Como parte de una preocupación legítima por desarrollar una cultura de la planeación urbana, este texto insiste en soluciones prácticas que incidan positivamente en la calidad de vida de la población. Por ejemplo, la colaboración estrecha entre autoridades de municipios que son parte de una misma área metropolitana y la creación de figuras de autoridad ajenas a los ciclos políticos.
Nuestras ciudades no están funcionando bien. Todas sufren de diferentes problemas asociados a una planeación urbana deficiente que ha llevado a una expansión desordenada y horizontal de las manchas urbanas, con la consecuente saturación de las calles, la contaminación del aire, la mala calidad del agua suministrada, la inseguridad y el deterioro de los espacios públicos, entre otros problemas.
Este conjunto de condiciones merma la capacidad de las urbes mexicanas para atraer y retener inversión y talento, pues no ofrecen a sus habitantes una buena calidad de vida ni un buen clima para hacer negocios. Basta con observar la situación de Ciudad Juárez, donde la mancha urbana creció, en el periodo 2005–2010, 11 veces más que su población (el mayor crecimiento del país), propiciando calles y viviendas deshabitadas, un pésimo sistema de transporte y el abandono de espacios públicos, con lo cual Juárez se convirtió en un lugar propicio para que el crimen organizado actuara. La violencia ocurrida allí es el extremo de las consecuencias de una mala planeación urbana, aunque ello no minimiza otros efectos negativos, como la baja calidad en los servicios urbanos (sistema de transporte, provisión de agua o recolección de residuos).
Lo anterior se debe principalmente a que la figura del municipio no ha evolucionado a la par de los cambios demográficos de un país que ahora es predominantemente urbano. La gran mayoría de las atribuciones y funciones municipales que hoy aplica data de 1917, cuando menos de 30% de los mexicanos vivía en ciudades. Hoy, el porcentaje es de casi 80. Además, 55% de la población vive ahora en ciudades que son administradas por dos o más municipios.
La metropolización de las ciudades mexicanas —entendida como la extensión de una ciudad a dos o más municipios— complica aún más el ejercicio de una gobernanza eficaz, pues supone una serie de retos institucionales. ¿Quién gobierna realmente una ciudad que abarca un territorio de múltiples municipios?, ¿lo hacen de manera conjunta los municipios conurbados o ninguno? La coordinación intermunicipal es un aspecto clave para el desarrollo de una ciudad. Es difícil pensar en una mejor movilidad o en servicios públicos más eficientes sin la acción conjunta de todas las administraciones municipales involucradas. Sin embargo, al no existir los incentivos políticos adecuados, la coordinación ha sido la excepción y no la regla entre las diferentes autoridades de nuestras zonas metropolitanas (ver Gráfica).
Existen otros factores que limitan el campo de acción de los municipios. La corta duración del mandato (tres años en la mayoría de los estados del país) y la imposibilidad de reelección de los presidentes municipales orilla a las autoridades a tener una visión de muy corto plazo, lo cual lleva a soluciones más vistosas que efectivas. Aun suponiendo que se efectuaran acciones con un horizonte de mediano o largo plazos, sería poco probable que la siguiente administración les diera continuidad, ya que con cada cambio de Gobierno viene una altísima rotación de cuadros. Esto interrumpe la curva de aprendizaje de los funcionarios municipales y debilita así la capacidad de los gobiernos locales para incrementar su eficiencia operativa.
Para sentar las bases de una buena administración y gestión de las ciudades mexicanas, el imco ha propuesto las siguientes cuatro estrategias de alto impacto que no requieren de inversiones cuantiosas ni de grandes reformas al marco regulatorio de los municipios:
• Introducir la figura del administrador urbano. Las ciudades tienen que operar un amplio número de servicios públicos de alta complejidad técnica y que son muy distintos entre sí, pero que, a la vez, se encuentran interrelacionados. Por esto es necesario un esquema de administración ajeno a los ciclos políticos y que, además, dé prioridad a la capacidad técnica y operativa de los funcionarios. El administrador urbano debe ser un funcionario no electo, cuya figura esté sustentada idealmente en las leyes estatales, para así blindarlo de intereses políticos. Además, debe tener una jerarquía superior a la de los directivos de las distintas áreas de los servicios públicos. La inclusión de esta figura permitiría a los gobernantes locales enfocarse en tareas más relacionadas con las estrategias para su ciudad y no tanto en tareas técnicas especializadas. Además, separar de los ciclos políticos el proceso de selección del funcionario y la duración en el cargo, permitiría continuar la curva de aprendizaje, lo que se traduciría en funcionarios más capacitados y con mayor conocimiento de las necesidades de una ciudad.
• Establecer el servicio civil de carrera. Contar con funcionarios profesionales y expertos es de vital importancia para el buen desempeño de los gobiernos municipales, aunque no es suficiente. Es importante que los funcionarios clave dentro de una administración municipal no sean remplazados al término de un periodo de gobierno, pues esto ocasiona que cada tres años se tenga que empezar nuevamente desde cero, desperdiciando lo aprendido durante la administración anterior. Con esto, se cancela toda posibilidad de elevar de manera sostenida la eficacia de la administración pública municipal. Por esta razón se propone un esquema de desarrollo profesional de los servidores públicos que supedite su continuidad a la obtención de resultados y no a la duración de los gobiernos locales.
• Medir el desempeño. Es importante también contar con herramientas tanto cualitativas como cuantitativas que permita a los municipios medir su propio desempeño, fijarse metas y verificar su cumplimiento. Es fundamental el uso de indicadores que reflejen los efectos de las acciones llevadas a cabo, brinden información valiosa y contribuyan a una mejor toma de decisiones en un futuro. Cuando las administraciones municipales son capaces de sustentar su operación en la medición de su desempeño y el cumplimiento de metas (tanto de eficiencia en el proceso como de calidad en los servicios que prestan), se ponen los cimientos de la gestión basada en resultados.
• Rendir cuentas a los ciudadanos. Los habitantes de una ciudad son quienes contratan y aportan recursos al Gobierno municipal a cambio de los bienes y servicios que reciben de este. Por tanto, podemos inferir que la sociedad en su conjunto es el “superior inmediato” de la administración pública municipal y que esta debe rendirle cuentas. Para lograr lo anterior se tiene que reforzar la transparencia y el acceso a la información pública. Esta información debe incluir informes y comunicados donde se justifiquen las acciones y decisiones llevadas a cabo por las autoridades locales.
En suma: en el imco estamos convencidos de que urge una innovación institucional a nivel ciudad, con la intención de desarrollar gobiernos urbanos profesionalizados y capaces de alcanzar una coordinación intermunicipal eficiente en temas metropolitanos. De no hacerlo, el municipio seguirá siendo una institución destinada al fracaso.
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DAVID RODRÍGUEZ y GABRIELA ALARCÓN son colaboradores del IMCO.
