La eficacia y las consecuencias “involuntarias” de la política estadounidense de control de la inmigración, 1993-2000.
Al comenzar el año fiscal de 2001, el primero de octubre, Estados Unidos entró al octavo año de un gran experimento consistente en reforzar la vigilancia en la frontera para obtener mayor control sobre la migración ilegal y así reducirla.1 Este experimento fue posible gracias a dos cambios clave ocurridos en la política, que comenzaron en 1993. Primero, la recién instalada administración Clinton decidió, apoyada de manera entusiasta por el Congreso, «ponerse seria» con la aplicación de la ley en la frontera, por primera vez en la historia de Estados Unidos. Esta decisión se tradujo en un aumento agudo y sostenido del presupuesto general del Servicio de Inmigración y Naturalización (SIN), especialmente de los fondos destinados a reforzar la frontera. El presupuesto total del SIN para el año fiscal de 2001 es de 4.3 mil millones de dólares, el triple de lo que era a comienzos de la administración Clinton. El solo gasto para vigilar la frontera se ha elevado a más de dos mil millones por año (véase gráfica 1). La Patrulla Fronteriza ha rebasado el doble de su tamaño desde 1993, con 9,212 agentes en la nómina del año fiscal de 2000.2 El SIN ocupa el segundo lugar en las mayores dependencias destinadas a la aplicación de la ley, después del FBI, que tiene 11,428 agentes activos. La fuerza superior en hombres «en la línea» de la Patrulla Fronteriza se refleja en la gráfica 2, que muestra el marcado aumento en la cantidad total de horas dedicadas a la vigilancia de la frontera por parte de los agentes de la Patrulla Fronteriza desde 1993.
La segunda decisión clave realizada por la administración Clinton consistió en concentrar los nuevos recursos previstos para el control de toda la frontera en un número relativamente pequeño de segmentos de ésta, los corredores que tradicionalmente han utilizado de manera más frecuente los posibles inmigrantes ilegales. Esta estrategia parece haberse puesto en marcha en parte debido a la planeación estratégica en el SIN y en otras dependencias federales, y en parte por la iniciativa burocrática individual en el nivel local. A comienzos de 1993, la Oficina para la Política Nacional de Control de Estupefacientes de la administración Clinton comisionó a los Laboratorios Nacionales Sandia -establecimiento apoyado por el gobierno federal y dedicado a la investigación para los militares- un estudio sobre nuevos métodos para aumentar la seguridad en la frontera. Dicho estudio recomendaba que la Patrulla Fronteriza se centrara en prevenir el ingreso de los indocumentados, disuadiéndolos más que tratando de aprehenderlos en la frontera o en el interior del país como inmigrantes clandestinos «sin inspección». Esta recomendación se convirtió posteriormente en la base estratégica de la doctrina de «prevención por medio de la disuasión» que adoptó el SIN a lo largo de la administración Clinton. El reporte Sandia recomendaba varias medidas para aumentar la dificultad del cruce ilegal de la frontera, incluyendo la instalación de múltiples barreras físicas, el uso de equipo electrónico avanzado de vigilancia, etcétera.3
Alrededor de la misma época, el supervisor regional de la Patrulla Fronteriza en El Paso, Texas, Silvestre Reyes (ahora congresista del Partido Demócrata, representante de un distrito que abarca a El Paso), ideó una nueva estrategia de vigilancia para este sector. Su idea consistía en apostar vehículos con agentes de la Patrulla Fronteriza a corta distancia entre sí, a lo largo del Río Grande, y mantenerlos ahí continuamente, intimidando a los posibles migrantes extranjeros de modo que ni siquiera intentaran cruzar. Con la aprobación poco entusiasta de sus superiores del SIN en Washington, Reyes llevó a cabo su estrategia, la cual tuvo resultados espectaculares a corto plazo, provocando que los arrestos disminuyeran súbitamente en 76 por ciento en el año fiscal de 1994. Un estudio académico sobre la iniciativa de El % Paso encontró que ésta estaba desalentando principalmente a los «migrantes de la periferia» no autorizados, los cuales vivían en la fronteriza Ciudad Juárez y habían estado yendo diariamente a pie a trabajar en El Paso como sirvientes, más que a los migrantes de larga distancia, provenientes del interior de México, que continuaban cruzando por fuera del área urbanizada de El Paso con la ayuda de «guías» profesionales, o simplemente decidían entrar por otros puntos carentes de vigilancia a lo largo de la frontera.4 Tras preferir no esperar a que se realizara una evaluación seria, o se llevaran a cabo las estadísticas de detenciones del SIN para los años siguientes,5 los miembros del Congreso, los funcionarios locales y gran parte de los medios de comunicación vendieron el éxito aparente del experimento de El Paso, y rápidamente el SIN se encontró bajo la fuerte presión de tener que repetirlo en San Diego y otras «puertas principales» de entrada de ilegales.6 En suma, el experimento de El Paso provocó una cadena de decisiones políticas que desembocaron en la adopción de operaciones de estrategia de «vigilancia fronteriza concentrada» a lo largo de la frontera entre Estados Unidos y México. Dicha estrategia requería de:
• Muchos más agentes de la Patrulla Fronteriza, apostados en unos pocos corredores estrechos.
• Iluminación de alta intensidad, del tipo que se utiliza en los estadios (unidades tanto portátiles como fijas)
• Una barda de diez pies de alto, construida inicialmente soldando pistas de aterrizaje de acero corrugado que sobraron de la guerra de Vietnam.
• Grandes cantidades de sensores para detectar movimientos, enterrados en el suelo cercano a la frontera.
• Visores nocturnos infrarrojos o «artefactos de imágenes térmicas», que detectan a los inmigrantes por el calor de su cuerpo y permiten a la Patrulla Fronteriza enviar a sus agentes y vehículos precisamente a aquellos lugares donde se han realizado entradas ilegales.
• Construcción de nuevos caminos a lo largo de la frontera, para darle a la Patrulla Fronteriza mayor acceso y movilidad.
• Un sistema computarizado de escaneo biométrico, llamado IDENT. Mediante este sistema, se fotografía a cada inmigrante ilegal que es aprehendido y su foto, huellas digitales y otros datos personales son incorporados a una base de datos. Ésta se supone que permitirá al SIN detectar a los que cruzan de nuevo la frontera, especialmente a aquellos con antecedentes criminales.7
Una parte de la tecnología mencionada arriba es vieja y data de la guerra de Vietnam (por ejemplo, los visores nocturnos de rayos infrarrojos); otra es nueva (como el sistema IDENT). La diferencia crítica entre la estrategia de vigilancia fronteriza de la administración Clinton y la de las anteriores es que ésta concentraba los nuevos recursos otorgados a la Patrulla Fronteriza en sólo unos pocos segmentos de la frontera entre México y Estados Unidos. Este esfuerzo por fortificar las «puertas principales» de la inmigración ilegal se centró inicialmente en el área de El Paso, Texas. La operación Hold the line8 (llamada originalmente Operación Bloqueo, hasta que las protestas del gobierno mexicano obligaron a cambiarle el nombre) se echó a andar ahí en septiembre de 1993. Hold the Une cubre una extensión de 20 millas de la frontera dentro del área metropolitana de El Paso. La segunda de las operaciones de vigilancia concentrada de la frontera fue la Operación Guardián en el sector de San Diego. Lanzada en octubre de 1994, la Operación Guardián fue llevada a cabo en tres etapas: en la fase I, la mayor parte de los nuevos recursos se desplegaron en el segmento de 14 millas que se encuentra en el extremo oeste de la frontera, que corre del Océano Pacífico a la puerta de entrada de la Mesa de Otay. En la fase II, se extendió hacia el este, a Tecate, en las montañas del este del condado de San Diego. La fase III extendió la operación Guardián a lo largo de la frontera del condado de San Diego a Imperial County, hasta Yuma, Arizona. Vino después la Operación Salvaguarda, en el centro de Arizona. Comenzó en 1995, pero no recibió recursos significativos sino hasta 1999, cuando quedó claro que el SIN no tenía suficientes fondos invertidos en Arizona para contener la marea de migrantes ilegales que ya no estaban entrando por California. Finalmente, la Operación Río Grande fue echada a andar al sur del Valle del Río Grande, en Texas. Comenzó en 1997, y en el año fiscal de 2001 recibirá el financiamiento suficiente para abarcar las 1,300 millas de caminos de acceso, con extensiones adicionales de bardas de acero reforzado, más visores nocturnos y miles de luces de las que se utilizan en los estadios colocadas a lo largo del Río Grande.
La eficacia de la vigilancia concentrada en la frontera
El indicador más común utilizado para medir la eficacia de los controles fronterizos en Estados Unidos es el número de detenciones que realiza la Patrulla Fronteriza a lo largo de la frontera suroeste. Supuestamente, si las detenciones disminuyen, el despliegue de fuerza en la frontera está desalentando los intentos de los migrantes de entrar a Estados Unidos. El número de detenciones es una aproximación estadística imperfecta del volumen de la inmigración ilegal, ya que estos datos representan hechos (por ejemplo, detenciones) más que personas, las cuales pueden realizar múltiples intentos de cruzar en un solo viaje la frontera y ser aprehendidas varias veces en este proceso. Así, las estadísticas de detenciones sobrepasan el flujo real de personas. No conocemos, sin embargo, el factor que infla estas cifras ya que el SIN se ha negado hasta ahora a divulgar cualquiera de los datos sobre reincidencia (entradas repetidas por parte de indocumentados ya detenidos) que se han recolectado mediante el sistema IDENT. La evidencia anecdótica sugiere que la probabilidad de ser detenido ha aumentado de modo significativo desde 1993, cuando se trata de cruzar ilegalmente por una de las áreas cuya vigilancia se ha reforzado severamente (por ejemplo, el condado de San Diego); pero la mayoría de posibles ilegales y los contrabandistas de personas que los ayudan han aprendido a evitar estas áreas y lograrán cruzar exitosamente, sin ser detectados, al primer intento. Así, la «proporción de huidas» a lo largo de la frontera entre Estados Unidos y México (inmigrantes ilegales que evitan ser aprehendidos en un determinado viaje a la frontera como una fracción del total de los inmigrantes que intentan ingresar ilegalmente) puede encontrarse aún en el rango histórico de 70-80 por ciento, a pesar de la posterior instauración de una mayor vigilancia en la frontera.
Lo que muestran las estadísticas de las detenciones en toda la frontera es un aumento sostenido de los cruces ilegales, a pesar del desarrollo de un refuerzo sin precedentes de la vigilancia en la frontera. Como se muestra en el cuadro 1, las detenciones se elevaron de 979,101 en el año fiscal de 1994, a 1,643,679 en el año fiscal 2000.9 El total del año fiscal 2000 sobrepasa el récord de 17,615,844 detenciones a lo largo de la frontera entre México y Estados Unidos realizadas en el año fiscal de 1986. En ese año, los migrantes mexicanos acudían a la frontera con la esperanza de calificar para uno de los programas de legalización incluidos en el Acta de Reforma y Control de la Inmigración a Estados Unidos de 1986. En total, las detenciones a lo largo de la frontera suroeste se elevaron en un 68 por ciento durante el periodo de siete años en que se emprendió la estrategia de vigilancia fronteriza de la administración Clinton.
Una porción del aumento de las detenciones en este periodo se debe al propio desarrollo de la vigilancia en la frontera: cada agente adicional de la Patrulla Fronteriza aumentará las estadísticas de aprehensiones. Por otro lado, el uso más extendido de contrabandistas profesionales de personas, en respuesta a una vigilancia más rígida, ha reducido las probabilidades de detención, por lo menos de aquellos inmigrantes que realizan cruces «asistidos». Dado este influjo compensatorio y la ausencia de datos del SIN sobre reincidencias entre los ilegales ya detenidos, no es posible determinar si ha habido un aumento real en el número de personas que intentan ingresar a los Estados Unidos ilegalmente, ni del aumento que se puede atribuir a una mayor vigilancia.
Una consecuencia indispensable de las operaciones de vigilancia concentrada en la frontera ha sido la desviación del flujo de migración ilegal de México a Estados Unidos. Una visión aislada de las estadísticas de aprehensiones desde el año fiscal de 1994 revela la magnitud de este efecto de desviación. La cantidad de detenciones ocurridas en California y Texas -donde se desplegaron la mayoría de los recursos de la Patrulla Fronteriza- ha descendido, mientras que el porcentaje de aprehensiones en Arizona ha aumentado de golpe. Las aprehensiones efectuadas a lo largo del segmento de la frontera correspondiente a Arizona se elevaron en un 351 por ciento entre 1994 y 2000. Tan sólo en el sector de Tucson, en el año fiscal de 2000 se realizaron alrededor de 616,000 detenciones, el 31 por ciento más que en 1999, el 59 por ciento más que dos años atrás, y alrededor del 170 por ciento más que hacía cinco años.
Así, los «lugares de moda» actuales en la frontera entre México y Estados Unidos son los sectores de Tucson y Yuma en Arizona, seguidos por el sector de El Centro en California (véase gráfica 3). Existen obstáculos físicos para el cruce ilegal en el sector de El Centro, especialmente el canal de irrigación All American, que corre a lo largo de 44 millas de la frontera. Pero las 72 millas de frontera en el sector de El Centro están en su mayoría abiertas por completo. Este sector posee sólo siete millas de barda de acero reforzado, que separan a las ciudades de Calexico y Mexicali, que se traslapan sobre la frontera.
En un agudo contraste, el sector de San Diego sólo registró un 9 por ciento de detenciones en el año fiscal de 2000, comparado con el cerca de 40 por ciento en la era anterior a la Operación Guardián. El sector de San Diego es ahora, en todos sentidos, un museo viviente del control de la inmigración. Los migrantes y los contrabandistas de personas han cambiado sus rutas hacia el este, mucho más allá del condado de San Diego.
Consecuencias «involuntarias» del reforzamiento de la vigilancia en la frontera
Además de la desviación, más que la reducción del flujo de inmigrantes ilegales, la estrategia actual de reforzamiento de la vigilancia ha tenido varias consecuencias «involuntarias» importantes. Entre ellas se encuentra un agudo aumento del costo del ingreso ilegal. Las tarifas que cobran los coyotes o polleros -los contrabandistas profesionales de personas que guían a los inmigrantes en el cruce de la frontera, los ayudan a eludir a la Patrulla Fronteriza y los transportan en camiones o camionetas a casas seguras y eventualmente a lugares en el interior del país donde los esperan familiares o empleadores- se han más que triplicado durante la ejecución de las operaciones de vigilancia concentrada de la frontera.
Por ejemplo, en la época anterior a la Operación Guardián, los coyotes cobraban cerca de 300 dólares por ayudar a cruzar la frontera en San Diego y transportar a los indocumentados a la parte norte del condado de San Diego o a Los Ángeles. Ahora, por los mismos servicios, cobran entre 800 y 1,500 dólares.10 En el área de Douglas, Arizona, el costo típico de ser llevado clandestinamente de Douglas a Phoenix en 1999 era de 150 dólares. En el verano de 2000, la tarifa de los coyotes se encontraba entre 800 y 1,300 dólares.11 Algunos inmigrantes que buscaban trabajo en el sur de California estaban pagando un costo adicional de varios cientos de dólares a los «raiteros», conductores que transportan a inmigrantes cuyos coyotes los han depositado en el lado norteamericano de la frontera, en lugares remotos de Arizona o en el área de Calexico/El Centro de California, a destinos urbanos en el sur de California, elevando la cuenta total por el servicio de coyote y raite-ro a 2,000 dólares. Un análisis de los datos reunidos en una muestra de comunidades que enviaban mexicanos entre 1985 y 2000 encontró que las tarifas de los coyotes se habían estado elevando durante varios años antes de la puesta en marcha de las operaciones de vigilancia concentrada de la frontera, pero el cambio a esta nueva estrategia de vigilancia reforzó claramente esta tendencia. La cuota media se había elevado a 700 dólares hacia 1996, y las evidencias anecdóticas sugieren que se ha continuado elevando durante los últimos cuatro años.12
Sin embargo, los contrabandistas profesionales de personas no se han depreciado aún en el mercado. La vigilancia concentrada de la frontera ha sido para ellos muy buen negocio: ahora tienen muchos más clientes, debido al aumento de la dificultad para cruzarla y pueden cobrar mucho más por sus servicios. Los inmigrantes, desesperados por entrar a Estados Unidos, pasan más tiempo reuniendo lo que necesitan pagar a su coyote, o piden más dinero prestado a sus familiares ya establecidos en Estados Unidos. ¿En qué momento el costo de la entrada ilegal ha desalentado de manera efectiva los intentos de ingreso ilegal? Obviamente, ese punto no se ha alcanzado todavía. El hecho de utilizar la aguda alza en las tarifas de los coyotes como indicador de la efectividad de la estrategia actual de reforzamiento de la vigilancia en la frontera -como a menudo hacen los defensores de dicha estrategia- es, por lo tanto, engañoso.
Otra consecuencia involuntaria de la nueva estrategia de vigilancia en la frontera ha sido una tasa más alta de establecimiento permanente entre los inmigrantes indocumentados en los Estados Unidos. Al igual que el alza en las tarifas de los coyotes, esta tendencia antecede a la estrategia de vigilancia concentrada de la frontera,13 pero ésta parece haberla acelerado. El análisis multifacético demuestra que el reforzamiento de la vigilancia en la frontera, si se mide por el costo de los coyotes ajustado a la inflación, tiene un fuerte efecto negativo en la probabilidad de retornar al lugar de origen, por lo menos entre los varones mexicanos. Durante el periodo más fuerte de vigilancia, la probabilidad de regresar ha descendido a niveles significativamente más bajos de lo que se experimentaba en periodos anteriores. Por ejemplo, cuando el costo promedio del coyote era de 237 dólares, la mitad de los inmigrantes mexicanos varones regresaban a México después de dos años en Estados Unidos; cuando la tarifa de los coyotes se elevó a 711 dólares, sólo el 38 por ciento retornaba a México tras dos años de residir en este país.14 Al dificultar y hacer más costoso el ingreso ilegal, el gobierno estadounidense ha fortalecido los incentivos para establecerse permanentemente en Estados Unidos. Por lo tanto, es muy posible que la actual estrategia de vigilancia de la frontera mantenga a más inmigrantes indocumentados en Estados Unidos de los que mantiene afuera.
Finalmente, una consecuencia «involuntaria» de la vigilancia concentrada de la frontera ha sido un fuerte aumento en el número de inmigrantes que mueren al tratar de cruzar. Tomando fuentes oficiales de datos estadounidenses y mexicanas, un grupo de investigadores académicos detectó más de 1,600 posibles decesos de inmigrantes a lo largo de la frontera entre México y Estados Unidos entre 1993 y 1997.15 Las cifra de muertes comprobadas oficialmente en todo lo ancho de la frontera, durante el periodo de vigilancia concentrada de la frontera a lo largo de mediados de noviembre de 2000 es de 1,437 (véase cuadro 2). Solamente en el periodo que fue del primero de enero al 15 de noviembre del 2000, por lo menos 445 mexicanos (y un número desconocido de centroamericanos y sudamericanos) perecieron al intentar cruzar la frontera ilegalmente, de acuerdo con la Secretaría de Relaciones Exteriores de México (SRE), cuyos cónsules siguen de cerca el rastro de inmigrantes muertos. Las cifras de la Patrulla Fronteriza de Estados Unidos muestran un aumento del 60 por ciento en muertes de emigrantes a lo largo de la frontera, de 231 en el año fiscal de 1999 a 369 en el año fiscal de 2000. En el mismo periodo, los agentes de la Patrulla Fronteriza rescataron a 2,454 inmigrantes de una muerte casi segura tras haberse perdido o haber sido abandonados en el desierto, a diferencia de los 1,041 rescates efectuados en el año fiscal de 1999.16
Según las cifras consulares mexicanas, desde 1994 han muerto más de 600 inmigrantes, solamente tratando de cruzar el segmento de la frontera que corresponde a California, incluyendo a 135 que perecieron durante los primeros diez y medio meses del año 2000 (véase cuadro 3). Cerca del final del año 2000, la cantidad de muertes en la frontera entre México y California casi igualará ciertamente o excederá la cifra más alta de 145 muertes registradas en 1998. En el mismo periodo de enero al 15 de noviembre de 2000, se registraron 251 muertes de inmigrantes en Texas, y 77 en Arizona. Todas estas estadísticas se encuentran por debajo de la realidad, pues sólo cuentan a los inmigrantes cuyos cuerpos se han podido recuperar; se desconoce el número de cuerpos que yacen en las montañas y desiertos sin que nadie los encuentre.
Como se reportó en el cuadro 4, la mayoría de las muertes de inmigrantes en el segmento fronterizo de California (305 durante el periodo de 1994 a 2000) han sido causadas por hipotermia (morir congelados en las montañas), deshidratación o insolación (después de caminar penosamente durante varios días por el desierto abrasador). Otros 185 inmigrantes murieron ahogados, en su mayoría en el canal de irrigación All American cerca de Calexico en Imperial Country. La corriente en este canal es engañosamente fuerte y es fácil ahogarse en ella si uno no es buen nadador. Además, los lancheros que cruzan a los indocumentados a lo largo de! canal en anchas de goma, en grupos de ocho o más por una tarifa, a menudo sobrecargan las lanchas, las cuales se vuelcan, vaciando su carga humana en el canal. Antes de la Operación Guardián, la mayoría de las muertes de inmigrantes se debían a accidentes -por lo general, debido a cruzar corriendo la carretera después de haber pasado la frontera en el sector de San Diego y ser atropellados por los vehículos que transitaban a alta velocidad.
Un indicador clave de cómo la Operación Guardián ha logrado empujar a los posibles inmigrantes indocumentados hacia el este del área urbanizada de San Diego, a las montañas y desiertos, es la distribución espacial de las muertes de inmigrantes. Los mapas que reproducen las gráficas 4 a 9 cuentan esta historia vividamente. En el año de 1995, la mayoría de las muertes de inmigrantes seguían ocurriendo todavía en el sector de San Diego, puesto que la Operación Guardián no se había terminado de echar a andar (véase gráfica 4). En 1996, coincidiendo con la fase II de la Operación Guardián, las muertes disminuyeron de golpe en el área costera, altamente fortificada, y se movieron a las montañas del este del condado de San Diego (gráfica 5). En 1997, cuando la fase III de la Operación Guardián empujó al tráfico de indocumentados al Valle Imperial, vemos un aumento de las muertes en el área de El Centro-Calexico (véase gráfica 6). En 1998, las muertes debidas a la deshidratación en el desierto y a los ahogamientos en el canal de irrigación All American cerca de Calexico continúan elevándose (véase gráfica 7). En 1999, conforme la Patrulla Fronteriza envía más agentes para reforzar el sector de El Centro, las muertes de inmigrantes proliferan en el área de Yuma, Arizona (véase gráfica 8). En el año 2000, numerosas muertes seguían ocurriendo aún en los sectores de El Centro y Yuma, pero muchos más decesos no aparecen en el mapa, ya que ocurrieron en el centro de Arizona y Texas (véase gráfica 9). El tráfico ilegal de inmigrantes en Arizona ya ha abandonado las grandes poblaciones fronterizas como Nogales y Douglas, a las que la Patrulla Fronteriza ha protegido con bardas de acero reforzado y más agentes. Ahora los inmigrantes pasan en su mayoría a través de áreas rurales remotas, donde el único obstáculo para el cruce ilegal parecen ser unas pocas hebras de alambre de púas detenidas en postes de tres pies de alto. Algunos rancheros estadounidenses de estas áreas remotas han tomado en sus manos la vigilancia de la frontera, construyendo torres de vigilancia y contratando guardias fuertemente armados que patrullan sus propiedades. Esta actividad de vigilancia de los rancheros de Arizona se convirtió en un punto de enfriamiento de las relaciones oficiales entre México y Estados Unidos en el año 2000.
La continua redistribución espacial de los intentos de ingresar ilegalmente a Estados Unidos desde 1994 es una demostración impresionante de la capacidad de la Patrulla Fronteriza de orillar a los indocumentados hacia áreas cada vez menos hospitalarias y más peligrosas. Esta redistribución no debería interpretarse como una consecuencia «involuntaria» de las operaciones de vigilancia concentrada de la frontera. De hecho, el objetivo declarado de dicha estrategia era forzar a los posibles inmigrantes ilegales a cruzar por las áreas remotas, montañosas o desérticas, lejos de los grandes centros urbanos que ofrecen un fácil traslado al interior del país y donde los agentes de la Patrulla Fronteriza dispondrían de más tiempo para aprehenderlos.
Si los inmigrantes tratan de cruzar por semejantes regiones, se exponen a unas condiciones ambientales que amenazan su vida. Por ejemplo, una excursión por las montañas de Tecate, al este del condado de San Diego, puede tomar dos días. Si los inmigrantes atraviesan esta región montañosa entre mediados de octubre y mediados de abril, existe por lo menos una probabilidad de 50 por ciento de que se encontrarán con temperaturas bajo cero, si no es que con nieve. Los inmigrantes que penetran por el Valle Imperial deben caminar por lo menos 10 millas -en la ruta más corta posible-, incluyendo la excursión por el desierto del lado mexicano de la frontera. Durante el verano, las temperaturas en el desierto del Valle Imperial se elevan frecuentemente por encima de los 120 grados, y es físicamente imposible que los inmigrantes lleven agua suficiente para evitar la deshidratación durante el viaje de dos días a través del desierto.
La teoría que subyacía a la estrategia de vigilancia concentrada de la frontera era que al elevar el costo, el riesgo físico y la probabilidad de ser detenido en cada intento de cruzar eventualmente se desanimaría al inmigrante, lo que provocaría que retornara a su lugar de origen. Más aun, el posible inmigrante indocumentado de la frontera estadounidense sería disuadido de abandonar su comunidad. Doris Meissner, comisionada del SIN durante la administración Clinton, admitió: «Creímos que la geografía sería nuestra aliada. Sentíamos que la cantidad de gente que cruzara a través del desierto de Arizona menguaría casi totalmente una vez que se diera cuenta de cómo es eso.»17 Realmente, esto no es lo que ha ocurrido.18
Los posibles inmigrantes ilegales están conscientes por lo general de los riesgos físicos de las rutas de entrada clandestinas posteriores a 1993, y los sufren. Una encuesta entre 262,989 inmigrantes detenidos que fueron regresados a México por la Patrulla Fronteriza estadounidense de diciembre de 1999 a mayo del 2000 encontró que el 70 por ciento de los indocumentados sentía haber estado expuesto a algún tipo de riesgo físico durante su intento de cruzar ilegalmente. De estos inmigrantes, el 36 por ciento había sufrido calor o frío extremos y el 35 por ciento de falta de agua o aumento.19 Aun así, no hay un efecto tangible de disuasión.
Efectos esperados pero inadvertidos en el mercado de trabajo
Entre los indicadores más apropiados para medir la eficacia de la vigilancia concentrada de la frontera se encuentran cierta clase de cambios en el mercado de trabajo estadounidense; por ejemplo, se emplean menos trabajadores inmigrantes (especialmente los indocumentados), y hay sueldos más altos en promedio para los trabajadores de los sectores de la economía tradicionalmente dominados por los inmigrantes. Así, si estuviera siendo exitosa la actual estrategia de vigilancia fronteriza, deberíamos ver mercados de trabajo más estrictos, como resultado de la disminución de trabajadores indocumentados en aquellas industrias cuyos empleadores han llegado a basarse en ellos. Debería haber también una presión ascendente en los escalafones salariales en industrias y regiones donde los indocumentados se reunían anteriormente. Hasta ahora, ninguno de estos efectos predecibles en el mercado de trabajo se ha materializado.
Los datos de la Encuesta de los Trabajadores Nacionales Agrícolas, conducida cada año por el Departamento de Agricultura y Trabajo de Estados Unidos, muestra que el porcentaje de inmigrantes indocumentados entre los trabajadores agrícolas ha aumentado continuamente durante el periodo de vigilancia fronteriza más estricta (véase gráfica 10). La cantidad de nacionales mexicanos empleados en diversas ocupaciones de servicio de bajo nivel (por ejemplo, trabajadores domésticos, preparación y servicio de comida, servicios de limpieza y construcción) aumentó más que la de trabajadores no-mexicanos durante el periodo de 1993-1998 (véase gráfica 11). Hubo también un agudo aumento en la proporción de mexicanos entre los trabajadores de la construcción en Estados Unidos de 1993 a 1999.20 Si la proporción de trabajadores nacidos en México se toma como una aproximación general a la de inmigrantes ilegales,21 estos hallazgos son inconsistentes con la noción de que una estrategia de vigilancia concentrada de la frontera ha desalentado de manera efectiva a los inmigrantes ilegales. No existe evidencia, por parte de ninguna fuente científicamente confiable, de que esta estrategia ha producido disminuciones de los inmigrantes ilegales en la agricultura, la construcción, los trabajos de servicio y el suministro de jornaleros en el trabajo de jardinería y construcción.22
Una encuesta de 1996 entre los empleadores del condado de San Diego que hacen gran uso del trabajo de los inmigrantes proporciona una comprobación adicional. Los investigadores encontraron que sólo el 8 por ciento de estos empleadores había percibido una disminución cualquiera en el número de aspirantes que se presentaron en sus negocios durante los primeros 18 meses de la Operación Guardián. De hecho, más de uno entre cinco empleadores ha experimentado un aumento en los inmigrantes que aspiran a obtener un trabajo.23
Por el lado de los salarios, varios estudios recientes realizados por economistas han demostrado que una vigilancia más estricta de la frontera no está beneficiando a los trabajadores para que se ejerza una presión por aumentar los escalafones de salarios, especialmente los de los trabajadores agrícolas y los del servicio de bajos sueldos.24 La investigación ha demostrado también que a los cambios en los niveles de fortalecimiento de la vigilancia en la frontera no les siguen cambios en los salarios de las regiones fronterizas norteamericanas, lo cual sugiere que, cualquiera que sea su efecto en el flujo de inmigrantes ilegales, la vigilancia fronteriza más estricta tiene poco impacto en los salarios estadounidenses.25
Comentario y conclusiones
A pesar de los nuevos riesgos que enfrentan, no hay evidencia de que los posibles inmigrantes ilegales estén siendo disuadidos de dejar sus comunidades para ir a la frontera. Y una vez ahí, la mayoría de los inmigrantes no se «rinden» después del primero, segundo, tercer, cuarto o incluso quinto arresto. Congruentes con la conducta de varias generaciones anteriores de migrantes mexicanos a los Estados Unidos, siguen tratando de entrar hasta que lo logran. Los que son aprehendidos repetidas veces no son acusados formalmente por el SIN, a menos que se descubra que han sido deportados anteriormente (como resultado de un proceso judicial, formal, de deportación) o que hayan cometido algún crimen serio no relacionado con la inmigración. El SIN carece de capacidad de detención y las cortes federales de tiempo para perseguir casos rutinarios de reincidencia en la entrada ilegal.26
Es significativo que este refuerzo masivo de la vigilancia en la frontera, echado a andar en 1993, ha corrido paralelo con un descenso posterior del esfuerzo de los Estados Unidos por aplicar las leyes de control de la inmigración en los lugares de trabajo, el cual nunca ha sido sustancial. Desde que el Congreso aprobó el Acta de Reforma y Control de la Inmigración de 1986, los empleadores que «conscientemente» contrataban inmigrantes no autorizados a trabajar en Estados Unidos han estado sujetos a multas importantes y, en el peor de los casos, a castigos criminales. El cumplimiento de estas «sanciones a los empleadores» nunca se ha elevado, sin embargo, por encima de un nivel determinado. En 1990. apenas el 8 por ciento de los recursos para la aplicación de la ley fue destinado a realizar redadas en los lugares de trabajo.27 Alrededor de 1998, sólo el 2 por ciento del esfuerzo de aplicación de la ley del SIN se dedicaba a efectuar inspecciones en los lugares de trabajo.28 Desde entonces las investigaciones a los lugares de trabajo vir-tualmente han cesado. En años recientes, el SIN ha adoptado la postura de que tales investigaciones no son un método efectivo en costos para el control de la inmigración, dada la benignidad de las «sanciones a los empleadores» que prevé la ley de inmigración de 1996. Un funcionario del SIN articuló otra consideración, al explicar por qué esta oficina había llevado a cabo la Operación Vanguardia, una investigación de 1999 sobre la industria de las empacadoras de carne en Nebraska y Iowa, sin llevar a cabo redadas en las plantas: «No queremos tener un impacto negativo en la capacidad de producción de esas compañías.»29
El subtexto, lo que no se dice, es que la mayoría de los miembros del Congreso no están preocupados por la ausencia de aplicación de la ley en los lugares de trabajo; de hecho, muchos de sus constituyentes y financia-dores de campañas se molestarían mucho si el SIN se pusiera serio con las inspecciones a los lugares de trabajo. Pero las acciones del Congreso desde 1993 demuestran que le importa mucho la aplicación de la ley en la frontera, y en un plano secundario la deportación de «extranjeros criminales» (aquellos que han sido convictos por crímenes no relacionados con la inmigración). La consecuencia inevitable de este patrón, dirigido por el Congreso, de asignación de recursos para el control de la inmigración, es que el típico inmigrante ilegal que ingresa sin ser detectado y encuentra trabajo lejos del área fronteriza tiene una probabilidad anual de ser aprehendido de entre 1 y 2 por ciento.30
Mientras tanto, las muertes al cruzar la frontera continúan aumentando en una cifra anual de más de un inmigrante al día. La cuota de muertes es equivalente a las fatalidades que podrían resultar del choque de un Jumbo 747 completamente cargado cada año. La Patrulla Fronteriza culpa a los contrabandistas de personas que abandonan sin piedad a los inmigrantes en las montañas y los desiertos si se rezagan o si se quedan sin agua. El presidente mexicano recién entrado en funciones, Vicente Fox, ha declarado que el alto costo en muertes que resulta de las operaciones de vigilancia reforzada en la frontera es «inaceptable», pero la alternativa que propone -un proceso de 10 u 11 años de profundización en el Tratado de Libre Comercio para que permita la libre movilidad de los trabajadores a lo largo de las fronteras que existe en la Unión Europea- ha sido duramente criticada por los políticos estadounidenses, los medios de comunicación e intelectuales influyentes, y parece no tener apoyo en el Congreso norteamericano. Ambos candidatos presidenciales de Estados Unidos, George W. Bush y Al Gore, prometieron durante sus campañas que proseguirían la actual estrategia de vigilancia de la frontera «más humanamente», pero ninguno especificó cómo iba a llevar esto a cabo. La política doméstica de control de la inmigración en Estados Unidos podría poner candado en las operaciones de vigilancia concentrada de la frontera para el futuro más cercano, mientras que las propuestas mexicanas de regularizar el flujo a través de un nuevo tipo de programa temporal de trabajadores o liberalizar el acceso al mercado laboral norteamericano como un complemento a una integración económica norteamericana guiada por el comercio y la inversión languidece en el Congreso de Estados Unidos.
Hay que recordar que el aumento súbito y reciente de las muertes de los inmigrantes se ha registrado durante un periodo de robusto crecimiento económico de México, con un crecimiento del PIB en un rango de 5 a 7 por ciento anual. Existe la posibilidad de que se pierdan muchas más vidas, si un cambio brusco en el desempeño económico de México intensifica las presiones para emigrar, obligando a cantidades significativamente mayores de refugiados económicos a unirse al flujo actual de mexicanos que emigran para lograr una mejoría económica o para reunirse con sus familias. Obligar a un flujo migratorio sustancialmente mayor de México a Estados Unidos, que contenga más gente desesperada económicamente, a rodear las operaciones de vigilancia concentrada de la frontera que se llevan a cabo ahora (a las cuales se añadirán, posiblemente, otras) aumentaría inevitablemente las muertes al intentar cruzarla.
En el largo plazo, la cambiante demografía mexicana debería hacer más que reducir el flujo de migrantes ilegales a Estados Unidos, que cualquier estrategia o vigilancia fronteriza del gobierno de este país. De acuerdo con algunas proyecciones (véase gráfica 12), se espera que la tasa de creación de empleos en México alcance a la tasa de crecimiento de la fuerza de trabajo en 2005 o 2006. Esto supone una tasa de crecimiento sostenido del PIB de por lo menos el 4 por ciento, la cual se encuentra muy por debajo de la meta de la administración de Fox (2000-2006). Alrededor de 2010, la cantidad de nuevos aspirantes al mercado laboral mexicano podría encontrarse entre 500,000 y 550,000 al año, comparados con un millón de aspirantes a mediados de los años noventa.31
No sería realista, sin embargo, esperar que las presiones a la emigración en México desaparecieran para el final de la década, a menos que la diferencia del salario real de por lo menos 8 a 1 entre México y Estados Unidos se haya reducido de manera sustancial. Esto podría ocurrir como consecuencia del TLC O de alguna combinación de integración comercial con políticas macroeconómicas exitosas en México. Además, el gobierno de Fox tendría que revigorizar la todavía perezosa microe-conomía y poner en práctica nuevos y grandes programas de ajuste que compensen a los perdedores del TLC en los sectores impactados negativamente de la economía mexicana, como los pequeños agricultores.32 Pero sólo cuando la reducida reserva laboral en México obligue a los empleadores mexicanos a elevar los salarios, podremos ver que las diferencias entre el salario real y los ingresos familiares se reduzca notablemente. Así, el escenario más probable a mediano plazo incluiría un lanzamiento de la inmigración mexicana ilegal a Estados Unidos al nivel actual, históricamente alto, la persistencia determinada políticamente de una política fallida de control de la inmigración por parte de Estados Unidos, y una acumulación de las consecuencias negativas «involuntarias» de esta política, que son ya evidentes 1
Traducción: Ana García Bergua
Notas
1 El estudio más completo sobre el desarrollo de la política de vigilancia de la frontera norteamericana de los años noventa es el de Peter Andreas, Border Games: Policing the U.S.-México Divide, Cornell University Press, Ithaca, Nueva York. 2000.
2 Esta expansión fue encargada específicamente por el Congreso en el Acta de Reforma y Responsabilidad para la Inmigración Ilegal de 1996, que señala que el SIN contratará cada año a 1000 agentes de la patrulla Fronteriza desde el año fiscal de 1997 hasta el de 2001.
3 Sandia National Laboratories, Systematic Analysis of the Southwest Border, Nuevo México, Sandia, 1993.
4 Frank R. Bean, R. G. Chanove, R. G. Cushing, R. de la Garza, G. Freeman, C. W. Haynes y D. Spener, ¡Ilegal Mexican Migration and the United States/Mexico Border: The Effects of Operation Hold-the-Line on El Paso/Juárez, Population Research Center, Universidad de Texas-Austin, Austin, Texas,
5 En el segundo y tercer año de la operación de El Paso, las detenciones volvieron a aumentar, alcanzando el 38 por ciento del nivel anterior al año fiscal de 1994 a mediados de 1996. En el periodo de siete años del año fiscal de 1994 al año fiscal de 2000, las detenciones realizadas en el sector de El Paso aumentaron de hecho 45 por ciento.
6 Sobre las presiones públicas que apoyan el refuerzo escalonado de la frontera en el área de San Diego, véase Joseph Nevins, «California Dreaming: Operation Gatekeeper and the Social Geographical Construction of the Tllegal Alien’ along the U.S.-México Bounda-ry», disertación de doctorado, Departamento de Geografía, Universidad de California, Los Angeles, 1998, especialmente los capítulos 6-7; y Nevins, «The Law of the Land: Local-National Dialectic and the Making of the United States-Mexico Boundary in Southern California», Historical Geography, vol. 28, 2000, pp. 41-60.
7 Para un catálogo más específico de los recursos desplegados en una de las operaciones concentradas de reforzamiento de la frontera, véase Servicio Estadounidense de Inmigración y Naturalización, «Operation Gatekeeper: New Resources, Enhanced Results-Fact Sheet», Washington, DC, 14 de julio de 1998. Un análisis completo del despliegue de recursos de la Patrulla Fronteriza durante el periodo de vigilancia concentrada de la frontera se puede encontrar en Oficina General de Contabilidad de Estados Unidos, «Illegal Immigration: Status of Southwest Border Strategy Implementation», Reporte GAO/GGD-99-44, Washington, DC, mayo de 1999.
8 Juego de palabras entre la frase que se utiliza para pedir que espere alguien que está hablando por teléfono, y el significado literal de «resguardar la línea (fronteriza)» (n. del L).
9 La estadística del año fiscal de 2000 es preliminar. Fuente: Cuarteles de la Patrulla Fronteriza, Washington, DC, noviembre de 2000.
10 Entrevistas del autor con inmigrantes indocumentados recién llegados al condado de San Diego, julio de 2000.
11 Carlos Carrillo, asistente en jefe de la Patrulla Fronteriza, sector de Tucson, citado en Morris Thompson, «Driven into the Dessert: Border Crackdown Has Forced More Would-Be Migrants to Risk Dangerous Treks Across Remote Áreas», The Orange County Regis-ter, 28 de julio de 2000.
12 Belinda T. Reyes y Hans P. Johnson, «Holding the Line? -The Effect of Border Enforcement on Unaufhorized Inmigration», Public Policy Institute of California, San Francisco Calif, agosto de 2000, informe preliminar en borrador. El informe definitivo se publicará en 2001.
13 Enrico Marcelli y Wayne A. Cornelius, «The Changing Profile of Mexican Migrants to the United States: New Evidence from California and México», Latín American Research Review, vol. 36, núm. 3, otoño de 2000.
14 Reyes y Johnson, op. cit.
15 Karl Eschbach, Jacqueline Hagan, Néstor Rodríguez, Rubén Hernández-León y Stanley Bailey, «Death at the Border», International Migration Review, vol. 33, núm. 3, pp. 430-454.
16 Fuente: Cuartel General Nacional de la Patrulla Fronteriza de Estados Unidos, Washington DC, noviembre de 2000.
17 Citado en Tessie Borden, «INS: Border Policy Failed», The Atizona Republic, 10 de agosto de 2000.
18 Tal como lo reportó recientemente The New York Times, desde una posición ventajosa, «está claro que el aumento en los agentes (de la Patrulla Fronteriza) a lo largo del lado estadounidense de la frontera no ha detenido a los inmigrantes en sus incursiones ilegales. Los ha obligado a emprender nuevas rutas a través de áreas más peligrosas (Ginger Thompson, «The Desperate Risk Death in Desert», The New York Times, 31 de octubre del 2000)».
19 Jorge Santibáñez Romellón, Riesgos asociados al desplazamiento migratorio internacional, El Colegio de la Frontera Norte, Tijuana, Baja California, 29 de septiembre de 2000.
20 Reyes y Johnson, op. cit.
21 Los cálculos recientes del SIN del flujo de inmigrantes indocumentados a Estados Unidos sugieren que la nacionalidad mexicana es útil de esta forma. El SIN calcula que el 88 por ciento de los inmigrantes varones mexicanos y el 73 por ciento de las inmigrantes mexicanas que entraron a Estados Unidos en 1996 estaban indocumentados, en comparación con el 53 por ciento de varones y el 34 por ciento de las mujeres del resto del hemisferio occidental, y el 20 por ciento de hombres y el 15 por ciento de mujeres del resto del mundo. Fuente: Robert Warren: «Annual Estimates of the Unauthorized Immigrant Population Residing in the United States and Components of Change, 1987-1997″, borrador de un informe inédito remitido al Subcomité de Inmigración y Quejas, Cámara de Representantes de Estados Unidos, septiembre de 2000.
33 Sobre el muy elástico suministro de jornaleros inmigrantes en el sur de California, véase Abel Valenzuela Jr., «Working on the Mar-gins: Immigrant Day Labor Characteristics and Prospects for Employment. Centro para el estudio de la Pobreza Urbana, UCLA, reporte inédito. 20 de mayo de 2000; Valenzuela, «Day Labourers as Entrepreneurs?». Journal of Ethnic and Migration Studies, por publicarse en 2001; y Valenzuela, Labor for Sale: Social and Labor Market Processes of Day Workers, Nueva York, Russel Sage Foundation, por publicarse en 2001.
22 Wayne A. Comelius, «The Structural Embeddedness of Demand for Mexican Immigrant Labor: New Evidence from California», en Marcelo Suárez-Orozco (ed.), Crossings: Mexican Immigration in Imerdisciplinary Perspectives, Harvard University Press/Centro David Rockefeller para los Estudios Latinoamericanos, Cambridge, Mass., 1998, p. 130.
23 Reyes y Johnson, op. cit.
24 Gordon Hanson, Raymond Robertson y Antonio Spilimbergo, «Does Border Enforcement Protect U. S. Workers from Illegal Immigration?», Oficina Nacional de Investigación Económica, documento de trabajo núm. 7054 (1999); y Gordon Hanson y Antonio Spilimbergo, «Illegal Immigration, Border Enforcement, and Relative Wages: Evidence from Apprehensions at the U.S.-México Border», American Economic Review, 1999.
25 En una estación de la Patrulla Fronteriza que visitó este autor a mediados del año 2000, el sistema IDENT estaba programado para señalar sólo a aquellos ilegales que habían sido atrapados 25 o más veces desde que el sistema entró en funciones a mediados de los años noventa, e incluso esos casos no eran objeto de acusación legal a menos que hubiese circunstancias especiales (por ejemplo, un historial de arresto anterior por contrabando de inmigrantes).
26 Jason Juffras, «Impact on the Immigration Reform and Control Act on the Immigration and Naturalization Service», Santa Mónica, Calif., Corporación RAND, reporte JR-09, 1991.
27 Oficina General de Contabilidad de Estados Unidos, Significant Obstacles to Reducing Unauthorized Alien Employment Exist, Washington, DC, 2 de abril de 1999, p. 3.
28 Citado en Barbara Hagenbaugh, «U. S., Meatpackers Make Deal on Immigration Crackdown», Servicio de Noticias Reuters, 7 de mayo de 1999. Otra explicación más la dio el anterior Comisionado del SIN, Robert Bach: «Es sólo el mercado funcionando, llegando a la gente a los trabajos, y el SIN ha decidido concentrar sus [esfuerzos de vigilancia en el interior] en los extranjeros que son un peligro para la comunidad» (citado en «I. N. S. Looks the Other Way on Illegal Immigrant Labor», The New York Times, 9 de marzo de 2000.
29 Thomas J. Espenshade, «Does the Threat of Border Apprehen-sion Deter Undocumented U. S. Immigration?», Population and De-velopment Review, vol. 20, núm. 4, p. 872. Véase también Thomas J. Espenshade, «Unauthorized Immigration to the United States», Annual Review ofSociology, vol. 21, 1995, pp. 195-216.
30 Philip Martin, «Migration and Development: The Mexican-U.S. Case», documento presentado en el Simposio sobre Migración Internacional en América, Costa Rica, 4 a 6 de septiembre de 2000.
31 Para ejemplos de los efectos adversos en las poblaciones propensas a la migración, véase Wayne A. Cornelius, «Ejido Reform: Sti-mulus or Alternative to Migration?», en Wayne A. Cornelius y David Myhre (eds.), The Transformation of Rural México: Refor-ming the Ejido Sector, Centro de Estudios de México y Estados Unidos, Universidad e California, San Diego, La Jolla, Calif., 1998, pp. 229-246, y Guadalupe Rodríguez Gómez, «A Matter of Quality: Power and Change among Dairy Farmers in Los Altos de Jalisco», en Guadalupe Rodríguez Gómez y Richard Snyder (eds.), Strategies for Resource Management, Production and Marketing in Rural México, Centro de Estudios de México y Estados Unidos, Universidad de California, San Diego, La Jolla, Calif., 2000, pp. 31-49.
Nota:
Los mapas y su señalización se reproducen en su original y mantienen su copyright: California Rural Legal Assistance Foundation.
El autor es director del Centro de Estudios Comparativos de la Migración de la Universidad de California en San Diego.
