Otra cara fundamental de la reforma profunda que requiere el país es la económica. También aquí, explica Suárez Dávila, requerimos de un Estado distinto: dinámico, facilitador, visionario, ambicioso, organizado. La más reciente crisis internacional lo impone y el país lo necesita.
El punto de partida de cualquier análisis sobre el papel del Estado es que su relación con el mercado y con la sociedad se está transformando y se transformará profundamente después de la gran recesión de 2009. Indudablemente, el Estado jugará un papel más activo frente al mercado, para regularlo y encauzarlo mejor. Debe ser un Estado más fuerte, pero de mejor calidad. También la sociedad está siendo afortunadamente más activa frente al Estado. Ésa es la contribución de la democracia como contrapeso. El Estado enfrenta en la poscrisis uno de sus grandes retos, una “doble tijera”: caída de recursos fiscales y mayor demanda de apoyos sociales.
Los Estados y las sociedades seguirán “pensando globalmente y actuando localmente”, pero evolucionarán. Actuarán de manera diferente. La respuesta a la crisis de 1929 también significó un aumento en el papel del Estado. Roosevelt, con el New Deal, fue un protagonista, pero también en México Lázaro Cárdenas impulsó una política de intervención del Estado, con importantes reformas sociales y económicas, que fue evolucionando hacia un desarrollismo industrializador y que generó el más rápido crecimiento de nuestra historia: 6% durante 40 años. El modelo se agotó en los setenta. Los cambios fallidos para lograr un “desarrollo compartido” desembocaron en dos serias crisis. Después, en los ochenta, se inició un movimiento reformador que significó reducir el tamaño y la influencia del Estado a través de las privatizaciones y que prevaleció hasta el momento actual, en que México tiene el gobierno más pequeño de la ocde. Como dice Anatole Kaletsky: después de la crisis de 1929 “sólo el Estado acierta, el mercado se equivoca; después de los ochenta, lo contrario, el mercado casi siempre acierta, el Estado casi siempre se equivoca”. Ahora hay otro movimiento pendular.
Las crisis ofrecen una gran oportunidad para identificar consesuadamente los principales obstáculos a nuestro progreso y definir cuáles son las medidas para superarlos. Debemos partir de un diagnóstico necesariamente crítico para ser realista.
México es un país “dialéctico”, de avances y retrocesos, puntos y contrapuntos. Lo es claramente en cuanto al papel del Estado:
a. Avance democrático, voto eficaz y alternancia, pero disfuncionalidad política para lograr grandes acuerdos, con desprestigio de partidos políticos y del legislativo. Creciente independencia del poder judicial, pero judicialización de la política y politización de la justicia. Libertad de expresión de los medios, pero poderes fácticos mediáticos cada vez más influyentes;
b. Avance en federalismo y descentralización, pero desembocando en un feudalismo fiscal, con evidente falta de rendición de cuentas a nivel local;
c. Del Estado obeso al Estado anémico que gasta poco y mal, sin recaudar ingresos. Privatiza monopolios públicos para sustituirlos por privados con deficiente regulación;
d. Se logra un “modelo de crecimiento sustentado en las exportaciones” que no genera crecimiento. El tlc, poderoso instrumento para exportar, por falta de políticas complementarias, no produce cadenas productivas y somos una gigantesca maquiladora;
e. Liberalización financiera que desemboca en crisis bancaria. Banca financieramente sólida, pero que no presta a la actividad productiva.
El Estado, desde luego, es un factor que debe impulsar la competitividad del país, pero resulta mal calificado por los índices de competitividad que se refieren a su función, como el del World Economic Forum. De acuerdo con este índice, el Estado mexicano recibe las peores calificaciones en sus funciones básicas: dar seguridad a los ciudadanos y sus propiedades y garantizar un Estado de Derecho. En exceso de regulación ocupa el lugar 116 y en corrupción el 91. En el marco macroeconómico, recibe buenas calificaciones en los instrumentos, mala en los resultados: el balance fiscal es bueno (lugar 19), pero la calidad de gasto es pésima (81). Tiene baja tributación y deficiente infraestructura (79). Hay un gran registro de alumnos (29) pero obtenemos los peores resultados en calidad de educación (120).
El fracaso evidente de la política económica en la última década, con nuestro mediocre crecimiento y el rezago ante otros países, la recesión más profunda en 2009 y la recuperación más débil en 2010, obligan a un cambio de rumbo, una nueva estrategia de desarrollo. Para lograrlo, es cierto que nos encontramos en un mal momento: el ciclo político de una sucesión presidencial anticipada, que ya se inicia en el Estado de México, se junta con un ciclo económico nacional adverso, por la desaceleración de la economía americana. Además, el escenario internacional, que permea todo, es para el mediano plazo de lento crecimiento, turbulencias y guerras cambiarias, un marco en el que todos los países quieren salir de la crisis conquistando mercados a expensas de otros y defendiendo los propios.
Recordando los elocuentes escenarios sobre las alternativas de la transición política en Sudáfrica, llamadas de “Montfleur”, que me proporcionó Julio Millán, imagino que se podría aplicar a México el del “pato cojo”. Según este escenario, el Estado y los legisladores poco pueden hacer en el corto plazo. El gobierno preserva una política fiscal conservadora que significa fuertes entradas de capital; hay auge de la bolsa, apreciación del tipo de cambio, aumento de reservas internacionales. Toma la desaceleración de la economía norteamericana con resignación, pasividad. Gana tiempo. No está exenta de riesgos si el flujo de capitales se revierte y no mejora el crecimiento.
Me gustaría, para construir el futuro, soñar un poco el otro escenario, una utopía, el del “flamingo que despega con fuerza y sustentabilidad”: ante la crisis, el Estado mexicano ejerce liderazgo, lo aprovecha para formar consensos. Diseña nuevas estrategias. Descarta el enfoque trillado de la trilogía de reformas estructurales desgastadas, desarticuladas, mal definidas, insuficientes ⎯la energética, la laboral y la fiscal⎯ que no serán la magia que sacan al país del estancamiento estabilizador. La crisis exige que no podemos seguir con más de lo mismo, con reformas aisladas, de pedacería.
Se formula una estrategia integral: la reforma de las reformas. El eje de todo es un objetivo ambicioso de crecimiento de 6% anual y una amplia generación de empleo de más de un millón anuales. Ésa ha sido la tónica que inspira ahora a los grandes países, reflejado en la portada de uno de los últimos números de The Economist: “En Búsqueda del Crecimiento”. Todas las políticas deben articularse en torno a ello.
El sueño se integra por ocho visiones:
1. El Estado mexicano se ha debilitado. Es el más pequeño de la ocde. Muchas de sus instituciones están destruidas, desvirtuadas. Lo demuestra su incapacidad de ejercer el gasto en infraestructura (y realizar los proyectos del Bicentenario). Quiere y no puede. Faltan ingenieros, evaluadores de proyectos, los ejecutores están abrumados por los controladores.
El sueño hace resurgir y repensar un Estado diferente, estratega, promotor, que no sólo crea condiciones para otros sino que actúa directamente en forma selectiva, con prioridades. Da rumbo de largo plazo. Asume que gobernar en democracia siempre es más difícil ya que se requiere comunicación, visión, ejercer liderazgo y pactar con todos los agentes con credibilidad. Da buen ejemplo, reconstruye su casa a fondo. Elimina tres o cuatro secretarías, docenas de subsecretarías, coordinaciones y asesorías. Cancela los múltiples programas sociales, asistenciales y clientelares que no producen resultados y se duplican. Elimina algunas comisiones reguladoras llamadas “autónomas” que sólo atomizan sus funciones, dificultan su coordinación y acaban siendo capturadas por intereses. Los gobiernos no evaden su origen partidista y su interés electoral, pero lo subordinan todo a los intereses de la nación. Privilegia el fondo sobre lo mediático.
2. La educación ha sido nuestro gran talón de Aquiles. Tenemos de los más altos niveles de gasto de la ocde, pero ahora se gasta con productividad. Dejamos de ser los más bajos en calidad. La educación de lo alumnos mejora conforme mejora la formación de los profesores. Se invierte más en escuelas que en burocracia. Aumenta el gasto en investigación y desarrollo. Avanzamos hacia la “sociedad del conocimiento”: es la meta a lo que todo converge en una gran Agenda Nacional de Educación.
3. La verdadera reforma fiscal integral es la reforma que articula y sustenta a las otras. No se presenta como recaudatoria o para tapar hoyos. Motiva a la sociedad. Sirve para fortalecer a pemex liberándolo del papel de caja del gobierno y financia la reforma de la seguridad social.
4. El Estado actúa para que el sector energético sea motor del desarrollo. Le quita a pemex todo el exceso de amarras de la seudoreforma, que manda al cesto de la historia. La renueva como empresa pública de clase mundial que paga sus impuestos, como cualquier empresa, incluyendo la renta petrolera (modelo similar a petrobras). Bajo la rectoría del Estado, hace alianzas con otras empresas, realiza contratos de riesgo, coloca acciones de minoría, deja campo a la actividad privada, compra mayoritariamente de proveedores nacionales.
5. El Estado crea una red moderna de protección social, integrando el Seguro Popular a un nuevo imss y reduciendo significativamente las cuotas, para fomentar la formalidad. Amplía la cobertura de salud para hacerla universal. Crea un seguro de desempleo, acotado, temporal, vinculado con capacitación, financiable, que facilite la flexibilidad laboral y que sirva como instrumento anticíclico. La reforma fiscal lo hace posible.
6. Elimina la frase de que “la mejor política industrial es la no política industrial”. Con una nueva política de competitividad se avoca a reindustrializar al país, que se ha convertido en país de importadores, con un sector servicios pulverizado, improductivo, de microempresas. Integra cadenas productivas. Para ello, resucita a la banca de desarrollo a fin de que cumpla su papel fundamental de fomento (como el bnds de Brasil); la saca del papel “segundón” de dar garantías y redescontar a bancos que poco prestan. Mediante políticas generales, se exige a los bancos comerciales que financien la actividad productiva y el desarrollo regional. El banco central induce tipos de cambio que favorezcan al exportador.
7. Considera que la desigualdad y la pobreza no es sólo un problema de equidad; el 10% más rico acumula 36% del ingreso; el más pobre, 1.5%. Atacar este problema va de la mano con el necesario aumento del mercado interno y el crecimiento. Se formulan programas agresivos de creación de empleo para jóvenes. Se usa un instrumento poderoso, el isr en personas físicas ⎯el impuesto olvidado⎯, para que grave más a los ingresos millonarios y menos a las clases medias. Es el impuesto con el que recaudamos menos en términos internacionales y que redistribuye con mayor eficacia.
8. Establece un nuevo pacto fiscal federal. Asigna mayores responsabilidades a los estados, pero condicionado a que éstos recauden más ingresos ⎯particularmente el predial⎯, rindan cuentas, actúen con transparencia, concentren su gasto en inversión generadora de empleos y gasto social.
Cuando desperté, lo hice con desencanto y zozobra. ¿Cómo se hará todo eso? Es difícil que en el Congreso pueda haber un consenso sobre estos grandes temas. Para el Ejecutivo, algunas son nuevas ideas que rompen con antiguos prejuicios y que debe asimilar con tiempo. Para impulsar la acción social se propone un Consejo Económico y Social Ciudadano que integre a empresarios, sindicatos, académicos y sociedad civil a fin de lograr acuerdos, incluso el fiscal. En éste Consejo no son participes los partidos políticos. El objetivo es que, logrando acuerdos, se faciliten las acciones del ejecutivo y el legislativo.
Así pienso que se puede construir un mejor futuro. Krugman, el premio Nobel, escribió: “En una crisis las reglas esenciales de la política económica no se aplican; la virtud se convierte en vicio, la cautela es riesgosa, la prudencia es tontería”. En efecto, tenemos que pensar y actuar en grande, como gran país que somos.
*Ex representante de México ante la ocde, es profesor invitado de la Universidad Iberoamericana y Consejero de la Fundación Este País.
Hola. Me gusta mucho el análisis político y sobre todo el que desarrollan ustede sobre los temas actuales de la política que vive el país. Saludos.