La lección de la última gran crisis económica y de la debacle europea es contundente. La deuda desmedida termina por alcanzarnos. En México, sin embargo, se multiplican los casos de municipios y estados que han pedido prestado de manera irresponsable.
La salud de las finanzas públicas
Quien asiste al médico general sabe que recibirá una atención y un tratamiento de esa dimensión, general. Esto se debe a que el médico que cuenta con todas las herramientas para un primer diagnóstico no cuenta con las herramientas, o a veces con la información completa, para detectar hasta el último detalle de la dolencia de sus pacientes. No tiene a la mano un estudio específico en cada una de las áreas de la salud que le muestre dónde están los problemas. Ante ello, la función del médico general será centrarse en tomar decisiones responsables enfocadas en síntomas superficiales como el dolor de cabeza, la pérdida de peso, etcétera, mientras que los tratamientos puntuales deberán ser administrados por el especialista, a quien será canalizado el paciente luego del primer diagnóstico general.
En las entidades federativas y municipales sucede algo similar. Si bien se atienden temas generales vinculados al correcto funcionamiento del Gobierno, hoy por hoy eso aporta elementos para elaborar un diagnóstico de la situación general de un Gobierno, pero no sirve para atender aquello que origina esos síntomas y que durante los últimos años se ha manifestado cada vez más. Síntomas que, por ejemplo, se pueden observar cuando una persona sale de su trabajo en la noche y la calle por la que transita no cuenta con alumbrado público de calidad, tiene demasiados baches, no tiene banquetas, y mientras la recorre, el sujeto en cuestión quizá va pensando en hacer un ajuste a sus finanzas personales porque hubo un aumento a los impuestos que le retienen de su salario, por lo que tendrá que hallar la forma de evadir el pago de sus obligaciones como contribuyente.
Si los remedios a este tipo de problemas se quedan en la superficialidad del diagnóstico, las consecuencias se pueden salir de control y el síntoma se puede convertir en un problema central. España y Grecia son una muestra de lo que puede suceder si no se dimensiona y actúa a tiempo. Uno de las causas determinantes de la crisis económica por la que atraviesa España es la enorme deuda pública adquirida por las comunidades autónomas. Según datos del Banco de España, que es el banco central nacional y el supervisor del sistema europeo en España, apenas en 2005 la deuda subnacional del país ibérico representaba 6% del PIB; sin embargo, a partir del último trimestre de 2008, la deuda comenzó a incrementarse rápidamente y terminó en 6.7% del PIB. En 2009 fue de 8.1%, en 2010 fue de 10.5%, en 2011 fue de 12.7% y en los primeros dos trimestres de 2012 la deuda reportada ya ascendía a 14% del pib nacional, algo insostenible para cualquier economía. Esto hay que resaltarlo: el rápido crecimiento de la deuda mexicana a nivel subnacional se va pareciendo cada vez más al camino fatal recorrido por algunos países europeos.
Para fortuna de lo que atañe a los gobiernos y no a los médicos, en las entidades federativas y los municipios se tiene relativamente ubicado el origen de muchos de los problemas que actualmente enfrentan. Se trata del correcto manejo de sus finanzas públicas, esto es la forma de obtener los recursos económicos necesarios para echar a andar todo el aparato de gobierno, una tarea nada fácil de lograr. Pero mejor aún, ambos órdenes de gobierno tienen a su alcance diversos estudios realizados por expertos que les permiten estar en condiciones de tomar mejores decisiones enfocadas a los problemas específicos, antes de que algo peor acontezca.
Algunos de los principales malestares que hoy padecen esas finanzas públicas son los bajos niveles de generación de recursos propios y un débil sistema de recaudación. En la Gráfica 1 se puede observar que los ingresos estatales propios apenas representaron 11.9% de todos los recursos estatales en 2012.
Como el enfermo al que el médico prescribe con carácter obligatorio y urgente ciertas medicinas, ejercicio físico, dieta, etcétera, los estados y municipios deben tomar medidas con efectos curativos y que no deben postergarse. El punto de partida del tratamiento debe ser la transparencia de las finanzas.
Uno de los síntomas que últimamente se han manifestado con mayor fuerza en las finanzas públicas de los gobiernos estatales y municipales en México se llama deuda pública y, no está de más mencionar, cada vez son más y más las entidades que incrementan los niveles de esa deuda para dar cumplimiento a compromisos que irremediablemente se deben atender por vincularse a la prestación de servicios públicos a la ciudadanía y el pago de obligaciones salariales o de carácter financiero, por citar algunos.
¿Qué es la deuda pública?
Ya se dijo que la deuda es un síntoma de las finanzas públicas que, por así decirlo, se encuentran enfermas, y que esa situación va en aumento. Pero en realidad se trata de una herramienta de financiamiento a través de la cual los gobiernos pueden disponer de recursos para costear las actividades de forma expedita y con un mayor grado de planeación. Lo nocivo no está en la deuda per se, sino en el uso que se le da, el cual muchas veces se aleja de la finalidad originalmente establecida. Los verdaderos problemas se presentan cuando la deuda deja de atender esa finalidad y se convierte en una fuente de pago para la cobertura del gasto operativo de un Gobierno.
Hoy nos encontramos en un momento crucial en la toma de decisiones para las finanzas públicas. Recaudadores y contribuyentes deben atender el síntoma del aumento vertiginoso de la deuda en los últimos años e idear lo que se debe hacer para atender las causas del problema.
Causas del endeudamiento
Sabemos ya cuál es el nivel de generación de recursos propios respecto de los otorgados por la federación. Ese esquema se debe a un federalismo fiscal en el que la forma en que hoy se obtienen, distribuyen, asignan, controlan y fiscalizan los recursos públicos permite que se acentúen los problemas en las finanzas de las entidades federativas y de los municipios. Los gobiernos estatales y municipales cuentan cada vez con más recursos debido a que las participaciones y aportaciones federales han ido en aumento. Sin embargo, como resultado de esta inyección permanente de recursos federales, se han creado incentivos para mantener el statu quo. Dicho de otra forma, las haciendas estatales y municipales se han vuelto perezosas y han dejado de esforzarse para forjar mecanismos innovadores que incentiven la obtención de recursos propios.
La Gráfica 2 muestra cómo de ese 11.9% de recursos propios estatales, solamente 6% corresponde a impuestos, es decir, por cada peso que reciben los estados, solamente seis centavos provienen del pago de impuestos.
La certeza que tienen las entidades de recibir recursos impide mejorar o replantear los mecanismos para incrementar los ingresos propios o desarrollar nuevas fuentes de recursos en cada entidad. La búsqueda de estabilidad en los recursos de procedencia federal se ha convertido en una obsesión para las administraciones locales y municipales, lo que genera un círculo vicioso y hace de esta dinámica una adicción y un desincentivo para la modernización de las tesorerías y haciendas locales.
A pesar de la certeza con la que año con año las entidades reciben recursos, parecería que estos no son suficientes para dotar a los gobiernos de una buena capacidad de acción y de gestión. Es bien sabido que los recursos son limitados y las necesidades ilimitadas, pero también lo es que los recursos manejados de manera transparente, por una parte, permiten ubicar las áreas de oportunidad para administrarlos mejor y, por la otra, influyen determinantemente en que la ciudadanía cumpla con el pago de sus contribuciones por el simple hecho de que ven el destino de su dinero.
¿Dónde inicia el problema? En el círculo vicioso de las finanzas públicas de estados y municipios, que abre una enorme ventana para los servidores públicos que carecen de mecanismos para controlar eficazmente el abuso indiscriminado en el manejo de recursos públicos. En este tenor, otro de los principales problemas que hay que advertir es el uso y abuso de las facultades.
Este ciclo comienza desde la elaboración de los presupuestos de egresos, en los que no se plasma con claridad cómo se va a gastar el dinero. Nos referimos exclusivamente a la calidad de la información, no a la evaluación del gasto. Desde ese documento se debe mostrar, por ejemplo, cuáles son las condiciones de la deuda pública a partir de información básica que permita dimensionar las obligaciones financieras con las que comienza el periodo fiscal, así como los criterios generales de contratación de deuda pública. Asimismo, deben estar claramente definidas las facultades de aquellos que podrán comprometer los recursos de las entidades, así como sus responsabilidades, a efecto de evitar el enorme abuso que hoy se observa en estados como Coahuila o Quintana Roo y en municipios como Cuernavaca o Acapulco.
Existen al menos dos momentos en los que los gobiernos de las entidades federativas y los ayuntamientos buscan o se ven obligados a contratar deuda pública y obtener recursos económicos. El primero es consecuencia de los bajos niveles de recaudación propia. El segundo se deriva de una mala administración que obliga a los gobiernos a obtener recursos para satisfacer sus gastos operativos. Además, esa baja generación y recaudación de recursos propios ocasiona que, cada vez con mayor frecuencia, se tengan que reasignar o desviar las participaciones federales al pago de gasto corriente (muchas veces disfrazado), lo que afecta la inversión en infraestructura y paraliza la productividad de municipios y regiones enteras.
En otras palabras, en los estados y municipios del país, ante una clara ausencia de candados para el manejo del dinero público, existen prácticas que han ocasionado no solo crecientes déficits presupuestarios, sino también bancarrotas, como la recientemente reportada por el alcalde de Acapulco, municipio que ha solicitado un rescate del Gobierno Federal. Lo preocupante no son los casos particulares, sino la frecuencia y gravedad con la que los estados y municipios están mostrando esos síntomas. Lo peor es que los incrementos de deuda se descubren mágicamente al inicio de las nuevas administraciones o cuando cambia el partido en el poder.
La deuda pública es un claro ejemplo del abuso de las oportunidades (y no necesariamente de facultades) con que cuentan los estados y los municipios. Es decir, dentro del marco legal existen diversos mecanismos e instrumentos que permiten contraer deuda pública sin que se reporte como tal.
En las leyes de deuda pública de los estados es común encontrar que no se entenderán como deuda aquellas obligaciones económicas directas y a corto plazo que se obtengan para cubrir necesidades temporales de flujo de caja, que supuestamente deberían pagarse el mismo año. No obstante, al final del ejercicio fiscal se declara la imposibilidad de cumplir esas obligaciones y se termina por reestructurar ese crédito inicial.
Controles a la deuda pública
La transparencia presupuestal es un mecanismo de amplio espectro o transversal para neutralizar la causa de esos síntomas del malestar en las finanzas públicas. Resulta incuestionable la efectividad de este mecanismo para conocer de forma precisa las contrataciones de deuda que realizan los estados y municipios. Es difícil creer que los municipios y gobiernos estatales aún no incluyan en sus presupuestos de egresos la información básica de los créditos contratados. No nos referimos a planes de reestructuración o algún otro tipo de instrumento financiero complejo. Nos referimos a datos tan simples como los recursos destinados a la amortización de deuda y la disminución de pasivos, el saldo neto de la deuda pública, distinguiendo entre capital e intereses, así como los adeudos de ejercicios fiscales anteriores. Nos referimos a la composición de la deuda, indicando la institución bancaria con la que se contrata, la tasa de interés y el plazo de contratación, es decir los datos que cualquier persona requeriría para contratar y asumir la responsabilidad de un crédito personal.
Recientemente, los bancos comerciales han reiterado su interés en participar en el creciente nicho que representan los ayuntamientos. Las instituciones bancarias han señalado repetidamente que los factores determinantes para el otorgamiento de créditos son dos: buenos ingresos-recaudación y transparencia en las finanzas públicas. Estos criterios permiten determinar si los ayuntamientos son sujetos de crédito o si, por el contrario, su endeudamiento o el desorden en sus finanzas públicas son tales que sería muy probable que incumplieran sus obligaciones o se vieran en la necesidad de reestructurar la deuda. Ahí se tiene una muestra clara de la importancia y utilidad práctica de la transparencia en las finanzas públicas y de una buena hacienda.
Por otro lado, el valor y utilidad de la regulación no debe subestimarse. Otra forma de controlar el abuso de facultades es precisamente la regulación. El presupuesto de egresos es el instrumento idóneo para establecer el límite del monto que puede alcanzar la deuda pública a contratar durante un ejercicio fiscal. Igualmente, es necesario establecer el plazo de contratación, la obligación de reportar todas las operaciones que involucren compromisos financieros con recursos públicos y los controles para la autorización.
Al respecto, existen modelos de buenas prácticas financieras y de regulación prudencial para las finanzas públicas de los estados y municipios. En Colombia, los créditos de corto plazo deben ser inferiores a una doceava parte de los ingresos corrientes del ejercicio fiscal; además, se establece que el gasto operacional a ingresos corrientes debe ser menor a 50%. En Perú, el pasivo circulante no puede ser mayor a 30% de los ingresos corrientes y a 35% en las provincias; asimismo, el balance primario promedio no puede ser negativo por tres años consecutivos. En otros países, la deuda pública de corto plazo que rebase el ejercicio fiscal no debe ser mayor al saldo disponible en el arca pública. Es decir, la regulación no se limita a establecer topes a la deuda; también conjuga la situación económica de las provincias y municipios marcando las pautas para un endeudamiento responsable o por lo menos cauteloso.
Conclusión
Como en otros temas o síntomas, en México no se pueden hacer generalizaciones sobre la situación de los municipios y estados en materia de deuda pública. Un número importante de ellos puede incrementar en forma segura sus niveles de endeudamiento para fortalecer la inversión productiva. En otras palabras, nadie estaría de acuerdo en la supresión o eliminación de las facultades de endeudamiento de las entidades federativas y municipios. Este consenso es absoluto. La deuda pública debe y puede cumplir su propósito original: fortalecer el desarrollo económico de los municipios y regiones productivos. La deuda no debe convertirse en fuente de pagos, sino de financiamiento, en un esquema que responsabilice a aquellos que abusen del mecanismo.
Asimismo, los recursos federales deben dejar de desincentivar la modernización de las haciendas locales. Es indispensable que los ingresos propios de los estados y municipios crezcan rápidamente, sobre todo aprovechando las potestades tributarias con las que cuentan, pero sin abusar de ellas. En pocas palabras, la obsesión debe ser concretar el paso del federalismo de la recriminación al federalismo de la eficacia, para lograr finanzas públicas estatales y municipales sanas y autosuficientes.
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RICARDO CORONA es coordinador de Finanzas Públicas del IMCO. manuel guadarrama es investigador del IMCO.
