En la colaboración del mes pasado analizamos algunos elementos del contexto en el que tiene que darse la reforma al sistema penal mexicano, el cual está atravesando por un momento enormemente delicado, como consecuencia de la grave crisis de seguridad pública que vive el país. Toca ahora detallar algunos de los cambios sustantivos que se van a requerir para que avance la reforma penal que está en curso a partir de la reforma a la Constitución publicada el 18 de junio de 2008, conocida coloquialmente como la reforma de los juicios orales. MC
Los pasos para la reforma
Quizá valga la pena aclarar que, en realidad y tal como tuvimos oportunidad de verlo en la primera parte de este ensayo, la reforma no se limita a cuestiones estrictamente vinculadas con los juicios orales, sino que abarca muchos otros temas del sistema penal en su conjunto.
La reforma toca temas como la seguridad pública (cuerpos policiacos y prevención del delito), la procuración de justicia (el trabajo del Ministerio Público, el monopolio de la acción penal que desaparece al menos en parte), la administración de justicia (a través de la incorporación de elementos del debido proceso legal y de los llamados juicios orales) y la ejecución de las penas privativas de la libertad.
Es importante mencionar que algunas de las disposiciones de la citada reforma incluso van mucho más allá de la materia penal y pueden ser proyectadas hacia el conjunto del sistema jurídico mexicano; tal es el caso, por citar un ejemplo evidente, de la reforma al Artículo 17 de la Carta Magna, que ordena al legislador prever medidas alternativas al proceso, mandato que se aplica no solamente a la materia penal sino también a todas las demás.
No es exagerado afirmar que la reforma constitucional de junio de 2008, leída ahora junto con la reforma de 2011 en materia de derechos humanos,1 suministra una plataforma muy extensa de cambio normativo cuyos objetivos finales supondrán profundas modificaciones en la forma en que trabajamos los abogados en México.
Vamos a ver algunos de los cambios concretos que tendremos que generar específicamente en relación con la materia penal. Aunque la enumeración de los desafíos y pendientes puede sumar cientos de páginas, me voy a centrar en tres cuestiones que estimo indispensables y sobre las cuales se deben tomar medidas eficaces a la brevedad posible: el cambio legislativo, la infraestructura judicial y la capacitación.
Necesitamos trabajar de forma simultánea en esos tres frentes, pues si falla uno de ellos el renovado sistema de justicia penal no será capaz de alcanzar los resultados que esperamos. No basta con tener buenas leyes si no hay edificios para realizar las audiencias de juicio oral con la dignidad y la ritualidad debidos. Tampoco sirven las salas nuevas si el procedimiento se rige por reglas del viejo procedimiento penal. Y todo ello va de la mano de la capacitación de los protagonistas del nuevo sistema, que deberán contar con las habilidades necesarias para hacerlo funcionar.
Cambio legislativo
El primer paso que el proceso de reforma al sistema penal mexicano tenía que dar era el de la modificación del texto constitucional. Al hacerlo así, se evitan errores como los que se han cometido en otras materias, en las que la organización federal del Estado mexicano había permitido que cada entidad federativa avanzara por caminos diferentes y, a veces, incluso opuestos. Con un marco constitucional igual para todo el territorio, se da un primer paso que asegura una homogeneidad básica de reglas compartidas por todos los habitantes de la República.
Ahora bien, lo que sigue es todavía más importante: hay que bajar hasta el nivel de las leyes y los códigos las nuevas disposiciones constitucionales. Esto supone revisar a fondo los 33 códigos de procedimientos penales, las respectivas leyes orgánicas de las procuradurías de justicia y de los poderes judiciales, así como expedir nuevas leyes en materia de salidas alternativas al proceso, de seguridad pública, de ejecución de sentencias, de atención a víctimas, etcétera.
Por lo tanto, la tarea inmediata siguiente, una vez que la reforma constitucional comienza a dar sus primeros pasos, es la que le corresponde hacer a los legisladores. Se trata de una etapa compleja, en la que se va a demostrar (o no) el grado de compromiso del Congreso de la Unión y de las legislaturas locales con el tema de la justicia penal.
A nivel federal los trabajos para modificar la legislación secundaria deben iniciar con la formulación de varios ordenamientos. Quizás el más importante sea, dado su carácter omnicomprensivo, el nuevo Código Federal de Procedimientos Penales, que describa con puntualidad los mecanismos prácticos del sistema de juicios orales. Este código puede ser además un lineamiento “tipo” para que los congresos estatales que todavía no han hecho su propia reforma tengan un marco de referencia para adecuar su legislación secundaria.
Al contar con una “legislación tipo” o “legislación modelo”, se tendrá la ventaja de poseer un marco de referencia compartido. Ya quedará a cada órgano legislativo la decisión de seguirlo o no, y en caso de hacerlo la de apegarse más o menos a la propuesta del modelo. Lo importante es que las discusiones puedan orientarse a partir de algunos postulados generales comunes, de modo que no se comience a trabajar en el vacío.
Aparte del Código Federal de Procedimientos Penales, se deberán hacer adecuaciones más o menos profundas a las leyes orgánicas del Poder Judicial de la Federación y de la Procuraduría General de la República, así como a la Ley de la Policía Federal; se deberá crear una ley específica de atención a víctimas del delito, valorar si hay que hacer adecuaciones a la ya vigente (aunque hasta ahora ineficaz) Ley Federal de Extinción de Dominio, emitir legislación sobre salidas alternativas al proceso y muchas otras cuestiones más.
Como puede verse, resta mucho por hacer de parte de los legisladores. Las decisiones que tomen y las definiciones que hagan tendrán la mayor importancia, pues en buena medida condicionarán el trabajo del resto de los actores del sistema. Ahora bien, el trabajo legislativo requiere hoy —y seguirá requiriendo en el futuro— del acompañamiento de la opinión pública y, sobre todo, de los especialistas. Se trata de un tema demasiado importante como para dejarlo solamente en manos de los diputados y senadores de nuestros congresos.
En el proceso de análisis de la reforma penal se ha puesto mucho énfasis en los aspectos procedimentales, vinculados con el nuevo modelo de juicios orales regidos por los principios de publicidad, continuidad, concentración, inmediación, etcétera. No ha sido igual la atención que se ha puesto a un aspecto de la reforma constitucional del 18 de junio de 2008 que estimo que tiene la mayor relevancia.
Me refiero a la modificación del primer párrafo del Artículo 22 de nuestra Carta Magna, de acuerdo con la cual se ordena al legislador penal observar el principio de proporcionalidad entre las conductas que son consideradas como delitos y las penas que se pueden imponer a las personas que las realicen. Este principio de proporcionalidad entre delitos y penas, que es muy conocido en otros países,2 puede suministrar una plataforma excelente para revisar con profundidad el derecho penal sustantivo, es decir el derecho penal previsto en los códigos penales.
Si nos lo tomamos en serio, el principio de proporcionalidad en materia penal puede suponer un efectivo dique a dos procesos degenerativos del derecho penal contemporáneo, muy presentes en México en los años recientes: (a) por un lado, la vocación populista que suele animar a nuestros legisladores en materia penal; si bien es cierto que el “populismo penal” no es exclusivo de nuestros legisladores, lo que resulta innegable es que hemos tenido capítulos destacados de esta tendencia; (b) por otra parte, la tendencia a configurar un “derecho penal del enemigo”, el cual deja de lado los principios ilustrados del derecho penal e inserta en el discurso legislativo la lógica del “amigo-enemigo”, tan bien representada por autores como Carl Schmitt en otro contexto.
El populismo penal “se caracteriza por una inmediata y permanente llamada al derecho penal para hacer frente a determinadas problemáticas sociales caracterizadas, generalmente, por su repercusión mediática”.3 Es decir, se trata de la vuelta a un “derecho penal máximo”, entendido como la respuesta del Estado a cualquier tipo de problema social, sobre todo si el problema en cuestión obtiene espacio en los medios de comunicación, los cuales normalmente juegan un papel bastante cuestionable.
En contextos sociales marcados por grandes desigualdades, como sucede en el caso de México, es probable que esto termine implicando un endurecimiento del trato entre el Estado y los segmentos más vulnerables o desprotegidos de la población (casi siempre personas pobres o marginadas), lo que termina por acentuar las de por sí precarias condiciones de legitimación estatal existentes. Al respecto, Roberto Gargarella apunta que “en sociedades marcadas por la pobreza y la desigualdad […] existe un riesgo muy alto de que los medios coercitivos del Estado sean manipulados para proteger un orden social injusto […]. En el peor de los casos, dicho orden represivo puede utilizarse para custodiar la propia situación aventajada, persiguiendo y sancionando penalmente a aquellos que, de algún modo, osan ponerla en cuestión”.4
Infraestructura
El momento estelar del nuevo enjuiciamiento penal tendrá lugar en las llamadas “audiencias de juicio oral”. En ellas estarán presentes el juez, la víctima, el acusado, sus abogados, el Ministerio Público, los testigos y el público en general. Para acomodar a todas esas personas y para que el ejercicio no sea una simulación, se requiere de la construcción de una infraestructura apropiada en cada juzgado que conozca de juicios orales. Para ello será necesario invertir en infraestructura física, lo que incluye no solamente la construcción de las salas, sino también su equipamiento. La justicia tiene mucho de simbolismo y de ritualidad, para cuyo desahogo se requiere contar con espacios físicos adecuados.
Se trata, sin duda, de una inversión considerable, pero sin la cual las audiencias seguirán siendo los ejercicios de simulación que actualmente conocemos, en los que las partes no ven al juez sino que se entienden con un secretario de acuerdos o con un secretario mecanógrafo, quienes además están conduciendo varias audiencias a la vez. Nada de eso corresponde a un sistema moderno de justicia penal, como el que se ha aprobado con la reforma de junio de 2008.
Habrá que prever que, en un futuro no muy lejano, los juicios orales se apliquen a materias distintas de la penal. Por ejemplo, a partir de enero de 2012 todos los juicios ordinarios en materia mercantil cuyo monto en litigio sea menor a 220 mil pesos deberán tramitarse como juicios orales, cuyo desarrollo estará regido por principios muy parecidos a los que se aplican en materia penal.
Para cuando llegue ese momento tanto a nivel federal como local, será importante que las salas de audiencia oral de los juzgados y tribunales penales puedan dar servicio en caso de ser necesario a las audiencias en otras materias. Para tal efecto, habría que ir pensando en construcciones que permitan una cierta polivalencia de la infraestructura, lo que permitirá importantes ahorros en el gasto público, pero además hay que desarrollar un mejor manejo “logístico” del funcionamiento jurisdiccional en su conjunto.
Obviamente, si los juicios orales se amplían a varias materias y las audiencias se multiplican, se le terminará dando un uso intensivo a las salas, las cuales deberán estar en funcionamiento durante muchas horas al día; o bien, se tendrán que ir construyendo nuevas salas que permitan desahogar con prontitud las audiencias.
Ojala que así sea, en la medida en que la lógica del debido proceso legal (que es la lógica que anima a los juicios orales en materia penal) pueda ir extendiéndose por el conjunto del ordenamiento jurídico. Si lo logramos, estaríamos ante un paradigma completamente nuevo en la justicia mexicana, que es al que debemos aspirar.
Capacitación
Uno de los grandes retos cuando se pretende reformar profundamente las instituciones es que la estructura burocrática se niega a abandonar las prácticas del pasado. Éste ha sido un problema común en los países de América Latina que han sustituido su viejo sistema penal por uno de juicios orales. En México tendremos resistencias similares tanto a nivel estatal como a nivel federal. No es fácil modificar una práctica burocrática “que siempre se ha hecho así” para establecer, en su lugar, un sistema nuevo y en cierta medida desconocido.
Si bien el reto será mayúsculo, existe en los poderes judiciales y las procuradurías de México talento humano suficiente para llevar a cabo exitosamente una gran transformación. La procuración e impartición de justicia recae ahora en instituciones que cuentan con un apreciable nivel educativo y con recursos humanos y financieros considerables. Lamentablemente, gran parte de este talento se ve desaprovechado hoy en día a través de un sistema penal escrito, cerrado, poco transparente y propenso a la corrupción.
Ciertamente, la puesta en marcha de la reforma requiere de un proceso amplio de selección y capacitación del personal. Habrá que enfrentar la necesidad de evaluar y promover a los jueces, ministros públicos y peritos en la materia. La experiencia de los estados que ya han hecho esta transformación será de gran utilidad para avanzar con mayor tino y estabilidad.
Especial atención merecen los esfuerzos de coordinación entre las policías estatal y federal en la persecución del delito y la obtención de pruebas para presentar los casos ante los tribunales orales. Las prácticas del pasado de poco sirven bajo las reglas del nuevo sistema. Habrá que poner gran énfasis en la consolidación de laboratorios para obtener pruebas científicas y en la creación y mantenimiento de bases de datos criminales confiables (tal como lo ordena el Artículo 21 de la Constitución mexicana). En suma, nos enfrentaremos a un nuevo sistema de administración criminal que demanda nuevas prácticas y actitudes.
La capacitación, obviamente, tendrá que ser específica para cada uno de los actores del nuevo procedimiento penal basado en los juicios orales. Es decir, no es la misma capacitación la que requiere un ministerio público que la que resulta necesaria para un juzgador o para el personal de apoyo administrativo que trabaja en un juzgado.
Al personal con funciones jurisdiccionales dentro de los poderes judiciales se le debe capacitar en cuestiones tales como la conducción de la audiencia previa al juicio, el desarrollo de la audiencia de juicio oral, la consideración de la prueba en el nuevo sistema (desahogo en la audiencia, valoración, etcétera), la toma de decisiones de forma inmediata dentro de la audiencia, entre otras muchas cuestiones.
Una capacitación diferente se requiere para el personal administrativo, que estará apoyando a los jueces y tribunales encargados del nuevo sistema. En ese caso la capacitación debe centrarse en temas como los de atención al público, atención a testigos y peritos, programación de agenda de audiencias, notificaciones, control del estado que guarda el proceso, comunicaciones con terceros y con instituciones vinculadas al proceso, manejo de sistemas de cómputo, registro de audiencias, etcétera.5
Aunque la capacitación de los actores institucionales es de la mayor importancia, tampoco se debe descuidar la capacitación de los abogados litigantes, la cual quizá se ha dejado excesivamente de lado en los procesos de implementación que ya han tenido lugar en algunas entidades federativas.
Es natural que los defensores públicos de oficio se hagan cargo de una parte importante del total de casos que llegan ante el nuevo sistema de justicia penal (dada la escasa capacidad económica de muchas de las personas sujetas a proceso en esa materia), pero también es verdad que los litigantes particulares tienen un papel importante que jugar, incluso para evitar que se sobrecargue a los defensores públicos. Para que puedan jugar adecuadamente ese papel, se deben prever procesos de capacitación para los litigantes, tanto o más completos que los que se ofrezcan para los actores institucionales.
Conclusión
La lucha que actualmente libra el Estado mexicano en contra de la delincuencia común y organizada no podrá tener éxito si no se mejora en su conjunto el sistema penal mexicano. No basta con poner más policías y más patrullas en las calles. Debemos analizar las fortalezas y las debilidades de cada uno de los eslabones que componen el sistema para aplicar los cambios que resulten necesarios en cada caso.
Lo que conviene tener presente es que no podemos pretender alcanzar un sistema penal moderno con leyes, juzgados y funcionarios que parecen sacados del siglo XIX. Necesitamos hacer un esfuerzo enorme de modernización legislativa, de renovación de la infraestructura de nuestros juzgados y tribunales, y de capacitación de los funcionarios, incluyendo el trabajo que se puede y debe hacer en las universidades, en las que hoy están estudiando quienes serán los protagonistas del nuevo sistema dentro de muy poco tiempo.
La tarea es inmensa, por lo que no podemos demorarnos más en poner manos a la obra. De todos depende. EstePaís
* Agradezco a Ernesto Canales y a renace-abp su apoyo para la redacción de este texto.
1 Sobre su contenido, Miguel Carbonell, “La reforma constitucional en materia de derechos humanos” en El mundo del abogado, número 147, México, julio de 2011, pp. 30-32.
2 Un análisis muy completo de la proporcionalidad en materia penal puede verse en Gloria P. Lopera Mesa, Principio de proporcionalidad y ley penal, CEPC, Madrid, 2006. Un estudio muy detallado sobre el principio de proporcionalidad en general se encuentra en Carlos Bernal Pulido, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, 3ª edición, CEPC, Madrid, 2007.
3 Manuel Miranda Estrampes, “El populismo penal (análisis crítico del modelo penal securitario)”, en Jueces para la democracia, número 58, Madrid, marzo de 2007, p. 43.
4 Roberto Gargarella, “Justicia penal y desigualdad social”, Claves de razón práctica, número 188, Madrid, diciembre de 2008, p. 38.
5 SCJN, El sistema penal acusatorio en México. Estudio sobre su implementación en el Poder Judicial de la Federación, SCJN, CJF, México, 2008, pp. 136-137.
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MIGUEL CARBONELL es investigador de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y profesor de la Facultad de Derecho de la misma universidad.
