F E D E R I C O R E Y E S H E R O L E S
J E S Ú S S I LVA- H E R Z O G M Á R Q U E Z
Fragmentos de la entrevista transmitida el 19 de mayo de 2009 en el programa Entre Tres, de Televisión Azteca.
Jesús Silva-Herzog Márquez (JSHM): La metáfora futbolística es una de la que se abusa para hablar de los procesos electorales, pero a lo mejor vale la pena recuperarla porque creo que lo que tenemos hoy, en víspera de un proceso electoral es que nos fijamos más en el árbitro que en los jugadores. El IFE ha recibido una catarata de nuevas facultades, de acuerdo con la nueva legislación electoral, y es muy importante darnos cuenta cuáles son estos retos que la nueva legislación le ha arrojado al Instituto Federal Electoral. ¿Cómo ves esta nueva responsabilidad del IFE, porque podríamos decir que es un nuevo órgano electoral que tiene un paquete de nuevas atribuciones, nuevas facultades que lo colocan en una posición inédita?
Leonardo Valdés Zurita (LVZ): Efectivamente, el IFE es el árbitro de la contienda, tiene que velar que los jugadores cumplan con las reglas del juego, pero la reforma electoral de 2007 hizo que el IFE, además de ser el árbitro de la contienda, vigile que el público se porte bien, que el público no abuchee a los jugadores, que la transmisión por la radio y la televisión del partido sea en los términos establecidos por la ley. Hoy el IFE es una autoridad mucho más compleja, en términos de la ley. En un sistema democrático pleno que se desarrolla en el marco de una sociedad abierta, además de los jugadores, de los partidos, de los candidatos, hay una opinión pública que tiene puntos de vista, que los publica y los publicita, y hay una ciudadanía que, insatisfecha con el actuar de las instituciones, no sólo el del IFE, sino un conjunto de las instituciones del Estado mexicano, está atenta a lo que se realiza en el marco del proceso electoral. Esto hace que el IFE esté mucho más en los reflectores que en el pasado, y mucho más expuesto en términos de sus decisiones. Éstas últimas son absolutamente transparentes. Incluso las sesiones de la Junta General Ejecutiva, antes un órgano cerrado y discreto, hoy son sesiones públicas; la prensa tiene conocimiento de los asuntos que ahí se tratan y, gracias a la transparencia, todo el mundo tiene acceso a lo que está sucediendo en el Instituto Federal Electoral.
Federico Reyes Heroles (FRH): El IFE es, de alguna manera, una piedra de toque obligada en el análisis de la modernización política del país. Ha jugado un papel central que lo llevó a tener momentos de gloria, como en la elección del año 2000, cuando se presentó un escenario bastante amable, en tanto que ganaba una fuerza opositora y la diferencia era muy marcada, entonces era un buen escenario para el IFE. Sin embargo, nos hemos ido engolosinando y tratamos de colgarle nuevas atribuciones, nuevas facultades y la ley le ha dado nuevos mandatos, algunos de los cuales pueden resultar bastante conflictivos. Sin embargo, si hace uno un corte de caja, ¿le han convenido estas nuevas facultades?
LVZ: Cada proceso electoral y cada reforma electoral implica un reto para el Instituto Federal Electoral. En relación con la fiscalización del uso de recursos por parte de los partidos. El acuerdo constitucional establece, y así se aprobó en 1996, que en México el financiamiento a los partidos políticos debe ser preponderantemente público, con recursos que la Cámara de Diputados decide en el presupuesto de egresos y que se le entregan a los partidos políticos a través del IFE. Hasta antes de la reforma de 2007, la fiscalización la hacía una comisión de consejeros que cada año tenía que contratar a un conjunto de asesores que les ayudaban a hacer este trabajo, porque son muchas cuentas, son muchos informes. La reforma de 2007 cortó eso de tajo. El IFE sigue siendo responsable de la fiscalización, pero se ha creado una Unidad de Fiscalización que fortalece al IFE. Se trata de una unidad permanente, con facultades, no hay secreto bancario…
JSHM: Y además con nuevos poderes para observar el gasto de los recursos públicos…
LVZ: Efectivamente, ahora se puede observar el gasto ordinario de los partidos, el gasto de campaña, y los gastos de precampaña. Hace unos cuantos días, entregamos un informe en el que a partir de la recepción de más de 3 500 informes de precandidatos se hizo una fiscalización específica de más de 1 902 informes para saber el origen y el destino de los gastos. La Unidad de Fiscalización ha hecho su trabajo con eficacia, y hoy tenemos certeza de que los precandidatos usaron los recursos públicos de manera adecuada al respetar los topes de gastos de precampaña. En ese mismo esquema tenemos que trabajar las campañas. Es un reto muy importante para la institución y lo enfrentamos a partir de su experiencia y de muchas horas de trabajo de gente convencida de su aporte para ayudar al desarrollo de la democracia.
JSHM: Uno de los retos más complicados que plantea la nueva ley electoral es que ha creado un gran embudo en materia de comunicación. Los partidos no podrán contratar directamente con una estación de radio o con un canal de televisión y tendrá que ser a través del Instituto Federal Electoral. En el corto periodo de campaña representa para ustedes un desafío extraordinario que los ha convertido en una agencia publicitaria como no existe en el mundo.
LVZ: Tienes razón, pero hay un matiz: el IFE no contrata con los concesionarios y permisionarios. Antes lo hacían los partidos políticos de manera individual. Hoy, durante el proceso electoral y en las campañas, el IFE se posesiona del tiempo del Estado en la radio y la televisión, lo administra y lo distribuye en términos de las fórmulas que la propia legislación desarrolló. Así la relación del IFE con los concesionarios y los permisionarios no es una relación de contrato, pues no se compra ni se vende nada. Es un reto administrativo muy importante, pero a partir de las definiciones de la ley, que el IFE ha operado con todo rigor y con un gran apoyo de la industria, tenemos altísimos niveles de cumplimiento de los concesionarios, de los permisionarios: el cien por ciento de los mensajes que se han pautado han sido transmitidos. El reto de administrar estos tiempos no hubiera sido posible sin la colaboración de los concesionarios y permisionarios de radio y televisión.
JSHM: Una de las inconformidades de los partidos con esta nueva regulación es el hecho de que les dificulta mucho la respuesta inmediata a través de los espots, los partidos se quejan de que la ley no les permite agilidad de respuesta.
LVZ: El punto es si el debate político se debe establecer a través de los espots o si hay otros medios de comunicación en los cuales se pueda fijar el debate político. Por ejemplo, la prensa escrita es mucho más ágil, las entrevistas, las páginas de internet de los propios partidos políticos son un medio de comunicación más ágil, ¿por qué está limitada esta situación de las respuestas rápidas? La cantidad de tiempo es de tal tamaño y las definiciones de la ley son tan precisas que reglamentariamente la pauta se entrega con 20 días de anticipación a su transmisión y los mensajes de los partidos cinco días antes para que los concesionarios puedan ubicarlos en su sistema.
FRH: ¿Cuáles son las dificultades técnicas? Se habló mucho de las elecciones en Nayarit, donde el IFE se encontraba ante la disyuntiva de tener que seguirle la pista a una campaña cuyos mensajes eran transmitidos desde otra entidad, en este caso Jalisco, ¿qué fue de todo esto?
LVZ: Efectivamente, las transmisiones de radio y televisión no conocen fronteras, pero la ley establece que en elecciones locales los mensajes de los partidos políticos por esos medios se deben conocer solamente en una entidad y, lo que es más complejo, porque así lo establece la ley, hay épocas de veda en la que los gobiernos de las entidades no pueden dar a conocer los logros de su gestión. En el caso de Nayarit la situación fue compleja porque una parte muy importante de las cadenas de televisión y estaciones de radio que se escuchan y ven en el estado tienen su origen en Jalisco. Sin embargo, logramos un acuerdo con la industria de Jalisco, que aceptó bloquear los mensajes para cumplir con la norma. Al final hubo algunos conflictos pero, en términos generales, logramos una buena aplicación de la ley.
FRH: El sistema electoral mexicano está centrado en la ciudadanía, a diferencia de lo que ocurre en otros países en donde hay contrataciones profesionales. Esta participación ciudadana incluyó en la última elección presidencial alrededor de un millón de ciudadanos; se dice fácil, pero es una auténtica movilización social sin la cual el sistema no operaría. ¿Cómo va ese proceso, cómo está reaccionando la ciudadanía?
LVZ: El primer dato que es muy importante es que el padrón creció. Ahora tenemos un padrón que rebasa los 78 millones de ciudadanos. Con ese dato y bajo la filosofía del sistema electoral mexicano de acercar la casilla al domicilio de los ciudadanos, vamos a instalar 139 238 casillas, casi un 2% más de las que se instalaron en 2006. Al igual que en ese año, necesitamos que un millón de ciudadanos sean funcionarios de casilla. Visitamos más de cinco millones de hogares. Algunos de los insaculados, por sorteo, no cumplían con los requisitos. Por ejemplo, eran miembros de un partido político o funcionarios electorales de alto nivel; se habían cambiado de domicilio o tenían una razón válida para declinar o no sabían leer y escribir o tenían más de 65 años de edad. Al final cerramos con 2.5 millones de ciudadanos aptos para ser funcionarios de casilla, y que además estaban dispuestos. Realizamos una segunda insaculación, de la que salió el grupo definitivo, y por criterios de escolaridad se decidió quién va a ser el presidente, el secretario, los escrutadores y los suplentes. Ahora estamos en la fase de entregar los nombramientos. Un tercio de ciudadanos que han aceptado el nombramiento, y se les da una segunda capacitación puntual sobre lo que va a realizar cada uno de ellos el día de la jornada electoral.
FRH: ¿No hay modificación en el acta? Porque si recordamos los problemas de 2006, buena parte de los pleitos se hubieran ahorrado por un buen diseñador gráfico.
LVZ: Simplificamos las actas de una manera notable y, además, se acabaron las sumas. Los funcionarios de casilla ya no tienen que sumar, estrictamente tienen que contar las boletas y lo que resulta de la contabilidad de boletas es el número que se tiene que poner en el acta. Esperamos que con una buena capacitación y con instrumentos más sencillos tendremos muchos menos problemas de interpretación en el cómputo distrital, que es el otro gran momento de la elección, porque al siguiente miércoles de la elección, en los 300 consejos distritales, ciudadanos que han sido habilitados como consejeros electorales, seis por cada distrito, apoyados por el personal del IFE, hacen el cómputo distrital, y con estas actas, se elabora la agregación para decidir los ganadores en cada uno de los 300 distritos.
FRH: Otra de las estructuras centrales del sistema electoral mexicano es que exista una observación cruzada de los partidos políticos. Entre más posiciones ocupen los partidos enfrentados, más garantía tenemos de que habrá un proceso electoral convincente para la ciudadanía. ¿Cómo está la cobertura de los partidos a lo largo del país?
LVZ: Desde 1997, en 95% de las casillas están dos o más partidos políticos representados; ese ya no es un problema para el sistema electoral mexicano, los partidos han entendido que es muy importante su representación en las casillas y ahora además está perfectamente legalizada, y legitimada.
FRH: ¿Hay alguna estrategia para el 5% restante? LVZ: En la mayoría de los casos, cuando no hay representantes de partido, hay observadores electorales y eso, al final del día, hace que los resultados sean tan confiables o más, incluso, que cuando tenemos representación de los partidos políticos.
JSHM: El proceso electoral se inserta en una situación política compleja por una atmósfera de inseguridad. Existen comunidades que están realmente cimbradas por la presencia de la delincuencia. ¿Cuál es su apreciación de la amenaza que el crimen organizado pueda significar para la organización y la celebración de las elecciones en julio?
LVZ: Éste es un tema que no es nuevo en el Consejo General del IFE. Desde el año pasado empezamos a trabajar con los representantes de los partidos y con los consejeros legislativos para encontrar una respuesta, también en el marco de nuestras atribuciones de ley, porque el IFE no puede convertirse en ministerio público. Encontramos una salida satisfactoria. Los primeros interesados en blindar a sus candidatos electorales son los partidos políticos y ellos se comprometieron ante el IFE de hacer lo necesario para evitar que sus candidatos estén vinculados con actividades ilícitas. Por su parte, el IFE se comprometió a modificar sus reglamentos de fiscalización, que eran muy buenos, y lo complementó con una fiscalización en campo. Se trata de una fiscalización aleatoria y sorpresiva, que permite vigilar si hay ingreso de recursos en efectivo en precampañas y campañas electorales. También nos comprometimos a firmar convenios de colaboración con las instancias del gobierno federal que tienen facultades para conocer de ilícitos en términos financieros.
JSHM: ¿No detectan ustedes en las zonas del país con mayor presencia del crimen desaliento en la participación ciudadana?
LVZ: Nuestro principal indicador sería que no nos dejaran hacer la capacitación electoral, pero tenemos muy pocos casos, que hemos tratado con las autoridades federales. En general, han funcionado los mecanismos de capacitación ciudadana y las casillas se podrán instalar. Ésa es nuestra responsabilidad: que se instalen las casillas.
FRH: Un asunto novedoso que surge de la modificación a la norma electoral en 2007, es el relativo al seguimiento por parte del Instituto Federal Electoral de la calidad de los mensajes. El IFE tiene el mandato de multar o proceder con la ley en contra de aquellos partidos políticos o de aquellos espots o de aquellas campañas que denigren al contendiente. Es un mandato nuevo, que fue muy discutido porque la parte cualitativa, el establecer simplemente que algo es denigrante, es muy discutible. ¿Cómo van con esto que ha sido tan polémico?
LVZ: Es polémico porque antes el Cofipe tenía esta figura, pero era una figura más amplia, que incluía otras situaciones en las que el IFE podría ser autoridad. Hoy, el artículo 41 de la Constitución dice que los partidos políticos están obligados a evitar en su propaganda electoral el uso de expresiones que impliquen diatriba contra las instituciones, incluidos los partidos políticos, y las calumnias contra algún ciudadano. Eso, además quedó establecido en el artículo 38, párrafo 1, inciso p, del Cofipe, que establece la obligación de los partidos de evitar ese tipo de expresiones y hay un mandato para sancionar, pero es un mandato que tiene un límite muy interesante. El IFE sólo puede actuar si hay una queja de la parte agraviada.
JSHM: Ésta es una regulación muy perturbadora, en términos de la indefinición de qué es lo que se vale en el debate público en el país. Exhibir los problemas de un gobierno, las corruptelas del partido contrario, la incompetencia del candidato oponente es parte sustancial, casi oxigenante, de la competencia política, y ahora tenemos dos instancias, el IFE y el tribunal electoral, que podrán decirnos a los mexicanos qué es lo que tenemos derecho a escuchar y ver. ¿Por qué un actor político sostiene que se ha sentido agraviado por la postura de su adversario? Esto es un retroceso del debate democrático de México.
LVZ: Un primer filtro es que el actor se sienta agraviado; si no es así, el IFE no interviene. Si se siente agraviado, el actor político tiene que demostrar que hay expresiones calumniosas o denigrantes. Entonces el IFE valora y confronta las pruebas y hace el análisis jurídico en un colegiado, que conoce de la queja y decide en función de la interpretación jurídica de los nueve, y no siempre hay unanimidad.
JSHM: El problema no es la calumnia, que debe ser castigada; la denigración es la que parece extraña porque ahí la veracidad de la acusación resulta irrelevante, y así lo ha confirmado el Tribunal Federal Electoral, en una sentencia muy preocupante, donde no es importante si lo que dice la crítica es cierto o no, pues basta con que el partido se sienta denigrado para bajar tal mensaje. Eso sí nos limita, no sólo la libertad de los partidos políticos, sino el derecho que tenemos de encontrar informaciones diferentes para orientar nuestra opción electoral. Y eso ocurrió con el video de YouTube.
LVZ: Si un ciudadano hace ese tipo de expresiones y un partido se siente agraviado, está la ruta civil o penal, no la electoral. Si un periodista expone su opinión y lastima el prestigio de un candidato o de un partido, el IFE no tiene facultades, pues no es un censor.
JSHM: No es censor en todas las circunstancias, pero si tiene la capacidad de decir que no podemos ver un anuncio, actúa como tal. Quizá las razones por las cuales censura sean legales, pero la ley electoral tiene una filosofía paternalista al sostener que hay cosas que los ciudadanos no debemos escuchar.
LVZ: Tanto la ley electoral como la Constitución establecen límites a la libertad de expresión; ésta, no es una libertad absoluta; en materia civil y en materia penal hay límites. En materia electoral el artículo 41 establece un límite a la libertad de expresión de los partidos en su propaganda. No se censura el discurso de un candidato. En una entrevista un dirigente de partido puede decir absolutamente lo que quiera. El objeto de intervención del IFE es estrictamente en la propaganda, por eso digo que el IFE no es censor; reacciona y verifica si la propaganda se ajusta al marco legal y si es así, la propaganda puede seguir; si la propaganda no se ajusta al marco legal, entonces se impone una sanción al emisor de la propaganda.
FRH: Los mensajes que se están transmitiendo por internet son algo novedoso, por lo menos en México. Un partido político empezó a difundir comunicaciones de su presidente a través de este nuevo mecanismo y después apareció un espot sin sello partidista, que hacía una parodia del gobernador de Veracruz. Algunos de los funcionarios de ese gobierno interpusieron una queja ante el instituto y le pidieron interceder para sacar de YouTube este espot. ¿Cómo se administró esta situación?
LVZ: Debemos aclarar algunos asuntos fundamentales, que no se difundieron suficientemente. El director jurídico del gobierno del estado presentó una queja formal que cumplía con todos los requisitos de ley; venía acompañada de un acta notarial que daba fe de que el origen del video se encontró en la página de una organización juvenil de un partido político. En estricto sentido, era una queja en contra de la propaganda de un partido político, y por eso fue necesaria la intervención del IFE. Cuando terminamos la investigación encontramos que no se podía probar que un partido político fuera el responsable, y por ello el dictamen y el proyecto de resolución marcaron la queja como infundada. Pudo haber sido uno o varios ciudadanos, y ésa ya es materia civil o penal, pero no electoral.
JSHM: De acuerdo con ese razonamiento, un partido político no podría utilizar internet para realizar una campaña distinta a la que hace en televisión, es decir, ¿ustedes sí tendrían las facultades para solicitarle a YouTube que baje un video del Partido Acción Nacional que, a su juicio, denigrara a un opositor? ¿Tendrían la facultad, como hacen los chinos, de intervenir y bloquear páginas de internet para que los mexicanos no veamos cosas que no nos convienen?
LVZ: En estricto sentido, no podemos bloquear, sino solicitar, en los términos de la legislación vigente en este país, para que esa empresa deje de transmitir…
JSHM: ¿Pero cuáles son sus facultades en materia de regulación de estos medios? La ley les permite a ustedes que regulen la propaganda en medios específicos.
LVZ: No. La Constitución dice: “Los partidos políticos no deben utilizar expresiones de calumnia o de denigración en su propaganda”, pero no dice en cuáles medios, no dice si en volantes, en bardas, en espectaculares o en radio… Los partidos políticos saben que tienen una limitación que sus legisladores que los representan aprobaron en una reforma constitucional. Los partidos políticos son los primeros que deben de acatar el mandato del poder Legislativo.
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