En esta nueva entrega de la serie que dedicamos a la reforma penal de 2008, el autor explica la dinámica y los mecanismos para la implementación de los juicios orales, que está en proceso.
La reforma constitucional en materia de seguridad y justicia penal de 2008 fue una apuesta por transformar de manera radical la forma en que se imparte la justicia penal en México y por modernizar un sistema de procuración e impartición de justicia disfuncional que se caracteriza por ser ineficiente, lento y corrupto. Su consecución exitosa implica una revolución del pensamiento y de la forma en que entendemos el derecho y el proceso penal. De ser un cúmulo de trámites e intercambio de papeles –donde se pierde de vista quiénes son las partes, quiénes se están jugando su libertad, su patrimonio y su anhelo de justicia–, se convierten en una herramienta social donde tanto el imputado como las víctimas participan activamente, exponen sus argumentos y debaten en presencia del juez sobre la existencia del delito y la posible participación del imputado. Se trata de romper la gran brecha que existe entre el lenguaje jurídico y el lenguaje común, abandonar la visión puramente formalista del derecho para convertirlo en un instrumento más lógico y cercano a la ciudadanía, para defender sus derechos y lograr una mejor convivencia social.
Debido a la magnitud de esta reforma, la Constitución previó la creación de un órgano de Estado denominado Consejo de Coordinación para la Implementación del Nuevo Sistema de Justicia Penal e integrado por representantes de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial federales, así como por representantes de los principales operadores del orden estatal y por un representante de la sociedad civil y de la academia.
El Consejo de Coordinación es el órgano encargado, a nivel nacional, de dirigir y aprobar las estrategias y productos pertinentes para la materialización del nuevo modelo de justicia contenido en la reforma constitucional, con el propósito de que su funcionamiento sea congruente y eficaz en todo el país.
El Consejo es presidido por el Secretario de Gobernación y ha sesionado en nueve ocasiones. Ha generado acuerdos muy importantes que hoy en día son pilares de la implementación del nuevo sistema de justicia. Entre otras cosas, se ha aprobado un Programa de Capacitación y Difusión, la Estrategia de Implementación de la Reforma Constitucional en las Entidades Federativas, los Criterios Generales de los Cambios Organizacionales para la Implementación del Sistema de Justicia Penal, los Criterios Generales en los Temas de Tecnologías de la Información y Comunicación, los Lineamientos para el Seguimiento y la Evaluación de la Reforma Penal en México y las Directrices para la Distribución de los Recursos Destinados a la Implementación de la Reforma en los Estados.
Para ejecutar y dar seguimiento a las decisiones del Consejo, se creó también una Secretaría Técnica (Setec) que tiene por encargo coadyuvar con las autoridades federales y locales en sus procesos de implementación del nuevo Sistema de Justicia Penal cuando así se lo soliciten. Además de ejecutar las decisiones del Consejo y presentarle estrategias y productos para su aprobación, la Setec se ha posicionado como institución articuladora, coordinadora y canalizadora de apoyo económico y asistencia especializada. Para abordar de manera integral la reforma, se ha trabajado en base a ocho grandes ejes: (1) estudios y proyectos normativos (2) planeación, (3) capacitación de los operadores, (4) vinculación y cooperación, (5) reorganización institucional, (6) infraestructura y equipamiento, (7) difusión y (8) evaluación y seguimiento.
La Setec ha ofrecido apoyo de distintas formas a todas las entidades federativas, como son: llevar a cabo diagnósticos para planear sus estrategias de cambio; coordinar cursos de capacitación; elaborar talleres de planeación; y dar asesoría en la formulación de proyectos normativos, en el diseño de modelos organizacionales y de gestión, tanto para poderes judiciales como para procuradurías e instancias de seguridad pública, así como en temas de equipamiento e infraestructura. Asimismo, la Setec ha puesto un gran interés en el tema de cooperación internacional y ha desarrollado diversos proyectos con gobiernos extranjeros como Canadá, Chile, Colombia, Estados Unidos, España e Inglaterra. Adicionalmente, se ha trabajado con la academia y con organizaciones civiles que trabajan el tema de la reforma para generar vínculos de cooperación y coordinar los trabajos por mejorar el sistema de procuración e impartición de justicia.
Por otro lado, la Setec es el órgano encargado de proveer de recursos a las entidades federativas por medio del subsidio para la implementación. De los años 2010 a 2012 ha asignado recursos a distintos proyectos presentados por los estados por una cantidad superior a los mil 200 millones de pesos. También es muy importante mencionar que la Setec desarrolló el Proyecto de Código Federal de Procedimientos Penales que fue presentado por el presidente Felipe Calderón a la Cámara de Diputados, la Metodología Integral de Planeación para Implementar el Nuevo Sistema de Justicia Penal en las entidades federativas, el Análisis Costo-Beneficio del Nuevo Sistema de Justicia Penal en los Ámbitos Federal y Estatal, el Programa Nacional de Capacitación y Difusión, el Modelo de Gestión Tipo de la Setec para los Operadores del Sistema de Justicia Penal, la Guía de Diseño Arquitectónico de la Infraestructura para los edificios del Sistema de Justicia Penal y el Sistema Informático de Gestión Integral, entre muchos otros.
Ya han transcurrido cuatro años desde la reforma constitucional y actualmente son 11 los estados en donde ya opera el nuevo sistema de justicia penal: Baja California, Chiapas, Chihuahua, Durango, Estado de México, Guanajuato, Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Yucatán y Zacatecas; 4 con fechas definidas de entrada en vigor; 15 en proceso avanzado, y 3 en proceso inicial.
Esto quiere decir que en poco tiempo el nuevo sistema estará funcionando en la mitad de las entidades federativas, lo que desmiente la idea de un supuesto atraso en la implementación, sobre todo si se toma en cuenta que los primeros años son los más difíciles, ya que hay que luchar contra resistencias; crear prototipos, modelos y convicciones sociales; poner a prueba las nuevas reglas del proceso y el nuevo diseño de las instituciones. A partir de ahí se podrán replicar experiencias exitosas y aprender del camino andado por las entidades pioneras en la implementación, lo que acelerará el proceso de reforma en los estados que faltan.
En muchas de estas entidades los beneficios de la reforma ya son una realidad. Los procesos penales son mucho más cortos: ahora duran en promedio menos de la mitad de lo que duran los procesos bajo el sistema tradicional; el uso de la prisión preventiva se está reduciendo, lo que es reflejo del respeto a la presunción de inocencia; la calidad de la defensa pública ha mejorado y se documenta una mayor tasa de investigaciones esclarecidas. Por otro lado, la mayoría de los operadores perciben una mejora notable en cuanto a la rapidez, imparcialidad, prontitud, calidad de la defensa, desempeño institucional de la policía y certificación promedio de los operadores. Asimismo, gracias a las salidas alternas al proceso, se ha acelerado la reparación del daño a la víctima, y los sistemas de procuración e impartición de justicia se están concentrando en resolver delitos más graves y de mayor impacto social.
En el orden federal es importante hablar de la Iniciativa de Código Federal de Procedimientos Penales que presentó el presidente Felipe Calderón a la Cámara de Diputados el 21 de septiembre de 2011. Esta iniciativa surge a raíz de un largo proceso de análisis, discusión y acuerdos de una mesa interinstitucional coordinada por la Secretaría Técnica, y fue complementada por una amplia gama de propuestas de los miembros del Consejo de Coordinación y distintos actores de la academia y la sociedad civil. Se trata de un proyecto dinámico, que integra puntos de vista de diversos sectores, cuyas normas se traducirán en herramientas legales para el combate al delito, sin menoscabo de la dignidad de las personas.
No obstante todo esto, aún hay muchas áreas de oportunidad para mejorar las cosas y grandes desafíos por vencer. Uno de los retos más importantes es la reestructuración del ministerio público en base a su nuevo rol. Es importante que el órgano acusador abandone la utilización de rutinas heredadas del anterior sistema, como la utilización de expedientes de acuerdo con un catálogo fijo de diligencias mínimas por tipo de delito, la transcripción de pruebas y declaraciones, los turnos de 24 horas, la lectura de normas y probanzas en las audiencias orales. El nuevo sistema de justicia penal exige la participación de un órgano de acusación robusto, que se enfoque principalmente en la elaboración de teorías de casos con base en las evidencias que la policía de investigación le proporcione y en su sustentación en el proceso, que tenga la capacidad de presentar en el juicio una tesis del caso fundamentada y que pueda ser sometida a un contrainterrogatorio y defendida con base en evidencia que la sustente.
Otro reto mayúsculo y determinante para el éxito del nuevo sistema de justicia es su legitimización social, para lo cual se tienen que difundir sus beneficios, como el fomento a la profesionalización de los operadores, la investigación científica, la publicidad y la rendición de cuentas. Necesitamos dar a conocer a la ciudadanía que el objetivo de la reforma no es beneficiar al delincuente, sino abandonar el carácter formalista del proceso y adoptar una nueva metodología más transparente para la toma de decisiones ministeriales y jurisdiccionales, las cuales dejarán de regirse por el predominio de las transcripciones y el secreto y permitirán la priorización y selección de casos, de manera que el sistema concentre su energía en los delitos que realmente afectan a la sociedad. La justicia alternativa, como la mediación o los acuerdos reparatorios, surgen como medios idóneos para reparar los daños sufridos, beneficiar a la víctima y al mismo tiempo concentrar las fuerzas del sistema en los casos verdaderamente complejos.
Todos debemos saber que el sistema penal acusatorio garantiza la inmediación en los procesos, lo que significa que el juez está obligado a escuchar a las partes involucradas, permitiendo que entiendan las diferentes aristas que componen un proceso complejo por naturaleza. Asimismo, tanto los testigos y peritos como la policía y el ministerio público están obligados a sostener oralmente sus declaraciones en el juicio, de lo contrario sus testimonios no tendrán validez. Además, el nuevo modelo de justicia fortalece los derechos de las víctimas: garantiza el derecho a reclamar directamente la reparación del daño y solicitar la revisión de las acciones y omisiones del ministerio público, y prevé la acción privada para cierto tipo de delitos, entre otras cosas.
Es por esto que la reforma de justicia penal necesita ser una prioridad tanto del gobierno federal como de los gobiernos locales, los cuales deben de asumir el liderazgo de tan importante labor y cumplir con el compromiso constitucional frente a sus ciudadanos.
Es evidente que se requiere una transformación de raíz que se aventure a cambiar de manera integral nuestro sistema de impartición de justicia, que cuestione los paradigmas existentes y plantee nuevas soluciones al problema de la criminalidad y el proceso penal. Necesitamos un sistema sometido al control social, que respete los derechos humanos y sea más exigente con los jueces, ministerio público y defensores, poniendo en evidencia a los actores corruptos o ineficientes.
No hay un camino único o perfecto. Una reforma de esta magnitud requiere de planeación, capacitación, evaluación y correcciones constantes en el camino. Lo que es incuestionable es que el actual sistema penal no está dando resultados y requiere una cirugía mayor, por lo que la inmovilidad o resistencias sin fundamento que no son complementadas con soluciones alternativas representan un obstáculo para aprovechar esta oportunidad histórica de mejorar sustancialmente nuestro modelo de justicia.
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FELIPE BORREGO ESTRADA fue presidente del Tribunal Superior de Justicia de Zacatecas y secretario de la Comisión de Justicia de la Cámara de Diputados. Actualmente es secretario técnico del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal.
