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Los 2,457 municipios ¿Nichos de opacidad o de fortalecimiento institucional?
Este País | Manuel Guadarrama y Diego Díaz | 01.01.2015 | 0 Comentarios

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Debatir sin información suficiente y confiable es desperdiciar saliva. Hoy se proponen cambios que debilitarían sensiblemente el ámbito municipal sin siquiera conocer cómo están operando realmente estas demarcaciones. La información que hace falta debe provenir de los propios municipios.

En tierras mexicanas, la institución del municipio lleva casi medio milenio vigente. Desde la Villa Rica de la Vera Cruz con Hernán Cortés hasta la Constitución de 1917, el municipio funcionó como el ámbito de gobierno encargado de atender las necesidades inmediatas de la población. Poco a poco, las atribuciones y competencias de este nivel de gobierno fueron variando a lo largo del siglo XX, y no solo eso: el grado de exigencia al que están sujetos hoy en día los municipios es muy diferente a lo que implicaba su labor a mediados de los años sesenta.

En un inicio, los municipios libres estaban pensados para una forma de vida semiurbana que no necesariamente implicaba proporcionar todos los servicios a la población. El artículo 115 constitucional proporciona buenas evidencias sobre la transformación del municipio. En 1933 se le otorgó personalidad jurídica para todos los efectos legales. Ya en 1976, la Constitución daba cuenta de la reorganización que vivió el país al pasar de una población predominantemente rural a una urbana, estableciendo que los tres niveles de gobierno deberían coordinarse para lograr el pleno desarrollo de los centros de población. Para el año de 1983, los congresos locales de los estados podían suspender o declarar la desaparición de municipios, pero al mismo tiempo se abrió la posibilidad de que los municipios se hicieran cargo de servicios indispensables como el agua potable, el alumbrado público, el trabajo de limpia, la infraestructura y atención peatonal, los rastros, calles, parques, jardines, la seguridad pública y el tránsito de sus respectivas comunidades.

Actualmente, la figura del municipio está en crisis. Los gobiernos no son capaces de proveer todos los servicios a su población, además de que en los últimos meses han dado cuenta de debilidad institucional, altos niveles de corrupción e inclusive infiltración de la delincuencia organizada. A pesar de ello, la subsistencia de la figura municipal no ha sido en balde, ya que este nivel de gobierno tiene el ámbito de acción más cercano a los ciudadanos.

Para poder repensar y fortalecer los municipios es necesario conocer las condiciones en las que funcionan y sus fallas. Aquí cobran relevancia las finanzas públicas municipales. Así como la Constitución establece que los mexicanos tenemos un buen número de derechos humanos, lo que implica contar con una autoridad encargada de su protección, promoción y garantía, los municipios, de acuerdo con sus competencias, proporcionan acceso a bienes y servicios o facilitan su goce. Para hacer realidad estos derechos y servicios, la autoridad debe contar con recursos suficientes.

De acuerdo con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), las transferencias de la federación hacia los municipios han crecido desde el año 2000. Hoy, las aportaciones y participaciones que reciben los municipios del país implican una cifra mayor a los 110 mil millones de pesos. No obstante, los titulares de la prensa dan cuenta cada vez con mayor frecuencia de la imposibilidad de los municipios de cumplir con su función.

Aunque suene repetitivo, el saber cuánto, cómo y en qué se va a gastar el dinero público— es una condición indispensable para poder hablar de modificaciones y reestructuraciones de las competencias del municipio. De otra forma, no podemos hablar de que la seguridad pública mejorará apenas desaparezcan las policías municipales, de que se recaudará más si se les quitan a los municipios las facultades recaudatorias para cederlas a los estados o si se les prohíbe la contratación de deuda, de que disminuirá la corrupción si las funciones de control se centralizan en una autoridad nacional.

Así, un buen paso para el fortalecimiento de los municipios será la claridad en sus finanzas. En la última evaluación que hizo el IMCO sobre las finanzas públicas de los municipios, además de que salieron reprobados en transparencia presupuestal, llamaron la atención dos rubros: los gastos en servicios personales (salarios de los funcionarios y servidores públicos) y la deuda pública. Presentamos a continuación un panorama de los gastos municipales en servicios personales y deuda pública.

El gasto en servicios personales de los municipios

El Índice de Información Presupuestal Municipal 2014 (IIPM) del IMCO evaluó 394 municipios y 16 delegaciones, sumando un total de 410 demarcaciones. Se trata de una buena muestra de lo que sucede en este ámbito de gobierno, ya que los municipios evaluados representan más del 80% del PIB del país y en ellos reside más del 60% de la población.

Una de las nueve secciones de esta evaluación considera la calidad de la información que se tiene sobre los gastos en burocracia (servicios personales): los tabuladores salariales y plazas de los gobiernos municipales. En particular se evalúa si se puede conocer el número total de plazas de la administración pública municipal y si se cuenta con un tabulador salarial que especifique la calidad en la que los empleados desempeñan sus funciones. Es decir, si son puestos de confianza, de base, por honorarios o eventuales, el sueldo que reciben, y todas aquellas compensaciones y remuneraciones adicionales o especiales que se contemplan a lo largo del ejercicio fiscal. Estas mismas preguntas se evalúan para la policía municipal. En cualquiera de los casos, los resultados fueron alarmantes.

De acuerdo con datos del INEGI, en 12 años, 366 de los municipios evaluados1 acumularon un crecimiento de 211% en gastos de servicios personales. Naturalmente, la población ha crecido y con ella la demanda de servicios. Sin embargo, lo preocupante es que no podamos explicar detalladamente este crecimiento. Es decir, desconocemos si se ha gastado más porque han aumentado los sueldos de los funcionarios municipales o porque se ha contratado más gente al servicio del municipio (ver la Tabla 1).

tabla 1 IMCO

En este sentido, se confirma la ausencia de información para estar en posibilidades de tomar decisiones correctivas que mejoren el funcionamiento del Gobierno municipal. Si bien la legislación de transparencia cumplió más de una década de vigencia en nuestro país, aún existen espacios de opacidad que dificultan el combate a la corrupción y la inseguridad. Por ejemplo, si tuviéramos información sobre los tabuladores y gastos en la policía, podríamos saber si efectivamente los sueldos de los policías son inconsistentes con la labor que desempeñan, si existe poca colaboración con policías comisionadas, si cuentan con prestaciones de seguridad social adecuadas o si las estructuras policiales permiten un sistema de ascensos y recompensas por buen desempeño.

La deuda pública en los municipios

La deuda pública de estados y municipios se ha vuelto un tema recurrente en la agenda del país en los últimos años. El crecimiento acelerado que la deuda subnacional ha experimentado desde 2008 justifica la atención que cada tres meses prestamos a los indicadores que publica la SHCP, e invariablemente los municipios o estados más endeudados son sujetos de críticas y acusaciones. A pesar de que la deuda municipal representa apenas 0.33% del PIB (en su conjunto, la deuda de estados y municipios es del 3%) y que su tendencia en términos reales parece haberse estabilizado en los últimos años,2 el tema se mantiene vigente y es polémico.

Al momento de escribir este artículo (diciembre de 2014) se discutía en el Congreso la posibilidad de crear una comisión bicameral que exhibiría a los municipios y entidades federativas que contrataran demasiados créditos. Más allá de las buenas intenciones, es necesario plantear una serie de cuestionamientos: ¿cómo evaluará el Congreso si un municipio o estado ha excedido el límite de sostenibilidad de su deuda?, ¿cómo determinarán los senadores y diputados los criterios bajo los cuales un municipio se encuentra en rojo, verde o amarillo en el semáforo que proponen para advertir sobre los peligros de su deuda? Si no conocemos las condiciones bajo las cuales se contrata cada una de las obligaciones financieras de los municipios, ¿cómo podemos evaluar su conveniencia? ¿Acaso el Congreso solicitará a la SHCP, encargada del Registro de Obligaciones y Empréstitos de las Entidades y Municipios, que transparente las tasas de interés a las que se contrata y a las que no se tiene acceso, además de la información que ya publica?3

Antes de pensar en evaluar el monto de la deuda nos debemos enfocar en conocer de manera clara, oportuna y detallada la información que fundamente dicha evaluación. Lo que nos debe preocupar de la deuda pública son las condiciones bajo las cuales se contrata. Conocer las tasas de interés, plazos y garantías, entre otras condiciones, para cada contratación de deuda pública es información fundamental para poder evaluar la sustentabilidad de la deuda de cada municipio.

En este tenor, el IIPM 2014 da cuenta de la opacidad que permea las condiciones de contratación de la deuda pública municipal. Criterios relacionados con las tasas de contratación y plazos de la deuda pública fueron cumplidos solamente por el 9 y 10% de los 410 municipios evaluados, respectivamente. A pesar de que la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG) obliga a los municipios a transparentar estas condiciones desde el 31 de diciembre del año pasado, las sanciones que impone dicha norma no parecen ser lo suficientemente fuertes como para garantizar que se cumpla.

Más allá de sanciones a funcionarios en el marco de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos o sus equivalentes a nivel estatal, la mayor sanción sería prohibir a los estados inscribir sus obligaciones en el Registro Único de Obligaciones y Empréstitos y, por ende, no poder contratar deuda. La simple buena fe de los municipios de declarar que “cumplen con las obligaciones requeridas”4 es un mecanismo insuficiente para llevar un control efectivo.

Endurecer las sanciones por incumplimiento de la LGCG, obligar a estados y municipios a registrar toda su deuda, no solo la garantizada con recursos federales en la SHCP, y así hacer público en su totalidad (incluyendo tasas de interés) dicho registro, representa el primer paso para conocer y poder evaluar de forma integral las condiciones de la deuda municipal (ver la Tabla 2).

tabla 2 IMCO

Conclusión

Gobernar sin información es gobernar mal. Por eso, los debates públicos deberían centrarse no solo en la desaparición o unificación de las policías municipales, o en desaprobar los montos de endeudamiento de los municipios, sino también, por principio, en contar con información empírica que sustente cualquier decisión y permita consolidar un buen gobierno en el ámbito municipal.

Si bien los municipios deben cambiar su forma de gobernar, no deben hacerlo a ciegas. Es indispensable primero conocer el funcionamiento del día a día de los gobiernos, para posteriormente reflexionar sobre las consecuencias, ventajas y desventajas de ampliar o disminuir el campo de acción de los municipios.

1 Fuente: INEGI, estadísticas de finanzas públicas estatales y municipales.

Nota: para 42 municipios no hay información disponible.

2 La tasa promedio de crecimiento anual real de la deuda municipal de diciembre de 2008 a diciembre de 2011 fue de 23.6%. En cambio, la tasa promedio de crecimiento anual entre diciembre de 2011 y el mismo mes de 2013 fue de -1.4% (SHCP).

3 Actualmente se puede acceder al Registro de Obligaciones y Empréstitos de Estados y Municipios y conocer —para cada contratación de deuda de estados, municipios y sus organismos correspondientes— la fecha de contratación del crédito, el acreditado, el acreedor y el tipo de crédito, entre otras condiciones (salvo la tasa de interés).

4 Artículo 15 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental.

_______

MANUEL GUADARRAMA y DIEGO DÍAZ son parte del equipo de finanzas públicas del IMCO. Sigue al IMCO en redes sociales: <facebook.com/IMCOmx> y <twitter.com/IMCOmx>.

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