Está abierto un proceso de revisión de la normativa electoral mexicana. Como ha ocurrido en otros años, el proceso electoral de 2012 mostró elementos de la norma que podrían perfeccionarse, a fin de generar mayor confianza y transparencia en las elecciones. Esta revisión ha hecho olvidar que uno de los rezagos más importantes de la elección tiene que ver con el voto de los mexicanos residentes en el extranjero. Nuevamente, la cantidad de votos recibidos en la elección más reciente fue reducida en comparación con las expectativas y con el esfuerzo institucional emprendido. Pero, a diferencia de otros aspectos del proceso electoral que están en permanente revisión, el voto migrante no fue reformado en 2007, a pesar del consenso entre las fuerzas políticas sobre su necesaria transformación. El presente artículo busca traer al frente las experiencias mexicanas de voto extraterritorial con el fin de abonar a la reflexión sobre las formas de mejorar la participación políticoelectoral de quienes viven más allá de las fronteras. YGB
I. La diáspora
A solicitud del Instituto Federal Electoral (IFE), en 2004 se realizó un estudio para verificar algunas de las conjeturas sobre el tamaño de la población mexicana que radica fuera del país. Los resultados confirmaron lo que las estimaciones habían indicado: más de 12 millones de mexicanos en edad de votar viven fuera del territorio nacional.1 De ese total, la mayor parte (98%) vive en Estados Unidos y, casi la mitad, en los estados que colindan con el territorio mexicano; el 2% restante se dispersa a lo largo del orbe. Ello implica que hay zonas del mundo donde viven millones de mexicanos en edad de votar (p. ej., Los Ángeles) y otras donde viven una o dos familias mexicanas.
Para poner los números en perspectiva, cabe recordar que en el territorio nacional están registrados en la lista nominal del IFE poco menos de 80 millones.
Así, el tamaño de la población mexicana en edad de votar que vive fuera del país constituye un importante reto de política pública, al cual habría que agregar la condición migratoria de esos ciudadanos. Con base en información sobre flujos migratorios, el propio estudio de 2004 detectó que en casi todos los estados de la unión americana la proporción de mexicanos con documentos es menor que la de quienes no los tienen.
II. Dificultad de acordar un modelo
No obstante la importancia del fenómeno migratorio para México, fuimos uno de los países del mundo que más tardó en reconocer el derecho de sus ciudadanos a votar desde fuera del territorio nacional. Cuando menos 85 países tuvieron antes alguna experiencia al respecto.
Si bien una década antes se había removido de la Constitución Política el requisito de que el sufragio se emitiera en territorio nacional, fue hasta 2005 —meses antes del inicio del proceso electoral federal— que se modificó el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para incorporar un libro que reglamentara la emisión del voto por parte de quienes radican más allá de las fronteras.
Dos razones explican esa década perdida en materia de voto migrante. Por un lado, a pesar del reconocimiento constitucional de que los migrantes no pierden la ciudadanía (ni ven limitados sus derechos) por cruzar las fronteras, subsistía en el país un debate doctrinal en cuanto a la conveniencia de que pudieran emitir su sufragio. Una corriente importante de pensamiento advertía que los binacionales podrían tener problemas de lealtad a la patria, que el sufragio migrante abría la puerta a influencias políticas y que quienes votaran desde fuera del territorio no experimentarían las consecuencias del mandato que resultara en las urnas.2 Hubo quienes, incluso, llegaron a oponerse argumentando la posibilidad de que los migrantes terminaran por definir al ganador de la elección. Por otro lado, una corriente técnica advertía de los riesgos del momento histórico. En un entorno en que la confianza en las instituciones electorales no terminaba de consolidarse, resultaba peligroso que el fraude electoral —que con tanta eficacia se había combatido— se implantara de vuelta desde fuera del país. Debía encontrarse entonces un mecanismo que asegurara plenamente la legalidad de cada voto emitido desde fuera del país.
Ese marco explica que la consecución de acuerdos sobre cómo regular el voto de los mexicanos en el extranjero haya sido tan lenta y difícil. De ahí también que, de entre el amplio espectro de posibilidades de política pública para hacer efectivo ese derecho, se haya recurrido a una opción subóptima, la única que quizá logró consenso en su tiempo; cualquier alternativa más expansiva fácilmente hubiera sido enviada a la congeladora legislativa, como ocurrió con más de 10 iniciativas.
Sin embargo, la dificultad de diseñar un modelo de voto extraterritorial no ha sido exclusiva de México. Casi todos los países han tenido que atravesar por arduos procesos de negociación para definir los alcances y límites de los derechos políticos de sus ciudadanos radicados en el extranjero.
Por citar solo algunos casos, ciertos países (p. ej. Canadá) emprendieron debates de tipo doctrinal para definir los parámetros de pertenencia a la comunidad política en función del tiempo transcurrido desde la última visita al territorio nacional; otros países (p. ej. Italia) optaron por asignar escaños en el Congreso que dieran representatividad a sus comunidades de migrantes, y algunos otros (p. ej. España) debieron idear formas de emisión del voto por la vía postal, ante la imposibilidad de instalar casillas electorales seguras a distancias razonables de los lugares de residencia de los votantes potenciales.
No es casual la gran heterogeneidad de modalidades de emisión del voto; todas han sido implantadas sobre sistemas electorales que originalmente se pensaron con base en la noción errónea de que los pueblos se encuentran contenidos en territorios delimitados. La existencia de 214 millones de personas en el mundo que viven fuera del país en que nacieron prueba lo equivocado de esas concepciones. La membresía política no se agota con el cruce de fronteras, como tampoco se pierden los vínculos que unen a una persona con su nación.
III. Un modelo, diversas variantes
Lo complicado de definir el modelo que a cada país conviene para instrumentar el voto extraterritorial resulta, entonces, de que los marcos constitucionales y legales fueron diseñados desde un falso supuesto: la población está contenida dentro de fronteras territoriales. Las respuestas institucionales para incorporar el reconocimiento del voto migrante han tenido que implantarse como adaptaciones a esos sistemas.
Cada país ha definido de manera disímil aspectos como el universo potencial de votantes, los cargos que se pueden elegir desde el extranjero, las normas de pertenencia a la comunidad política, los mecanismos de creación del padrón electoral, las modalidades de emisión del voto, la temporalidad del escrutinio y cómputo de votos, los mecanismos para sancionar las infracciones a la norma cometidas fuera de la jurisdicción nacional, los mecanismos de promoción del voto, entre otros.
El caso mexicano no es la excepción: el voto migrante se incorporó a un sistema registral que jamás pensó en la posibilidad de que hubiera mexicanos fuera del país, sobre una geografía electoral cuya unidad básica —la sección electoral— resulta insuficiente para georeferenciar a quienes viven fuera del país, y sobre el supuesto falso de que los migrantes no tienen aspiraciones políticas ni militancias partidistas.
En México se han tenido seis experiencias de voto extraterritorial: dos a nivel federal, dos en el estado de Michoacán, una en Chiapas y una más en el Distrito Federal.
Puede decirse que hay un modelo mexicano con rasgos generales que comparten todas las elecciones referidas, y que, por cierto, es distinto de los que operan en otros países del mundo. Frente a este modelo, hay pequeñas variantes entre un estado y otro, entre una implementación y otra. A continuación sus principales características.
1. Rasgos centrales del modelo federal
Un elemento central del modelo mexicano es que, a nivel federal, solo permite votar por el presidente de la República; no existe la posibilidad de votar por senadores o diputados.
En cuanto a las modalidades, la regulación mexicana sobre voto migrante es contraria a muchas tendencias internacionales. En forma general, los países que optan por que el sufragio migrante se emita en casillas instaladas en el extranjero ofrecen a sus ciudadanos opciones de registro en el país de residencia. Por el contrario, los países que optan por modalidades de voto a distancia (correo, internet, etcétera) requieren, en general, solo un registro previo dentro del territorio nacional. Lo atípico del caso mexicano es que quienes deseen votar desde el extranjero deben registrarse tanto en el territorio nacional (obtener su Credencial para Votar) como fuera de él (solicitar su inscripción al Listado Nominal de Electores Residentes en el Extranjero). No hay manera de obtener la Credencial para Votar desde el extranjero.
Aquí debe considerarse un problema: mientras que la verificación nacional muestral 2012 indica que 2.7 millones de personas con credencial para votar viven fuera del país, la verificación 2004, que se utilizó para diseñar la ley vigente, arrojó una estimación de 4.2 millones; es decir, el universo potencial de votantes (aquellos que cuentan con credencial) ha decrecido, al tiempo que la cantidad de ciudadanos radicados en el extranjero se ha mantenido estable.
Otro elemento que debe considerarse tiene que ver con los flujos postales y deriva de la desconfianza sobre la seguridad del voto a distancia. Esta encontró asidero en una disposición legal: el registro de electores debe solicitarse por correo certificado. También a través de ese medio se envía la boleta para votar y se devuelve el sufragio.
En la experiencia de 2006, ello generó algunos problemas: el principal fue que la inscripción al Listado Nominal de electores residentes en el extranjero requirió que el ciudadano erogara, para enviar su solicitud, hasta 12 dólares; además, el envío por correo certificado debe hacerse en una oficina postal (hay pocas en Estados Unidos), donde no hay personal que hable español, lo cual inhibe a ciudadanos que hubieran preferido depositar el sobre en un buzón. Ello se corrigió parcialmente en la edición 2012, porque se diseñó un mecanismo que permite al ciudadano enviar su solicitud de inscripción al Listado Nominal por otras formas de correo, para su posterior certificación postal, lo cual permitió al IFE absorber totalmente el costo de ese primer envío y eliminar ese costo al ciudadano.
Otro problema de la inscripción en el Listado Nominal de Electores Residentes en el Extranjero es que el periodo dura muy poco (115 días) y el registro debe hacerse antes de que la competencia electoral cobre fuerza. Por lo demás, los migrantes tienen pocos alicientes para solicitar su inscripción en el último trimestre del año previo a la elección.
Al ser tan difícil la confección del Listado Nominal de Electores Residentes en el Extranjero, resulta paradójico que la propia Ley prevea que, en cada elección, este deba hacerse desde cero, y que el anterior deba destruirse.
Otro elemento del modelo mexicano es la discreción. A diferencia de otros sistemas normativos, México debió prestar especial atención a que el sufragio de los migrantes fuera discreto, con objeto de dar confianza a quienes viven con un estatus migratorio irregular. Para ello, fue necesario generar mecanismos que garantizaran que ninguna autoridad distinta al IFE tuviera acceso a los datos personales de los ciudadanos. Entre esos mecanismos se encuentran el uso de códigos de barras en los sobres, la destrucción de las listas nominales, etcétera.
Ahora bien, si están inscritos en la Lista Nominal de Electores Residentes en el Extranjero, los ciudadanos mexicanos recibirán en su domicilio una boleta para votar.
En 2006, el IFE envió los sobres (con porte pagado) para que los electores pudieran enviar su voto por correo registrado. En 2012 se cambió a la modalidad de express mail service, que permite confirmar la entrega y dar seguimiento a la pieza sin que el ciudadano tenga que acudir a la oficina postal.
Dos elementos más distinguen al modelo federal de voto migrante:
a. La prohibición de hacer campañas en el extranjero. Es paradójico que antes de que se regulara el sufragio extraterritorial, todos los candidatos hacían un recorrido por las comunidades de mexicanos en el extranjero; pero ahora que se ha reconocido su membresía plena en la comunidad política, los candidatos y partidos están impedidos a hacerlo. Ello genera problemas de información al decidir el voto pero, sobre todo, problemas de incentivos, pues es más difícil que se interese en una campaña quien no tiene posibilidad de asistir a eventos con los candidatos.
b. La simultaneidad entre los resultados de la elección migrante y la de territorio nacional, pues al darlos a conocer al mismo tiempo, se evita que los resultados de una elección influencien a los votantes de la otra.
Cabe señalar que, en la elección de 2006, votaron desde el extranjero 32 mil 632 ciudadanos, y en la de 2012, 40 mil 737.
2. La modalidad michoacana
Michoacán fue el primer estado en modificar su normativa interna para reconocer el derecho de sus migrantes a votar desde el extranjero para elegir gobernador. Lo hizo después de conocer la experiencia del IFE en la materia, lo que le dio oportunidad de reforzar aquellos aspectos problemáticos. Así, por ejemplo, se eliminó el requisito del correo certificado, de manera que los votantes pudieron solicitar su registro desde cualquier buzón, sin necesidad de ir a una oficina. Además, para que pudieran participar michoacanos con estancia temporal en el extranjero, no se exigió comprobante de domicilio.
El resto de los elementos del modelo de votación federal permaneció prácticamente intacto; por ejemplo, el universo potencial de votantes se circunscribió a aquellos que contaban con su credencial para votar en el extranjero, y se dio un plazo corto para inscribirse en el listado.
Aún más: las elecciones michoacanas no son concurrentes con la elección federal, de manera que no existió la posibilidad de generar sinergias que aprovecharan los flujos postales de una elección para la otra.
En la elección de 2007, votaron desde el extranjero 349 ciudadanos; en la de 2011, 341.
3. Voto de los oriundos del Distrito Federal
A partir de la elección de 2012, los oriundos del Distrito Federal que viven en el extranjero pudieron participar en la elección del Jefe de Gobierno. Con una visión de avanzada, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) evitó sobrerregular el “voto chilango”, dejando en manos del Instituto Electoral local buena parte de las definiciones sobre la emisión del sufragio.
El voto del Distrito Federal se adaptó al modelo nacional, en el sentido de restringir el universo potencial de votantes a quienes tuvieran credencial para votar, de exigir un registro desde el extranjero y de optar por modalidades de voto a distancia. A pesar de ello, se logró facilitar el proceso de registro en la lista nominal correspondiente y ampliar las oportunidades de emisión del voto. Lo primero se llevó a cabo a través de una importante ampliación de plazos de inscripción: mientras que el registro federal terminó el 15 de enero, el de los oriundos del Distrito Federal culminó hasta el 15 de marzo (en internet). En cuanto a la emisión del voto, hubo dos posibilidades: los que así lo decidieron pudieron votar por la vía postal, con lo que generaron sinergias con los flujos postales de la elección federal; otros optaron por internet, con lo que el Distrito Federal se convirtió en la primera entidad en iniciarse en esta empresa, sin que se hubiesen registrado incidentes graves que pusieran en riesgo la elección.
Debe decirse que el voto por internet fue impugnado en su momento, y la decisión sobre su legalidad llegó hasta la Sala Superior del Tribunal Electoral. En el juicio correspondiente,3 se estableció que la normatividad sí cumplía tanto con las medidas de seguridad que permitirían avalar la conformación de la Lista Nominal de Electores en el exterior, como con las condiciones de seguridad razonables y suficientes para garantizar los principios de legalidad y certeza. Al poco tiempo, la Sala Superior aprobó una tesis4 en la materia, con lo que reconoció que el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal está facultado para implementar el “voto chilango” por internet, por tratarse de un mecanismo electrónico adecuado para el ejercicio del derecho fundamental de votar, que observa los principios que rigen su emisión y recepción.
Votaron desde el extranjero 7 mil 915 oriundos del Distrito Federal.
4. Voto chiapaneco
El estado de Chiapas optó por reconocer el derecho al voto pasivo de sus migrantes; es decir, generó una circunscripción electoral en el extranjero, en la que se elije a un diputado migrante que se incorpora al Congreso local. Abre, con ello, un horizonte nuevo a la representación política de los migrantes, como lo han hecho algunas naciones europeas. Además, potencia la organización social entre los chiapanecos en el extranjero.
El universo potencial de votantes fue reducido, como en los casos anteriores, pues se requirió credencial para votar y, adicionalmente, se les pidió matrícula consular. El voto se emitió por internet, sin que se hubieran registrado problemas graves que pusieran en riesgo la elección.
Votaron desde el extranjero 519 chiapanecos.
IV. Examen de las modalidades
Una vez planteados los modelos, conviene hacer un examen de su desempeño, a efecto de estar en condiciones de generar propuestas objetivas de mejora del modelo mexicano.
Universo potencial de votantes. Una característica compartida por las cuatro modalidades es que requieren credencial para votar expedida en México. Esta, quizás, es la principal limitación del modelo mexicano.
Frente a los más de 12 millones de mexicanos en edad de votar que viven fuera del país, la verificación nacional muestral arroja una cifra de 2.7 millones de habitantes con credencial para votar, tendencia que, además, es decreciente.
A este respecto, existen tres posibilidades: (1) aguardar el inicio formal del Registro Nacional Ciudadano para incorporar a los migrantes, reconociéndoles, a partir de ese instrumento, el sufragio; (2) expedir en el extranjero —posiblemente en las sedes consulares— credenciales para votar del IFE; (3) reconocer la matrícula consular como instrumento de alta seguridad que hiciera las veces de identificación electoral del votante.
La primera opción depende de decisiones institucionales que, aunque deseables, no se relacionan con el ámbito electoral. La tercera incorpora, en el proceso electoral, un elemento (la matrícula) que depende del Poder Ejecutivo, lo que haría cuestionable al proceso entero. De ahí que se sugiera diseñar un modelo para credencializar en el extranjero que, a diferencia de otras veces, se ejecute con toda antelación (cinco años antes del inicio del proceso 2017-2018), para dar toda oportunidad de hacerlo programadamente.
Inscripción en el listado de electores residentes en el extranjero. A diferencia de lo que se pensaba a fines de 2006, el costo del correo certificado para registrarse en el Listado Nominal de Electores Residentes en el Extranjero no es el elemento que más disuade al voto migrante. Así lo demuestra el que se hayan inscrito para la votación federal de 2006 (con costo para el votante), 3 mil 368 votantes michoacanos, mientras que un año después —en la elección local— se hayan inscrito (sin costo) 671.
Si bien es cierto que la diferencia entre el número de inscritos a nivel federal en 2006 (40 mil 879) y 2012 (59 mil 115) es de 45%, no se puede distinguir si el cambio se debe a la gratuidad, a la intensificación del fenómeno migratorio o al paso del tiempo.
Listado nuevo en cada ocasión. Al ser tan difícil encontrar votantes que cumplan con los requisitos para emitir el sufragio desde el extranjero, es preocupante que se tenga que partir de un listado nuevo en cada ocasión. Se podría pensar, cuando menos, en mantener un listado de correos electrónicos, o de teléfonos, a los cuales enviar información que invitara a los migrantes a votar en cada ocasión.
A pesar de ello, la evidencia parece sugerir que muchas de las personas que se inscribieron para votar en la elección federal de 2012 no son primeros votantes: sufragaron también en la elección 2006. A nivel distrito de origen en México, existe una correlación medio-alta entre una y otra elección.5 Una hipótesis es que la correspondencia provino de los votantes radicados en Estados Unidos, cuya tasa de crecimiento entre 2006 y 2012 fue de 4%. Es, además, el único país donde hace seis años se hizo una campaña intensa en medios de comunicación.
En contraste, en cuanto a los mexicanos radicados en países del resto del mundo, claramente existen votantes nuevos, pues hay tasas de crecimiento de 166% (Canadá), 87% (España) y 158% (Francia), entre otras.
Emisión del sufragio. Debe decirse que la emisión del voto a distancia no ha traído problemas de participación importantes en ninguna de las modalidades. Pareciera que quienes han solicitado su inscripción al listado de electores correspondiente tienen una buena probabilidad de emitir su voto, ya sea por la vía postal o por internet.
En general, se han alcanzado tasas importantes de participación entre los ya inscritos en los listados; el promedio es de 73% (ver Gráfica).
Sin embargo, la opción de internet parece ser ideal para continuar el voto migrante, pues, como lo demuestra la elección del “voto chilango”, permite plazos más holgados para la inscripción, sin comprometer la calidad de la lista nominal en territorio nacional. Además, genera condiciones más igualitarias para la emisión del voto, pues cualquier mexicano en el extranjero —viva en una región dispersa o en una concentrada— encontrará motivos para votar por internet.
Campañas. Dado el alto número de impugnaciones que ocurren durante las campañas en México, es necesario mantener, fuera del territorio nacional, algún nivel de exigencia sobre estas. Ello es clave si se busca salvaguardar la legalidad de todo el proceso. Convendría pensar en relajar el modelo para implementar eventos de campaña, controlados por la autoridad electoral, que acercaran en alguna medida a migrantes y candidatos, sin comprometer la seguridad del proceso.
Representación. Es conveniente analizar la experiencia chiapaneca para pensar en qué medida una circunscripción migrante fortalecería la agenda de ese grupo poblacional en los congresos. Quizás una representación de este tipo sería, en sí misma, un impulso a la participación electoral, pero sobre todo un nuevo elemento de vínculo entre el territorio nacional y la diáspora.
V. Reflexión final
La gran lección de todas las experiencias de voto extraterritorial analizadas es la necesidad de emprender los cambios legales con la antelación necesaria, pues se han puesto en marcha urgentemente programas de voto extraterritorial, debido a que los cambios normativos suelen aprobarse poco antes del vencimiento del plazo legal.
De ahí que convenga aprovechar la coyuntura poselectoral de 2012 para arrancar un debate serio sobre a dónde llevar el voto migrante y, en su caso, alcanzar rápidamente los consensos que permitan instrumentar cualquier cambio con antelación.
Dejar pasar —como se hizo en 2007— la oportunidad de perfeccionar el modelo, simplemente por la urgencia de dar prioridad a otras necesidades de reforma electoral, sería volver a suponer que hay ciudadanos cuyas demandas valen más que las de otros.
1 Rodolfo Corona y Jorge Santibáñez, Aspectos cuantitativos de los ciudadanos mexicanos en el extranjero durante la jornada electoral federal del año 2006, Colegio de la Frontera Norte / Instituto Federal Electoral, México, 2004, [cd-rom].
2 Jorge Carpizo y Diego Valadés, El voto de los mexicanos en el extranjero, 3ª ed., Porrúa / UNAM, México, 1998.
3 SUP-JRC-306/2011.
4 XXIV/2012. Voto por internet de ciudadanos residentes en el extranjero. Puede implementarse en la elección de Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
5 Correlación de Pearson = .672, con probabilidad de error de 0.01.
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YURI GABRIEL BELTRÁN es maestro en Gobierno y Asuntos Públicos por la FLACSO y licenciado en Economía por la UNAM. Especialista en temas de voto extraterritorial, fue funcionario en el Instituto Federal Electoral. Actualmente labora en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
