En la reciente iniciativa de reformas propuesta por el presidente Felipe Calderón se destacan las que afectan de alguna manera al Poder Legislativo. Visto así, los 10 puntos que condensan dicha propuesta abordan en forma significativa el esquema de la separación de poderes. Las reacciones percibidas por parte de la oposición han sido contradictorias, especialmente si se revisa que muchas de estas demandas se contienen en las plataformas electorales o en las declaraciones de principios y programas de acción de casi todos los partidos mayoritarios del país. Uno podría entender que las diferencias estuvieran en los cómo, mas no en los puntos de partida.
Sin embargo, en este caso, me trataré de concentrar en algunos aspectos que puedan hablarnos de la conveniencia de aplicar o no dicho paquete, y vislumbrar si esta es o no una reforma presidencialista que pretende minimizar al Congreso, tal y como han alegado de inicio sus críticos. Así que iré desmenuzando los aspectos que me parecen merecer una revisión específica.
a) Reelección de legisladores locales / federales y munícipes / jefes delegacionales. El principal argumento esgrimido por estos dos puntos de la iniciativa de Calderón es permitir que sea el electorado quien determine la permanencia o no de los representantes y funcionarios popularmente electos. El límite de 12 años implica entonces hasta 4 periodos para los diputados (sean federales o locales), 2 periodos para senadores y 4 periodos para los ediles del país. Sin duda, el tiempo propuesto parece ser adecuado, si bien éste sigue sin ser acompañado de los mecanismos que permitan acotar la permisividad con que dichos representantes y gobernantes se pueden desempeñar sin que puedan ser impugnados y llamados a cuentas durante su propio mandato.
De ahí la importancia de que esta reforma también debería estar acompañada del arreglo relativo a la presentación de los informes de gestión y comparecencias no sólo del Ejecutivo, sino de los titulares de los demás poderes, legisladores y gobernantes, a efecto de que sus ejercicios puedan ser motivo de mociones de confianza o censura, facilitando incluso la convocatoria anticipada a elecciones, tal como ocurre en otras naciones del orbe. Este rasgo sería importantísimo en el ámbito de la rendición de cuentas y de la capacidad soberana que nos merecemos por parte de la clase política en general.
Foto: Ariel Gutiérrez
Por ello, la propuesta también debería verse acompañada de una revisión sobre los alcances del fuero constitucional, así como elevar con carácter de sanción no aprobatoria los informes de gestión de dichos legisladores y ediles, sea por el pleno de los congresos de los estados o por los propios cabildos, lo que fundamentaría el recurso de revocación de mandato al que tuviera acceso o no la ciudadanía. La experiencia internacional demuestra en efecto que, con los controles de mandato adecuados, el desempeño de los legisladores y ediles puede ser más profesional y productivo, incluso sin limitación en los periodos de reelección considerados.
El otro argumento útil de la reforma relacionado con la reelección es que los legisladores tendrían que trabajar más intensamente para ganar sus procesos internos partidarios, si bien todo adversario interno u externo puede tener el argumento de la evaluación del desempeño público y sus vínculos privados, en tanto un punto de referencia importante de cara a los electores y la transparencia con que se identifiquen con antelación sus recursos de pre-campaña y campaña.
b) Reducción del Congreso de la Unión. La propuesta se fundamenta en que tener menos legisladores generará menos gasto y mayor eficiencia. Un segundo postulado es que el esquema propuesto permite preservar una adecuada proporcionalidad en la representación popular. Ninguno de los dos argumentos puede sostenerse, ya que el desempeño nunca se mejora por el número, sino por la organización y reglas que regulan a dichos legisladores. En un país de más de 100 millones de habitantes, e incluso con votantes en el exterior que demandan tener representantes, la fórmula de regresar al número base de la reforma política de 1977, si bien conservando la proporción determinada en 1996 de tener una integración mixta 60 / 40 (240 diputados de mayoría relativa y 160 de representación proporcional para la Cámara Baja), no reflejaría adecuadamente el mandato constitucional de representación, ya que no se modifica en nada el mandato mínimo del art. 53 constitucional, que hasta ahora establece una asignación mínima de 2 diputados de mayoría relativa por entidad federativa. De no considerarse este aspecto, se tendría una desproporción descomunal que no podría ser corregida simplemente por el nuevo trazo de las circunscripciones plurinominales o los distritos de mayoría relativa.
De igual manera, cabe asumir que la preservación del esquema de integración 60 / 40 no afecta la regla de que ningún partido pueda tener más de 60 % de los escaños, y por tanto tampoco se afecta a la cláusula de sobrerrepresentación del 8% que intenta premiar la formación de una mayoría absoluta en la Cámara Baja y que no se ha logrado desde 1997.
Si estos aspectos no son sujetos a revisión en la reforma propuesta, un congreso disminuido no necesariamente va a cambiar sus dinámicas, dado que se sigue alentando un modelo más inclinado al bloqueo mutuo que a la cooperación. En el caso del Senado, la reducción a 96 integrantes nos regresaría al espíritu positivo de tener una cámara estrictamente equitativa en su representación territorial (3 senadores por estado, lo que eliminaría la aberración de la lista de RP que ha venido a crear bancadas regionales poderosas), y en donde prevalezcan las dos primeras fuerzas determinadas por el elector. Quizás la parte interesante sea revisar la posibilidad de reinstaurar la renovación por mitades. Si bien este elemento fue desechado en el año 2000, me parece que un Senado no debe permanecer tan estático o alineado con la lógica sexenal del presidente en turno.
c) Promoción de Iniciativas Ciudadanas. Sin lugar a dudas, éste es un derecho sustantivo y central en todo establecimiento democrático. De hecho, en el marco de varios estados de la república, esto es un elemento ya presente dentro de las posibilidades de acción ciudadana. Sin embargo, las condiciones de su aplicación no han sido atractivas, sea porque las iniciativas deben cubrir un porcentaje mínimo de firmas, porque los recursos para promover e informar sobre dichas propuestas a la ciudadanía son escasos, o porque los propios congresos no tienen sanciones en caso de no pronunciarse en tiempo y forma sobre estas propuestas de ley, además de que las materias sobre las que pueden presentarse dichas iniciativas se encuentran restringidas. Éste sin duda es un aspecto que debe revisarse a la par de las iniciativas preferentes del Ejecutivo y la facultad a otorgarse al del Poder Judicial, para que no sean tratadas como mecanismos formales de participación, sin eficacia o consecuencia alguna.
d) Candidaturas independientes. Como sabemos, México está en la obligación de cumplir con el fallo generado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos emitido a partir de la demanda presentada por Jorge Castañeda, quien reclamó el impedimento de poder registrarse en la contienda presidencial de 2006. En este sentido, la discusión resulta estéril por parte de la oposición. En todo caso, lo que si resulta importante es colocar en igualdad de circunstancias a partidos y movimientos ciudadanos. De hecho, en la iniciativa, los ciudadanos deben recabar el 1% de firmas, mientras que a un partido de nueva creación sólo se le demanda el 0.26% del padrón.
Pero por otra parte, cabe establecer los mismos requisitos de supervisión financiera a efecto de evitar que dichas candidaturas sean fácilmente infiltradas por el crimen organizado. Resulta claro que la molestia de los actores partidarios respecto a este punto se centra en que su aprobación tiraría la reforma de 2007-2008 en lo relativo a sólo permitir en elecciones intermedias el registro de nuevos partidos, así como ver esta medida como inequitativa, si se le suma con la propuesta presidencial de elevar a 4% el porcentaje mínimo de votos requerido para conservar el registro.
e) Segunda vuelta presidencial. En este rubro, amén de las muchas ventajas que puede ofrecer el modelo, pienso que la propuesta debe refinarse para afrontar uno de los temores principales que aflora desde el campo de los partidos políticos, en el sentido de que un candidato independiente en una elección presidencial pueda “reventar” al sistema vigente, por cuanto podría captar la atención del electorado fastidiado con el desempeño de la clase política en general. Ello sería en efecto un tema sustantivo si sólo se conservara el modelo de votación a una sola vuelta. Pero en un modelo a dos rondas, el candidato independiente tendría que hacer un esfuerzo similar de concertación de alianzas para derrotar de manera más contundente al establecimiento partidario unido, si éste fuera el trasfondo general de una elección de estas características. Pero ello sinceramente resulta más atractivo que seguir en la simulación y la debacle participativa que nos está haciendo retornar a las peores prácticas clientelares de los años setenta, la cual se ha sumado a la basura mediática de la negatividad como norma imperante dentro de las campañas electorales.
f) Derecho de iniciativa de ley al Poder Judicial en su materia. Si bien este punto no debería causar problemas, si lo implica en términos de que ello incrementa la autonomía de dicho poder de cara especialmente al Poder Legislativo, ya que incluso podría debatir acerca de las maneras de su organización interna e integración (lo cual sería interesante respecto al papel que juega el Ejecutivo en la materia), o bien discutir acerca de las condiciones en que las controversias y acciones de inconstitucionalidad puedan o no tener nuevos referentes de interpretación en disputas que se generasen entre los poderes de la Unión.
g) Iniciativas preferentes del Ejecutivo. Ya desde el sexenio pasado, la propuesta de iniciativas preferentes se ha colocado como una demanda que permita acelerar cierto tipo de reformas ordinarias o constitucionales por parte del Ejecutivo. Sin embargo, el elemento mismo que abre su inaplicabilidad está sustentado en la idea de convocar a referéndum en caso de no obtenerse aprobación favorable o al menos su dictamen por parte del Congreso.
Un esquema de esta naturaleza (sin las salvaguardas adecuadas) colocaría al país en una espiral interminable de comicios extraordinarios, ya que ello implicaría reformas adicionales al COFIPE respecto a los tiempos de organización, mecanismos de validez y recursos (cuestión que también cabe considerarse en los demás puntos previos hasta aquí mencionados), sin olvidar el desgaste mediático que ello conllevaría. Me parece que el país perdería más en colocarlo en disputas directas entre ambos poderes. En todo caso, el presidente debería confiar más en las capacidades de su bancada e incluso en su secretario de Gobernación para promover su agenda de gobierno en lugar de colocarse a campo abierto para pelear de manera directa sus intereses. Otra cosa distinta es pensar si la reforma pueda incluir las figuras de referéndum constitucional y plebiscito.
h) Facultad del Ejecutivo para hacer observaciones parciales o totales a las leyes aprobadas por el Congreso. Sin duda, la sistematización del veto presidencial es un tema que no puede ser postergado, pero al igual que las demás propuestas aquí enumeradas, se puede correr el riesgo de que se les pretenda ubicar como mecanismos que intenten esquivar o hacer entrar por la puerta trasera decisiones que no se pueden obtener con las características actuales del Congreso.
Sin embargo, me parece importante que la figura del veto tenga una periodicidad que obligue al Congreso a pronunciarse de manera expedita en casos específicos como el del Presupuesto, y en donde con suficiente anticipación también pueda intervenir el Poder Judicial en caso de que se promueva alguna acción o controversia constitucional.
Vistas en conjunto, las reformas propuestas por el presidente Calderón si bien afectan a varios de los aspectos de la vida política, por desgracia no pueden abonar en las condiciones de efectividad, productividad y compromiso político con las cuales se esperaría tener un Poder Legislativo en condiciones de reflejar de mejor forma a la representación social del país. Es muy claro que los legisladores se encuentran muy cómodos con el actual sistema de reparto de recursos y atribuciones.
Un poder sin regulación en materia de cabildeo, transparencia plena en el ejercicio de su gasto y en el manejo de su información, así como las escasas consecuencias de tener responsabilidades respecto a su actuación pública y privada fuera del ámbito parlamentario, hacen que la población en general no vea en esta ni en ninguna otra iniciativa, algo que le oriente a modificar el desinterés y la falta de entusiasmo que la misma provoca cuando sale a relucir en el contexto de la discusión política. Sería un gran error de los partidos políticos no atender a esta reforma que posee demandas básicas y propias de toda democracia moderna, aunque en lo personal –como lo he manifestado aquí– veo dificultades en la aplicación de varios de sus contenidos. Los ciudadanos con memoria lo tendremos en cuenta desde ya y éste será un argumento que no menor en el proceso electoral del 2012.
De ahí que junto con la propuesta de Calderón, se tendría que volver al proceso trunco de la Ley para la Reforma del Estado, a efecto de hallar un terreno de concertación y generosidad mutuas entre los poderes de la Unión y las fuerzas políticas, más que tirar cortinas de humo para así culpar al adversario del inmovilismo imperante. De esta manera, lo que se podría esperar de esta reforma no sólo serían cambios cosméticos, sino elementos que permitan restaurar la confianza y la legitimidad en las principales instancias decisorias de la nación.
Víctor Alarcón Olguín
Profesor-investigador titular del Departamento de Sociología en la UAM-Iztapalapa. Director asociado de la revista Casa del Tiempo.
