CEY.223
Presentación
La evaluación de las políticas públicas y del desempeño gubernamental es un medio del Centro de Estudios Espinosa Yglesias (CEEY) para cumplir su misión de fomentar la discusión de temas públicos, evaluar el desempeño de autoridades y promover políticas más sólidas y eficaces.
El CEEY llevó a cabo el análisis y evaluación del desempeño de los tres poderes de la Unión a lo largo de 2009. El reporte sobre el desempeño del poder Legislativo correspondiente a la LX Legislatura fue dado a conocer el pasado 25 de junio, mientras que el correspondiente al poder Judicial será realizado en los próximos meses. En este reporte se presentan los resultados de la evaluación del desempeño del poder Ejecutivo –a dos años de iniciadas sus funciones– y se organizó en seis grandes áreas: Estado de derecho y seguridad pública, Economía, Desarrollo social, Política internacional, Política y desarrollo de la democracia, y Desarrollo sustentable y medio ambiente.
El propósito de este ejercicio es presentar a la sociedad, y a las propias autoridades, una evaluación objetiva desde una perspectiva ciudadana que les permita tomar decisiones tanto de corte electoral, como de rediseño y orientación de las políticas mismas. Para realizar la evaluación, se sometieron al escrutinio de paneles amplios e incluyentes –uno por cada área y conformados por expertos (académicos, consultores, funcionarios y miembros de organizaciones civiles) reconocidos en su medio–, las distintas propuestas, programas y acciones emprendidas que, en mesas de análisis, se discuten y evalúan. Durante los trabajos se sigue una variante de la regla de Chatham House, en el sentido de que no se divulga quién dijo qué ni la filiación de quién dijo qué. Los evaluadores revisaron, comentaron y finalmente aprobaron el contenido del reporte correspondiente a su área. El proceso se llevó a cabo durante los meses de mayo y junio de 2009, y consideraron esencialmente los primeros dos años de gobierno del presidente Felipe Calderón.
El CEEY propuso a cada uno de los seis grupos de expertos reconocidos la revisión metódica de los compromisos asumidos durante la campaña presidencial, del Plan Nacional de Desarrollo (PND), de los distintos programas y proyectos sectoriales, así como las acciones, logros y esfuerzos emprendidos por el Ejecutivo federal en cada gran área del desempeño gubernamental. A continuación se presentan comentarios generales, seguidos de observaciones particulares por cada tema, para cada una de las seis áreas de gobierno mencionadas. En estos seis apartados que conforman este documento se procura consignar todas las observaciones que los expertos consideraron relevantes en cada mesa de discusión.
Consideraciones sobre la metodología
Este análisis parte del PND, pues pese a las críticas, se trata de un referente útil y de un mapa de discusión idóneo para los panelistas. La metodología privilegia en todo momento la discusión y el análisis cualitativo, otorgando una calificación final que es el reflejo de lo discutido en las mesas de análisis, de los consensos y de las diferencias de opinión. Además, esta metodología permite conocer, para cada uno de los subtemas, cómo evaluó y calificó el grupo en términos de los ocho criterios evaluados. Éstos tienen que ver con la congruencia del discurso, lo relativo con recursos financieros, humanos y físicos y, finalmente, con el desempeño del Ejecutivo y si esta actuación constituye una sólida base en materia de políticas públicas para el desarrollo del país en esta materia.
La escala de calificaciones fue de 1 a 5, en donde 1 es lo más bajo o deficiente, 3 es medianía o regular, y 5 es lo más alto o sobresaliente. Después esta escala se transformó en una escala de 1 a 10. Los promedios se ponderaron de acuerdo con la decisión del propio panel de evaluadores, y los seis grandes temas se promediaron para obtener la calificación del poder Ejecutivo. Las calificaciones positivas indican que las acciones y resultados alcanzados son merecedores de aprobación, en tanto que las calificaciones y caracterizaciones deficientes indican que los resultados alcanzados no atienden los aspectos centrales de las problemáticas presentes, ni cumplen con los compromisos y objetivos inicialmente planteados por el propio poder Ejecutivo en funciones.
A continuación se presentan las calificaciones y los argumentos de la evaluación formal y detallada que se llevó a cabo en cada una de las áreas del Ejecutivo federal. Primero se presenta un cuadro con las calificaciones por temas y subtemas, luego un resumen general de la evaluación, y posteriormente un reporte detallado de los comentarios, opiniones y observaciones recogidas en la discusión. Al final del reporte se presenta la lista de los evaluadores, ordenados alfabéticamente.
Resumen general
Estado de derecho y seguridad pública
El panel que evaluó el área de Estado de derecho y seguridad pública, a dos años y cinco meses de iniciado el gobierno del presidente Felipe Calderón, reconoció avances significativos en razón de que se han sentado, a través de diversas reformas legislativas, las bases normativas que permitirán ver resultados a largo plazo. Sin embargo, el panel coincidió en señalar fallas y errores en la implementación, por parte del Ejecutivo federal, en las políticas de seguridad pública.
Varios miembros del panel calificaron como positivo el reconocimiento constitucional que se ha hecho de la seguridad pública a través de una definición integral en donde se incorporaron tres conceptos de prevención general, especial y social. Ese reconocimiento ha implicado también el mandato legal de la coordinación entre los distintos cuerpos policiacos y el ministerio público.
Por otra parte, los expertos destacaron la coherencia entre los instrumentos de planeación, en particular el pnd y los programas sectoriales, y las propuestas de campaña de Felipe Calderón. Se enfatizó, sin embargo, que hay deficiencias y rezagos en la implementación de las propuestas y los programas, y que no existen los recursos humanos suficientes para ejecutarlos. No obstante lo anterior, los panelistas hicieron notar el avance que representaban los nuevos nombramientos de Jorge Tello Peón, por un lado –quien tomó posesión en marzo pasado como secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública– y, por el otro, el de Fernando Gómez Mont, designado secretario de Gobernación. Lo anterior obedece a que ambos han sido partidarios del modelo de coordinación y no de la subordinación del ministerio público a la policía.
Decisiones transcendentes en el tema de seguridad pública, no obstante, como es la de la intervención del Ejército en el combate al crimen organizado, no fue prevista ni incluida en el pnd, ni en ningún plan o programa sectorial. Los evaluadores destacaron también que el Ejecutivo federal debe replantear las estrategias, objetivos y prioridades de la política de Estado de derecho y seguridad pública ahora que la administración se encuentra a la mitad del sexenio, y que sería pertinente plantear una reforma integral de las instituciones de seguridad pública.
Los evaluadores coincidieron en que el Ejecutivo carece de una visión sistémica de la política de seguridad pública. Ha prevalecido, en contraparte, la visión de un “Estado policial”, que no estaba ni en las propuestas de campaña ni en el PND y que, entre otros elementos, se ha manifestado a través de la presencia del Ejército en las calles.
Economía macro-micro y competitividad
Una primera inquietud surgida en el panel fue la de cómo dar un enfoque a esta evaluación del desempeño del poder Ejecutivo en el área de la economía, que coloque al ciudadano como objetivo último de la acción gubernamental. Algunos especialistas iniciaron un debate en torno a la importancia del pnd en la puesta en práctica del trabajo llevado a cabo por el gobierno de Felipe Calderón.
Para algunos expertos dentro del panel, el plan de gobierno del Estado mexicano al inicio de la presente administración es imposible de cumplir en el contexto de gran complejidad e infinitas variables que se han conjugado a lo largo de este sexenio. Para ellos, no es posible que un gobierno cumpla con un plan de gobierno tal como está establecido en nuestra Constitución, y encuentran en los artículos 25 y 26 constitucionales una visión planificadora centralista poco pragmática que debería ser desechada. No obstante, hubo la aceptación de que el pnd del inicio de cada administración sigue siendo la única referencia formal para evaluar el desempeño del Ejecutivo federal.
De este modo, el grupo de especialistas comenzó la discusión con una advertencia sobre las limitaciones existentes en los documentos que sirvieron de base para esta discusión, pasando a evaluar si lo que se prometió en campaña se plasmó en el PND.
A esta primera observación se sumaron otras salvedades que, a juicio de los expertos, debían tomarse en cuenta al analizar el desempeño observado por el Ejecutivo federal, pero omitirse al calificar el mismo.
No obstante dichas salvedades, a juicio de algunos panelistas, el gobierno federal debe partir de previsiones frente a circunstancias negativas inesperadas; señalaron que no hubo la previsión suficiente frente a la crisis económica mundial (como la hubo en Chile, dijeron) y que eso mermó la capacidad del gobierno para aminorar las consecuencias. Otros panelistas argumentaron que el gobierno hizo lo mejor que pudo con los recursos con los que contaba en ese momento. En general, los panelistas se inclinaron por el hecho de que no se ha actuado de manera distinta al resto de América Latina; Chile es la excepción dijeron. Cuando se mencionó el relativamente buen desempeño de la economía peruana en esta crisis internacional, algunos expertos recordaron la situación particular de su sector exportador, cuyos productos (particularmente el oro) han sufrido pocas variaciones descendentes en su precio.
En sintonía con el tema de la capacidad de reacción del gobierno, algunos panelistas opinaron que el equipo hacendario del presidente Calderón ha mostrado limitaciones en su capacidad de acción. Añadieron que la comunicación e información de la situación internacional y sus efectos sobre nuestro país han estado a la zaga de la realidad. Surgió especulación en el panel sobre las posibles causas de estos rezagos y lo atribuyeron a la reticencia a generar expectativas nocivas entre la ciudadanía.
Se criticó el ensimismamiento inicial en que incurrió la administración pública mientras otros países se mostraban expectantes de lo que acontecía en el vecino país del norte. No obstante, aun cuando se enfatizó que la presente crisis es 100% importada, y no producto de una mala toma de decisiones por parte del Ejecutivo federal, se señaló también que las limitaciones estructurales y la vulnerabilidad fiscal de la economía mexicana exacerbaron la gravedad y profundidad del impacto de la crisis global en México.
Pobreza, educación, salud y grupos vulnerables
Los integrantes del panel evaluaron el avance en Desarrollo social de los dos primeros años, y comentaron que se observan resultados débiles de la política de combate a la pobreza, que puede atribuirse a tres aspectos: ausencia de criterios de evaluación, operación ineficiente de los programas y ausencia de una estrategia que armonice y haga converger los programas, aunque, comentan que habrá que esperar la evaluación de diez años de ejercicio del Programa Oportunidades y los dos del gobierno del presidente Calderón. Durante este tiempo se ha evaluado a profundidad el programa; sin embargo, coinciden en que los resultados de las evaluaciones no se ven reflejados en mejoras sustanciales.
En el caso de la estructura de prevención de salud e investigación, que es un eje medular del sistema de salud, plantean que en este periodo no se ha fortalecido, sino por el contrario, de manera paulatina se ha desmantelado. Destacaron que a pesar de observar un incremento de la cobertura de salud, existe una insuficiente planeación, que ha generado deficiencia en la calidad de la atención, y por lo tanto, una baja prevención. El panel supone que ahora con la falta de recursos la meta será más difícil de alcanzar.
En el tema de educación se comentó lo complejo que significa hacer una evaluación del sistema cuando en él se incorporan una diversidad amplia de elementos como los niveles educativos, la diversidad de poblaciones usuarias, la relación con el sindicato y la creciente demanda de recursos al federalizar el sistema. Señalaron que este tema debería tener para su análisis un panel especializado debido a su amplio contenido. Sin embargo, destacaron para su análisis elementos sobre la calidad de la educación y los mecanismos para lograrla, la ejecución de reformas encaminadas en ese sentido, y la capacitación de profesores y concursos de oposición. Por lo anterior, coincidieron en que la estrategia debía partir fundamentalmente de una educación integral, para lograr la transformación educativa.
En el tema de las comunidades indígenas el panel consideró que existe un déficit de propuestas tanto en la campaña, como en el pnd. En general, la presente administración refleja un retroceso, una vez que se observan las deficiencias en las acciones y resultados nulos.
Por último, en el tema de equidad de género los panelistas coincidieron en que la actuación de Inmujeres ha sido acertada, a partir de los acuerdos generados con el poder Legislativo en esta materia. Observan que se ha incrementado de manera sensible el presupuesto etiquetado; lo mismo ha ocurrido en los acuerdos sectoriales para incorporar de manera paulatina, la igualdad de género en las políticas. No obstante, hay evidencias de que el uso y distribución de los recursos ha sido ineficiente en las instituciones a las que se les han asignado, para avanzar en este tema.
Política y desarrollo de la democracia
Los integrantes del panel evaluaron el área de Política y desarrollo de la democracia y coincidieron en la importancia del ejercicio de evaluación del Ejecutivo. Hubo cuestionamientos respecto a que el referente inicial para el análisis fuera el PND propuesto por el actual presidente al inicio de su mandato, en tanto que es un documento anacrónico, que ha quedado obsoleto y en general es retórico y carece de planteamientos lógicos y claros. Aunque también estuvieron de acuerdo en que a pesar de estas características del PND, no se tiene por el momento otro referente para realizar la evaluación, por tanto se acepta tenerlo como uno de los documentos base para este ejercicio.
También indicaron que para la evaluación era necesario considerar el impacto de dos contingencias importantes sobre la vida nacional: la crisis financiera internacional y la emergencia sanitaria adoptada por la epidemia de influenza. Ambos fenómenos incidieron sobre el desempeño y los resultados del ejercicio del Ejecutivo, dado que tuvo que modificar y adaptar lo propuesto en el documento de planeación a las necesidades generadas en los últimos meses. Lo anterior también viene acompañado de la búsqueda y consolidación de legitimidad de su gobierno (particularmente en el primer año), cuestionada por el PRD y otros grupos. Además, este periodo está marcado por el énfasis en la lucha contra el crimen organizado que llevó a las áreas del Ejecutivo a trabajar a plena capacidad.
Los panelistas coincidieron, con la salvedad de lo señalado dos párrafos antes, en que hay consistencia retórica en el PND, los programas sectoriales y las promesas de campaña. No obstante, indicaron que en muchos temas no hay concordancia entre los tres documentos revisados y las acciones de gobierno. También observaron la pobreza de propuestas e iniciativas por parte del Ejecutivo. Estos comentarios se sustanciarán más adelante.
Política internacional
A lo largo de la discusión, entre los panelistas predominó la opinión de que existe concordancia entre las propuestas de campaña del entonces candidato presidencial del PANy lo que ha llevado a cabo el Ejecutivo federal en materia de Relaciones internacionales. Se coincidió en que entre el discurso de campaña y las acciones de gobierno ha existido relativa congruencia. Como un ejemplo de lo anterior, se señaló el hecho de que México haya obtenido un asiento como miembro no permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
El grupo de expertos también manifestó que esa coherencia puede ilustrarse en el viraje que han tenido las relaciones con Venezuela y Cuba, particularmente si se toma en cuenta la función que desempeñan ambos países en el tendido de puentes y el fortalecimiento de la relación con el resto de América Latina. Hubo consenso entre los panelistas en reconocer el fuerte contraste de la política exterior actual con la implementada por el gobierno de Vicente Fox, el cual se caracterizó por la ruptura con América Latina.
En el ámbito norteamericano, con Estados Unidos se han recuperado puentes diplomáticos deteriorados y para algunos panelistas, la relación comienza a mejorar con el presidente Barak Obama; en cuanto a Canadá, alertan sobre el descuido de la relación y la necesidad de recomponerla. Por otro lado, los panelistas coincidieron en que los dos ámbitos más débiles de la política exterior actual son las relaciones que sostiene México con Asia y con la Unión Europea.
Como consideración general, antes de iniciar la discusión que en este documento se relata, varios especialistas mencionaron que para una justa evaluación de la política exterior, resulta relevante tomar en cuenta el efecto que la crisis económica y la epidemia de influenza tienen en el entorno global y en las relaciones que México sostiene con las distintas regiones del orbe. En opinión de los panelistas, el impacto de esos dos fenómenos modifica sustancialmente el contexto al analizar el ámbito internacional; particularmente en el periodo que abarca de septiembre de 2008 a mayo de 2009.
Medio ambiente y desarrollo sustentable
Si bien el panel destaca la coherencia que existe entre los instrumentos de planeación, en particular el PNDy los programas sectoriales, con las propuestas de campaña del entonces candidato presidencial Felipe Calderón, subraya su coincidencia en torno a la necesidad impostergable de enfrentar los retos del sector y en que las diversas acciones emprendidas por el Ejecutivo federal no han abarcado cabalmente todo aquello que se requiere llevar a cabo en el ámbito.
Existe casi pleno consenso en el sentido de que muchas de las acciones emprendidas por el poder Ejecutivo han seguido la dirección correcta, pero que sólo constituyen pequeños avances muy desagregados, estando ausente una política global de planeación entre sectores. Se enfatiza que existen deficiencias y rezagos en la implementación de las propuestas y los programas, y que no existen, en particular, los recursos financieros suficientes para ejecutarlos.
Evaluadores
John Ackerman
Elena Azaola Garrido
Javier Beristáin Iturbide
Arturo Borja Tamayo
José Antonio Caballero Juárez
Fernando Javier Chávez Gutiérrez
Jorge Chávez Presa
Jorge Chabat
Lorenzo Córdoba Vianello
Rodolfo de la Torre
Antonio del Río Portilla
Gerardo Esquivel Hernández
Mario Luis Fuentes Alcalá
José Luis García Aguilar
Samuel González Ruiz
Boris Grayzbord
Alejandro Guevara Sanguinés
Ana Luisa Guzmán y López F.
Jonathan Heath
Carlos Antonio Heredia Zubieta
Fausto Hernández Trillo
Ma. Eugenia Ibarrarán
Soledad Loaeza Tovar
Leonardo Lomelí
Sergio López Ayllón
María de la Paz López Barajas
Salvador Malo Álvarez
Víctor Orlando Magaña Rueda
Irma Méndez de Hoyos
Ernesto Mendieta Jiménez
Jorge Montaño Martínez
Isidro Morales Moreno
Lourdes Melgar
Pablo Mulás del Pozo
Roberto Newell García
Miguel Ontiveros Alonso
Leonel Pereznieto Castro
José Ángel Pescador Osuna
Cristina Puga Espinosa
Rogelio Ramírez de la O
Miguel Sarre Iguiniz
John Scott Andretta Laura Sour Vargas
José Luis Valdés Ugalde
Francisco Valdés Ugalde
Eduardo Vega Gustavo Vega Cánovas
Jesús Velasco Márquez
