (alrededor de 30% del total de las solicitudes), lo que es lógico porque se trata de información inherente a las funciones sustantivas de dicho Poder. Las actividades de las instituciones, los datos personales y la información sobre contratos están en un segundo plano (alrededor del 15%). En un nivel inferior se encuentran los temas relacionados con la estructura orgánica, los programas de subsidio y las remuneraciones (entre el 5 y 10%). Tanto los gastos como las auditorías son los temas menos requeridos (menos del tres por ciento).

Lo anterior nos indica que la información sobre cómo y en qué gastan las dependencias de la APF y cuál es el resultado de las revisiones de esos gastos no está en el interés del público.

En el caso del Distrito Federal, el tema programático, presupuestal y financiero fue el más requerido en 2008 y 2009 (más de 30% del total de las solicitudes), pero a partir de 2010 descendió de manera considerable hasta llegar al 11% en 2013. En cambio, los informes y programas, así como los actos de gobierno, presentan una tendencia al alza a lo largo de este periodo; se han incrementado en cerca de 10 puntos y ya alcanzan el 26 y 22% respectivamente.

Con relación a los osos, la clasificación de las temáticas es heterogénea, pero al revisar los informes de 2013 podemos concluir que la mayor parte de las solicitudes está enfocada en la información específica que genera este tipo de instituciones de acuerdo a su naturaleza, con excepción de la Cámara de Diputados, en donde el 47.2% de las solicitudes trata sobre las actividades administrativas (estructura, nombramientos, funciones de las unidades administrativas, licitaciones y contratos, etcétera) y el 28.4% sobre actividades parlamentarias. En cambio, en el Senado de la República el 43% de las solicitudes se catalogó como “Materia legislativa parlamentaria” y el 35% como “Materia administrativa”.

Respecto a las universidades, la información que más se solicitó en la UNAM es la relativa a remuneraciones mensuales por puesto (35%), y en la UAM, la de asuntos laborales (28.5 por ciento).

El otro aspecto del ejercicio del derecho a la información se da cuando las instituciones públicas no otorgan la información solicitada, cuando la respuesta que brindan no corresponde con lo requerido o cuando esta no se entrega en tiempo y forma. Entonces el solicitante, para hacer valer su derecho, tiene la opción de presentar su inconformidad ante los órganos garantes, los cuales, a su vez, deben asegurarse de que la información pública sea proporcionada al peticionario, con la excepción de la reservada conforme a lo dispuesto por la ley.

Conocer el número de inconformidades y el porcentaje que representa con respecto a las solicitudes es una buena forma de medir el desempeño de los sujetos obligados y el interés de los ciudadanos por exigir que su derecho sea respetado. Así, en el periodo 2008-2013, el número total de inconformidades a nivel nacional se incrementó 24.7% en promedio, al pasar de 11 mil 139 a 29 mil 502 recursos. La Gráfica 3 muestra cómo y en dónde se ha dado el incremento.

GRAFICA3_GUERRa

Esta gráfica nos muestra la muy clara tendencia al alza de los recursos de inconformidad interpuestos ante los órganos garantes de las entidades federativas, en tanto que para el IFAI las cifras se han mantenido constantes; en los osos prácticamente no se refleja variación alguna importante, debido a la baja cantidad de recursos que reciben.

Vale la pena recordar que en los osos existe todavía (hasta la entrada en vigor de la ley reglamentaria de la reforma constitucional) un organismo interno que recibe y resuelve los recursos de inconformidad; es decir, estos sujetos obligados son juez y parte en la garantía del ejercicio del derecho. En la práctica, resulta complicado presentar un recurso de inconformidad en dichas instituciones, puesto que normalmente se tiene que hacer de manera presencial y es difícil acudir personalmente a la unidad de enlace para ello, además de que tampoco es sencillo acceder a sus instalaciones. Estas son algunas causas por las que hay pocas inconformidades en este grupo. Una vez que entre en vigor la ley reglamentaria, los recursos en contra de estos organismos se presentarán ante el IFAI.

Ahora bien, el porcentaje de solicitudes que dan lugar a inconformidades es el que nos indica la proporción de los reclamos de la ciudadanía ante los órganos garantes para exigir el cumplimiento de su derecho. A este porcentaje se le denomina “índice de recurrencia”. En el periodo 2008-2013, este índice creció en un promedio anual de 16.1%: pasó de 3.1 en 2008 a 5.5 en 2013.

Las cifras revelan que los recursos de inconformidad aumentaron en mayor proporción que las solicitudes, lo cual significa que las personas ya no aceptan cualquier respuesta de los sujetos obligados o que no se les responda, y se han dado cuenta de que pueden obtener sus requerimientos con la intermediación del órgano garante. Esta es una noticia que debe congratularnos porque, de una forma u otra, la población se está atreviendo a exigir cada vez mejores respuestas y resultados.

Por otro lado, todavía no contamos con datos suficientes para determinar las relaciones entre diversos factores que pudieran incidir en la práctica del citado derecho. Por lo pronto, quizá podamos sugerir algunas razones de su escasa utilización por parte de la ciudadanía, como la asignación de recursos a los órganos garantes.

Por ejemplo, en 2014, los estados que menos recursos destinaron a la transparencia son Chiapas, Puebla, Michoacán y Guerrero, que invirtieron un presupuesto per cápita de 1.79, 2.16, 2.18 y 2.93 pesos, respectivamente, por debajo del promedio nacional que fue de 6.65 pesos. El número de solicitudes por cada 100 mil habitantes en 2013 fue de 46 en Chiapas, 161 en Puebla, 95 en Michoacán y 54 en Guerrero, cantidades que están alejadas del promedio nacional de 378 solicitudes en el mismo año. Si en el promedio nacional no incluimos el caso atípico de Colima, la media sería de 226 solicitudes y, de cualquier modo, esas entidades continúan por debajo.

En contraparte, las entidades que destinaron mayores recursos per cápita a los órganos garantes —Campeche (20.71 pesos), Quintana Roo (17.13), el Distrito Federal (13.97) y Tabasco (13.01)— recibieron 368, 218, 1 mil 166 y 667 solicitudes por cada 100 mil habitantes, respectivamente. De ellas, solo Quintana Roo está apenas por debajo de la media nacional de 226, sin considerar el caso atípico de Colima que, por cierto, destinó al órgano garante un presupuesto per cápita de 9.43 pesos, por encima del promedio; en este caso, como ya se mencionó, el número de solicitudes por cada 100 mil habitantes fue de 4 mil 946.

Entre otras cosas, será fundamental que los gobiernos, tanto el federal como los de las entidades federativas, asignen los recursos necesarios para impulsar el ejercicio de este derecho en sus respectivos ámbitos de competencia, de modo que los buenos deseos de transparentar la administración pública no se queden únicamente en los discursos.

En conclusión, el incremento en el número de solicitudes de información y, en mayor proporción, de recursos de revisión es indicativo de un mayor interés de la población por conocer, a través del ejercicio del derecho de acceso a la información, el quehacer gubernamental. Sin embargo, esto no ocurre de manera homogénea en todo el territorio nacional, sino que se concentra en algunas entidades federativas y en los sectores académico, empresarial, de medios de comunicación e, incluso, de servidores públicos.

Asimismo, podemos darnos cuenta de que se da poco seguimiento al ejercicio del gasto público por parte de la ciudadanía, por lo que es necesario crear mecanismos para impulsar la participación de la sociedad en tareas de vigilancia y auditorías ciudadanas, con el objeto de verificar y cuidar que los recursos se apliquen en las tareas para las que fueron destinados.

No quiero dejar de mencionar que, a la fecha, no contamos con indicadores o información estadística que nos permita conocer con toda claridad los pormenores del ejercicio del derecho de acceso a la información y medir su impacto en la vida de los mexicanos. Por eso, una de las actividades planteadas en el Sistema Nacional de Transparencia es la de generar indicadores, metodologías, criterios, instrumentos y herramientas que homologuen los procedimientos, la evaluación y las unidades de medida del ejercicio de los derechos de acceso a la información y de protección de datos personales.

Además, está en proceso la mejora y ampliación de la plataforma informática denominada Infomex, un portal de internet único para toda la nación en el que se podrán realizar solicitudes de información y de datos personales a todas las instituciones públicas del país, no solamente mediante computadora, sino también a través de teléfono fijo (por call center), tableta electrónica y teléfono móvil inteligente. El mismo portal servirá para interponer los recursos de revisión o inconformidad sin tener que desplazarse hasta los órganos garantes, y también se podrá presentar un recurso de inconformidad ante el ifai en su carácter de segunda instancia. Asimismo, el portal contará con un módulo de obligaciones de transparencia, en donde se concentrará la información pública de oficio que los sujetos obligados de todo el país deben publicar en sus sitios de internet, junto con un buscador para localizar la información con facilidad y rapidez.

Será el organismo garante federal (IFAI) el que desarrollará tanto la plataforma informática como los indicadores y la metodología de aplicación nacional, de modo que haya una sola forma de valorar, medir y dar seguimiento al cumplimiento de la ley y a la práctica de los derechos mencionados.

Así, tendremos los indicadores necesarios para identificar patrones de conducta en los actores involucrados: la sociedad civil en su conjunto, los sujetos obligados y los 33 organismos garantes, a efecto de detectar áreas de oportunidad para garantizar mejor el ejercicio de este derecho fundamental.

Finalmente, reitero que el acceso a la información es una llave para conocer los pormenores de la administración pública en los tres poderes y niveles de Gobierno —federal, estatal y municipal— lo mismo que en los órganos constitucionales autónomos, partidos políticos, sindicatos y personas físicas y morales que ejercen recursos públicos. Si bien la información que las leyes de transparencia (próximamente la Ley General) obligan a publicar en los portales de internet de las instituciones públicas revela gran parte de la gestión gubernamental, es el acceso a la información el que permite obtener los datos puntuales o la documentación en copia simple o certificada de lo que interesa a los solicitantes. Es decir, mediante el uso de este derecho podemos ir más allá de lo que los gobiernos están obligados a informar o quieren informar.

______

OSCAR M. GUERRA FORD es maestro en Ciencias Económicas por la UNAM. Entre 2006 y 2014 se desempeñó como comisionado presidente del InfoDF. Actualmente es comisionado del IFAI. Colaborador de El Universal, ha coordinado tres libros en materia de transparencia y acceso a la información pública.

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