Aunque desde sus inicios la Unión Europea (UE) fue constituyendo un completo entramado de relaciones de cooperación que la han situado, en su conjunto, como la primera fuerza donante de cooperación internacional para el desarrollo, las prioridades históricoculturales estuvieron siempre muy presentes desde el primer momento. Esto supuso que las relaciones con América Latina adolecieran de una falta de profundización, agilidad y apoyo financiero, que se ha ido mejorando desde la entrada de España en la Comunidad Europea, fruto del interés indudable que la región ostenta para la Europa comunitaria.
Antecedentes
El Tratado de Roma de 19571 estableció, en los artículos 131 y siguientes de su parte IV, el embrión de un sistema completo de cooperación cuya orientación era preferentemente regionalizada y donde se podía distinguir un esquema de carácter general y diversos esquemas regionales de cooperación comunitaria con los países en vías de desarrollo (PVD), en los que han influido, de forma decisiva, las prioridades geográficas de las proyecciones exteriores históricas de los distintos Estados miembros (EM). Esta cooperación se fundamentaba en los siguientes objetivos:
• El desarrollo económico y social duradero de los PVD.
• La inserción armoniosa y progresiva de los mismos en el mercado mundial.
• La lucha contra la pobreza en esos mismos países
Por un lado, el esquema general se plasmó en una serie de instrumentos de aplicación amplia, ya fuera como resultado específico de la política de cooperación o, de forma más genérica, en virtud de las diferentes políticas comunitarias que conforman la actuación exterior de la UE:
El autor es consultor en asuntos internacionales.
• Reglas de acceso al mercado comunitario de productos procedentes de dichos países, así como el Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG) adoptado por la Comunidad Europea (CE),2 ambos en el marco de la Política Comercial Común.3
• La ayuda humanitaria y de emergencia prevista para situaciones de catástrofe de cualquier tipo (sequía, hambrunas, conflictos civiles, desastres naturales…) en los
PVD.
• El Programa de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo, enmarcado en la política comunitaria de investigación y desarrollo, que posee una importante vertiente orientada a potenciar la capacidad investigadora de los PVD, por medio de la financiación de proyectos de investigación conjuntos.
• La política de ayuda alimentaría, una parte destacable del presupuesto comunitario de cooperación, originada con la firma de la Convención de Ayuda Alimentaría y del Acuerdo Internacional sobre el Trigo por parte de la CE.4
Por lo que respecta a los esquemas regionales, se fueron estructurando de la siguiente manera:
• La prioridad se otorgó a los países asociados de África, Caribe y Pacífico (ACP) mediante los sucesivos convenios de Yaoundé y Lomé, que conformaron un esquema privilegiado por su carácter contractual, la existencia de un sistema institucional, el trato comercial preferente a las exportaciones de esos países, los mecanismos de garantía de los ingresos de exportación de sus productos básicos, la capacidad propia de financiación independiente del presupuesto comunitario (el Fondo Europeo de Desarrollo) y las líneas de apoyo de programas de ajuste estructural.
• La política mediterránea de cooperación con los países ribereños de este mar que, aunque lejos de la riqueza del esquema anterior, contuvo desde el inicio un alto grado de complejidad que incluye un régimen comercial privilegiado, así como mecanismos económicos, financieros y técnicos, con base en unos protocolos financieros de carácter quinquenal.
• La cooperación con los países de la Asociación de Países del Sudeste de Asia (ASEAN), orientada a aspectos económicos, comerciales, políticos y de cooperación.
• La cooperación con los países en desarrollo de América Latina y Asia (PVD-ALA), con un bajo nivel de recursos dedicados a esta área geográfica y el mantenimiento de una línea presupuestaria indiferenciada, y concebida inicialmente desde un enfoque negativo (conjunto de países «no asociados») y, por tanto, sin atender a su propia problemática y sus necesidades específicas en materia de cooperación.
La plasmación del modelo
En la época en la que se redactó el Tratado de Roma, varios EM mantenían bajo su jurisdicción a determinados países y territorios de ultramar, permitiendo el Tratado una igualdad de trato comercial e inversiones comunitarias para apoyar el desarrollo de los citados países, en el marco del esquema ACP de cooperación. El acceso a la independencia, básicamente a partir de 1960, de un gran número de esos países, supuso un replanteamiento de las relaciones comunitarias de cooperación con los mismos, lo que igualmente ocurrió con la entrada del Reino Unido a la CE en 1971.
La adhesión británica a la CE influyó decisivamente en la configuración de la política comunitaria de cooperación al desarrollo, al provocar un doble cambio cualitativo: la extensión del sistema ACP a países de la Commonwealth de esas zonas y la creación de la línea 930 del presupuesto comunitario, destinada a financiar la cooperación con los países no asociados de Asia y América Latina. En este último caso, la vinculación no obedecía a prioridades históricoculturales, dada la ausencia de España de la Comunidad Europea.
La cooperación comunitaria con América Latina se fue canalizando por medio de:
• Tarifas aduaneras nulas o reducidas, en el marco de las preferencias generalizadas. Para que los destinatarios del sistema pudieran aprovechar todas sus posibilidades, la CE organizó seminarios de información y promoción comercial.
• Ayuda financiera orientada prioritariamente al desarrollo rural, al apoyo a organismos de integración, a programas especiales dirigidos a países en situación económica particularmente difícil (como Bolivia y los Estados de Centroamérica) y a proyectos de organismos no gubernamentales.
• Ayuda de emergencia,5 programas de autosuficiencia alimentaría y económica, acciones en favor de los refugiados.
• Cooperación en el sector de la energía, con la promoción de energías nuevas y renovables, la formación, planificación e intercambio de expertos. Como acciones de eficiencia energética en la región están el programa ALURE (en Brasil y Perú) y el SYNERGY (en México, Chile y Argentina).
• Se han considerado una serie de sectores prioritarios: sector rural, seguridad alimentaría, medio ambiente y desarrollo sostenido, lucha contra el narcotráfico, derechos humanos, dimensión estructural del desarrollo, cooperación regional.
La Comunidad fue estableciendo un entramado de relaciones contractuales con distintos países de la región:
• México (1975), Brasil (1982), Argentina (1990), Chile (1990) y Uruguay (1991) han tenido una presencia indudable en la cooperación comunitaria. En el caso de México y Brasil se trató de acuerdos-marco de cooperación, con un comité mixto encargado de estimular la cooperación entre los signatarios. En los otros supuestos se trata básicamente de acuerdos comerciales, que prevén medidas destinadas a desarrollar y diversificar los intercambios.
• La CE ha concluido igualmente acuerdos sectoriales en materia industrial, energética, de ciencia y tecnología, de productos textiles…
Además de sus relaciones bilaterales, la CE concede un especial interés al desarrollo de sus relaciones con las agrupaciones regionales o con el conjunto del sub-continente.
Centroamérica
En 1983 se iniciaron los contactos, en el marco del apoyo de la CE a la iniciativa del Grupo de Contadora en favor de soluciones pacíficas en la región. Las conferencias celebradas los dos años siguientes institucionalizaron el diálogo político, firmando paralelamente un acuerdo de cooperación en materia comercial, económica y de desarrollo. En particular, la Comisión Europea se comprometió a aumentar sustancialmente los recursos hacia la región y a propiciar esfuerzos de cooperación regional, desarrollo rural y mejora de la situación alimentaría y sanitaria. Además, la Comisión apoyó la diversificación, sobre todo industrial, de las economías centroamericanas, así como el incremento de sus exportaciones (muy centradas en dos productos: café y plátano).
Después, con la institucionalización de las reuniones ministeriales de San José desde 1984 y el acuerdo-marco de noviembre de 1985 (en vigor desde marzo de 1987), se ha conformado como una base privilegiada de cooperación. En 1992, la CE concedió a la zona un régimen comercial preferente que suprime los derechos arancelarios a una larga lista de productos agrícolas, aunque algunos productos como los plátanos, el 40% de sus exportaciones a la Comunidad, no tenían todavía un libre acceso; los industriales ya se beneficiaban de una franquicia de derechos desde hacía años. Este relanzamiento del comercio intrarregional supuso un importante salto cualitativo ya que, fuera de los países ACP, se trataba del primer caso en el que la CE se involucraba en un programa de políticas de alcance macroeconómico y sin término predeterminado.
En 1993 se firmó un nuevo acuerdo que estableció como idea básica el respeto a los principios democráticos y a los derechos humanos, mejorando la cooperación en todos los campos de interés mutuo. El acuerdo tiene una duración de cinco años, renovable tácitamente y establece una comisión mixta que examina las posibilidades concretas en cuatro grandes capítulos: cooperación económica (inversiones, energía, industria, transportes, telecomunicaciones, propiedad intelectual, normas de calidad, servicios…), comercial (trato de nación más favorecida, desarrollo y diversificación del comercio, y preferencias), cooperación al desarrollo (lucha contra la droga, medio ambiente, desarrollo social, apoyo a la democratización…) y otras áreas (como administración pública, cultura e integración regional).
Grupo de Río
En la búsqueda de un interlocutor con la representatividad suficiente en toda América Latina, la CE se decantó por el Grupo de Río. En septiembre de 1987 se celebró la primera reunión, a la que siguieron seis contactos más hasta llegar a la conferencia celebrada en Roma en diciembre de 1990, primera de nivel ministerial. Desde entonces, y aunque no implicaba tanta vinculación como el esquema anterior, pues la mayoría de los miembros de este grupo tenían ya acuerdos con la CE, se institucionalizó un diálogo entre ambas partes en el que se han ido abordando problemas como el desarme, el medio ambiente y diversos aspectos de las relaciones norte-sur: comercio, deuda externa, terrorismo, inversiones…
Otros
En 1983, el Pacto Andino y la Comunidad firmaron un acuerdo marco de cooperación comercial y económica, de carácter no preferencial, destinado a promover y mejorar los intercambios, propiciar la cooperación industrial y estimular la cooperación científica y técnica. Una comisión mixta se encarga del seguimiento de este acuerdo.
La CE también ha mantenido relaciones especiales con el proyecto de integración del Mercosur, con el Sistema Económico Latinoamericano (SELA), con el Grupo de Embajadores Latinoamericanos (GRULA), etcétera.
De esta forma, la Comunidad era sensible al proceso de integración que comenzaba a relanzarse en la región, percibiendo las dificultades económicas y sociales que implicaba. Igualmente estaba considerando la necesidad de modernización económica y externando una preocupación por el tema de la deuda externa.
Los efectos de la entrada de España en la CE
A diferencia de la adhesión británica, la entrada de España en la CE en 1986 apenas modificó los esquemas comunitarios, al carecer entonces nuestro país de un marco de relaciones comerciales preferenciales y de relación con Iberoamérica. De hecho, la incorporación de España a la CE supuso un reto importante en materia de cooperación al desarrollo: asumir el acervo comunitario, adoptar una filosofía acorde con la de nuestros socios manteniendo nuestras prioridades históricas, afirmar éstas y compartirlas con Europa, adaptar nuestras estructuras públicas y privadas, incrementar los fondos aun en detrimento de la cooperación bilateral, formar funcionarios y expertos de diversas procedencias intelectuales y técnicas, crear una opinión permeable a los retos comunitarios. Todas ellas fueron tareas que hubo que emprender en muy poco tiempo, tanto más cuanto que nuestros socios nos llevaban la ventaja de la experiencia propia y, sobre todo, la de haber creado un sistema de cooperación a su imagen y semejanza, en cuya formación España, obviamente, no había participado.
España intentaba compensar la menor preferencia concedida al área iberoamericana por parte de los principales países donantes, ya que si bien no parecía, en promedio, tan extrema como, por ejemplo, en el caso de los países del África Sudsahariana, ello no invalidaba la existencia de situaciones igualmente graves a causa de la desigual distribución del ingreso y la profunda crisis económica provocada por la necesaria reestructuración tecnológica y productiva de aquellos momentos, a lo que se sumaban las dificultades derivadas del enorme endeudamiento externo y de problemas como el narcotráfico.
Sin embargo, desde 1988 la presencia española ha logrado la división de la citada línea 930 del presupuesto de la CE para los PVD-ALA y la consecuente creación de la línea 931 para la financiación específica de los países latinoamericanos, produciéndose igualmente un aumento de los fondos dedicados a dicha región por parte de la CE, hecho posible sin tener que disminuir las destinadas a Asia.
En diciembre de 1989 se incluyó a Haití y a la República Dominicana en el marco ACP y, en 1992, los ministros de Economía y Finanzas de la CE decidieron que el Banco Europeo de Inversiones (BEI) pudiera conceder créditos a América Latina, culminación de una reivindicación largamente perseguida por España, con la resistencia de Francia y el Reino Unido.
«¡Latinoamérica en la conciencia de Europa; ¡Europa en la conciencia Latinoamericana¡ Enfoques de ida y vuelta de identidades complementarias. Fruto de la gran globalización que impuso Europa al expandirse por la tierra para satisfacer sus ambiciones, pero también para hacer realidad valores humanos que los europeos consideraban de su exclusividad y que, al expandirse, se universalizaron. Son estos valores universalizados los que ahora tiene que aceptar Europa. América Latina ya ha vencido los complejos impuestos, basándose en sus propios valores y aceptando las expresiones de su identidad, de su integración universal. De esta América han regresado a Europa expresiones de lo humano que ella misma hizo posible en su expansión (Leopoldo Zea).»
La vitalidad de la cooperación comunitaria con América Latina sigue aún exigiendo una expansión cualitativa y cuantitativa que termine de testimoniar la indudable trascendencia que los nuevos procesos latinoamericanos tienen para la Unión Europea.
Notas
1 Con esta denominación se suele hacer referencia al tratado que instituyó la Comunidad Económica Europea, firmado el 25 de marzo de 1957, conjuntamente con el que creó la Comunidad Europea de la Energía Atómica.
2 Desde 1957 se habló de Comunidades Europeas (las dos mencionadas en las líneas anteriores más la Comunidad Europea del Carbón y del Acero). El tránsito a la denominación Comunidad Europea (CE) se produce básicamente desde la entrada en vigor del Acta Única Europea en 1987. Por último, el Tratado de Maastricht de 1992 establece el concepto de Unión Europea (UE).
3 Siendo la UE la mayor entidad importadora y exportadora en el ámbito mundial, la política comercial común constituye uno de los sectores más desarrollados de la actividad comunitaria y una piedra angular en las relaciones exteriores de la Unión.
4 El Convenio de Ayuda Alimentaria de 1967 surgió bajo la Ronda Kennedy (1962-1967) del GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), y directamente ligado al Acuerdo Internacional sobre el Trigo de 1968. El Convenio sería renovable cada tres años.
5 En momentos como el terremoto de México en 1985 o la erupción del volcán Nevado Armero en Colombia el mismo año.
