Corren los tiempos de la definición del programa sexenal del Gobierno entrante. ¿Cómo se abordará el complejo asunto del campo mexicano? La experiencia acumulada en los últimos años y el análisis del tema sirven a los autores para presentar una serie de propuestas tan pertinentes como fundamentadas.
Introducción
El objetivo de este trabajo es analizar y proponer una agenda mínima de las principales estrategias de política agrícola en México que permitan alcanzar tres objetivos: coadyuvar a la seguridad alimentaria, proteger el medio ambiente y mejorar las condiciones de vida de la población rural. Dadas las características del sector agrícola mexicano, el contexto internacional del mercado de alimentos y los efectos del cambio climático en el sector, el desafío es de grandes proporciones, lo que requiere el esfuerzo coordinado del Gobierno Federal, los gobiernos estatales y los sectores social y privado, para acordar e instrumentar las políticas públicas congruentes con dichos objetivos, en particular a la luz de la previsible restricción de recursos presupuestales en los próximos años.
Un elemento común de las propuestas que se presentan en este trabajo es la modificación, reasignación y sustitución gradual de los subsidios directos —como los de Procampo— y, sobre todo, de los indirectos, que se otorgan por la vía de precios de algunos insumos, para canalizar los recursos a programas que aumenten la capacidad de producción. Dichos programas se pueden agrupar en cuatro categorías:
1. Inversión en activos fijos (tecnificación de riego, adquisición de maquinaria y equipos de agricultura protegida, entre otros);
2. Inversión en capital humano (capacitación y asistencia técnica);
3. Inversión en bienes públicos1 que sean de beneficio común y que permitan aprovechar las externalidades positivas de la producción (infraestructura hidroagrícola, tanto de transporte como de almacenamiento; sanidades; investigación, y transferencia de tecnología);
4. Fondos de garantías de crédito.
Las propuestas se apoyan en los resultados positivos que ese tipo de programas ha tenido en México y en otros países en los últimos años, así como en la evidencia empírica de que parte de los subsidios que se otorgan actualmente son regresivos, tienen poco o nulo impacto en la producción, distorsionan los mercados, crean “mercados negros”, inhiben la inversión en proyectos que aumenten la eficiencia y la productividad y depredan el medio ambiente.
I. Mercado internacional de materias primas y alimentos
En los últimos cinco años, los mercados internacionales de productos básicos se han caracterizado por el aumento y la volatilidad de sus precios (Cuadro 1), lo que ha deteriorado el nivel de bienestar de los consumidores y, en casos extremos, ha provocado hambruna en países de bajo nivel de desarrollo económico y social.2
Este fenómeno se explica por el incremento de la demanda y las restricciones de la producción. Por el lado de la demanda, se espera que esta continúe en aumento, debido al crecimiento de la población mundial, de la esperanza de vida y del ingreso per cápita de los principales países consumidores, así como por el cambio en los patrones de consumo hacia alimentos con mayor contenido nutricional. En cuanto a la oferta, previsiblemente estará limitada debido a que la extensión de tierra cultivable prácticamente ha llegado a su límite; al uso alternativo de productos agrícolas, en particular para la producción de biocombustibles, y al cambio climático, que se ha manifestado en fenómenos meteorológicos cada vez más devastadores, más frecuentes y menos predecibles.
II. Evolución reciente y situación actual del sector agrícola en México
De acuerdo con la definición de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés), la seguridad alimentaria consta de cuatro componentes: disponibilidad, acceso, utilización y estabilidad. La disponibilidad se alcanza cuando existen cantidades suficientes de alimentos de calidad adecuada, ya sea que se produzcan internamente o se importen.
En México se produce 78% del consumo nacional de alimentos. En los casos de maíz blanco (para consumo humano), leche y huevo, la producción representa cerca de 100% del consumo nacional, en tanto que la producción de frijol, carne de res y carne de ave representa entre 80% y 90%. Por otra parte, la política de apertura comercial ha permitido a México contar con importaciones para complementar la producción interna en condiciones competitivas, en tanto que el crecimiento y la diversificación del sector exportador mexicano permite disponer de recursos económicos suficientes para realizar importaciones complementarias: entre 1995 y 2012 la relación de importaciones de alimentos con respecto a las exportaciones totales fue de aproximadamente 7 por ciento.
Si bien México se acerca a la seguridad alimentaria, enfrenta grandes restricciones que pueden poner en riesgo la expansión sustentable de la capacidad productiva, lo que a su vez limitaría el aumento de ingresos de los productores agrícolas y la posibilidad de reducir gradualmente los niveles de pobreza y desigualdad en el sector y con respecto a la población urbana.
Ante un escenario en el que se prevé un aumento sostenido de la demanda nacional y mundial de alimentos, es indispensable incrementar la capacidad de producción, por lo que urge eliminar o relajar las restricciones que enfrenta el sector. Entre estas restricciones, destacan las siguientes:
1. Atomización de tierras. De acuerdo con información del Censo Agropecuario de 2007, 78% de las unidades de producción posee menos de cinco hectáreas (ha.) de extensión territorial, en su mayor parte ubicadas en zonas de temporal, los que las hace más vulnerables a fenómenos climatológicos. En cuanto a las parcelas exclusivamente agrícolas que se siembran, la superficie promedio nacional es de solo 2.1 ha; de ellas, solamente 11% cuenta con sistemas de riego tecnificado, mientras que el resto es de temporal.
Esa situación limita la frontera de posibilidades de producción, toda vez que no hace rentable la capitalización del sector mediante la inversión en activos fijos. Asimismo, eleva los costos de transacción para que los productores se organicen y puedan tener acceso a los programas de apoyo del Gobierno Federal y, en particular, al financiamiento y el capital de riesgo, lo que genera un círculo vicioso con baja productividad.
La falta de un mercado de tierras impide la compactación de superficies, por lo que un segmento importante de productores tiene bajos niveles de capitalización y se dedica casi de manera exclusiva a la producción para autoconsumo, sin posibilidades de incorporarse a la agricultura comercial, ni de tener acceso al mercado de crédito, toda vez que la tierra no puede ofrecerse en garantía.
Por esto, es inaplazable trabajar en tres vertientes: modificar la legislación agraria para facilitar la creación de un verdadero mercado de tierras, promover la creación de un banco de tierras y fortalecer los programas de organización de productores.
2. Escasez de agua. En México hay una creciente escasez de agua a causa de la sobreexplotación de mantos acuíferos, y no existe incentivo alguno para que este fenómeno se revierta, toda vez que el agua está totalmente subsidiada (no se cobra), lo que provoca gran desperdicio. No hay una cultura generalizada de conservación y racionalización de los recursos hídricos, ni de maximización de ingresos o beneficios por agua utilizada. En México existen 653 acuíferos, de los cuales cerca de 200 están sobreexplotados.
Dada la inexistencia de un sistema de precios que refleje la escasez del agua e induzca su uso racional, la distribución del recurso entre productores se hace con base en el racionamiento por cantidades, mediante el otorgamiento de títulos de concesión en los que se especifican los volúmenes máximos que se pueden extraer de los pozos. Sin embargo, esta política es inefectiva porque no hay medición del agua utilizada en todos los pozos, lo que da lugar a que un número importante de productores extraigan cantidades superiores a las concesionadas, en un acto flagrante de violación a la Ley que no se sanciona. Por otra parte, las tarifas eléctricas para bombeo agrícola también están subsidiadas, lo que ha propiciado el uso irracional del agua; baste señalar que 79% de los usuarios de energía eléctrica para uso agrícola paga una tarifa preferencial que representa un subsidio promedio de 93 por ciento.
3. Deterioro de suelos. Existen diversos indicadores que muestran el deterioro de la tierra y la capacidad de aprovechamiento: (a) la superficie para actividades agropecuarias se deteriora y agota 5.3% cada 10 años; (b) 67.7% de los suelos con potencial productivo presenta algún nivel de degradación; (c) 52.4% de la superficie corresponde a suelos someros y poco desarrollados; (d) 64% de la superficie agrícola se encuentra sometida a erosión hídrica y 94% a erosión eólica, y (e) la superficie ocupada por las zonas urbanas en los últimos 30 años se expandió a una tasa anual de 7.4 por ciento.
4. Acceso limitado al financiamiento. Existe una gran heterogeneidad en la asignación del crédito: mientras que los grandes productores con altos niveles de eficiencia y productividad disponen de financiamiento en condiciones favorables, para los productores de ingresos medios o bajos la escasez de financiamiento es severa, y para productores marginales la disponibilidad es nula. Existen diversos factores de riesgo que afectan el flujo de crédito al sector agrícola; destacan los fenómenos climatológicos y la incertidumbre sobre los derechos de propiedad de la tierra. Por tal razón, la política agrícola debe fortalecer los programas de garantías, a fin de detonar el crédito.
5. Capacitación insuficiente. De acuerdo con el Censo Agropecuario de 2007, de los cuatro millones de unidades de producción que tuvieron actividad agropecuaria y forestal, solo 117 mil recibieron capacitación o asistencia técnica. Asimismo, del total de apoyos presupuestales, solo seis por ciento se destinó a estos conceptos. La evidencia en campo ha mostrado que la capacitación y la asistencia tienen un gran impacto en productividad de diversos cultivos, tanto en zonas de riego como de temporal. Por ello, la profundización de este tipo de programas, mediante la mayor asignación de recursos económicos y en la formación de capacitadores, tendría un impacto favorable en producción.
6. Falta de innovación y transferencia de tecnología. El presupuesto que la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) asigna a la investigación es alto en relación con el promedio del resto de las actividades económicas, pero muy inferior al de otros países: 0.35% del PIB vs. 2.5% de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), por lo que existe un amplio margen para incrementarlo e impulsar la innovación y el desarrollo tecnológico, con lo que se ampliaría el potencial productivo del sector.
Por otra parte, existe un problema de índole institucional, referente a derechos de propiedad intelectual, que inhibe la investigación y la innovación: no existen patentes para instituciones e investigadores científicos privados que les permita obtener un beneficio cuando se utilizan recursos presupuestales para la dotación de un bien público.
7. Deficiencias en la infraestructura para el manejo posproducción. Se estima que actualmente las mermas en el proceso producción-consumo representan entre 15 y 35% en los canales tradicionales de suministro; en cambio, en el canal moderno, se ubican en el rango de entre 7 y 15% del volumen de ventas De ahí que sea necesario aumentar la infraestructura de almacenamiento (sobre todo de redes de frío) y ubicarla cerca de los principales centros de producción, a fin de reducir costos de transporte y logística.
III. Propuesta de políticas públicas
En la mayoría de los países, el sector agrícola recibe apoyos para garantizar la seguridad alimentaria, ayudar a los productores agrícolas de bajos ingresos y proveer alimentos a la población. Si bien la Organización Mundial del Comercio (OMC) busca eliminar los obstáculos al libre comercio y sancionar prácticas desleales, prácticamente todos los países recurren a políticas proteccionistas, mediante la fijación de aranceles, barreras no arancelarias y subsidios.
México no puede abstraerse de la práctica general de la economía internacional de otorgar apoyos al sector agrícola; de otra manera, los productores nacionales estarían en desventaja con respecto a sus contrapartes en el comercio exterior; en la actualidad, los apoyos gubernamentales en México, América del Norte y la Unión Europea representan entre 0.5 y 1% del producto.
Además, la heterogeneidad del sector requiere el apoyo directo del Estado; sin embargo, es indispensable modificar el destino de dichos apoyos y optimizar su uso en programas de alto impacto en capitalización (física y humana) y productividad, al mismo tiempo que se proteja el medio ambiente.
En los últimos tres años, la política agrícola en México buscó dar prioridad a programas de inversión en bienes públicos, cuyo beneficio se extiende a los distintos eslabones de la cadena productiva y de distribución. Asimismo, se privilegiaron de manera creciente aquellos programas y apoyos a favor de la capitalización del sector, a fin de alcanzar mayores niveles de eficiencia y productividad, buscando al mismo tiempo preservar el medio ambiente. La mayor capitalización abarca el factor humano, por medio de los programas de extensionismo rural. Asimismo, se destinó una cantidad importante de recursos a la prevención y manejo de riesgos climáticos, sanitarios y de mercado.
Sin embargo, es necesario fortalecer la estrategia, particularmente para profundizar las acciones instrumentadas hasta este momento y liberar más recursos a esos programas.
Asimismo, parte fundamental de la instrumentación de la política agrícola debería ser la formación de inversionistas que promuevan la asociación de productores; lo anterior, mediante la compactación de tierras que permita generar economías a escala e incrementar con ello el potencial productivo del sector y una mejora en el ingreso y en las condiciones de vida de la población rural. Dichas asociaciones podrían contar, en una primera etapa, con la participación “accionaria” del Gobierno Federal y los gobiernos estatales, a manera de capital inicial, que gradualmente se podría incrementar con apoyo de fondos de inversión. Dadas las necesidades del sector, el gran reto es conseguir los recursos presupuestales necesarios sin romper la restricción de política fiscal de mantener un déficit público que oscile entre cero y uno por ciento del PIB; ello implica reducir los apoyos a ciertos programas y reasignar los recursos a aquellos de mayor impacto observado en campo, lo que a su vez requiere mecanismos de seguimiento y evaluación más sólidos. La propuesta consiste en lo siguiente:
IV. Reorientar y hacer más efectivos los recursos asignados a Procampo, en términos de productividad
Si bien el subsidio que se canaliza vía Procampo no provoca distorsiones en los mercados, inhibe la búsqueda de mayores niveles de la competitividad y está desvinculado de la productividad. El padrón de productores de Procampo incluye a todos los productores agrícolas, sin distinción alguna; es decir, desde productores de autoconsumo en situación de pobreza o pobreza extrema hasta productores de gran escala, con alta capacidad económica y tecnología de punta. La entrega de apoyos no está condicionada a metas de productividad o eficiencia. Además, el subsidio del Gobierno Federal por medio de Procampo es sumamente regresivo: mientras mayor es la extensión territorial para siembra, mayor es el monto de apoyo (Gráfica 1). Con cifras de 2008, se estima que 20% de los productores de mayores ingresos recibieron 50% del monto total del subsidio. Dichos recursos podrían asignarse a programas que apoyen la inversión en función de la productividad.
V. Sustituir el subsidio a tarifas eléctricas por apoyos a proyectos de inversión productiva
Además de los efectos negativos de los subsidios al agua y a la electricidad (desperdicio, gases de efecto invernadero, asignación ineficiente de recursos e inhibición de cambios a tecnologías más eficientes), cada año se tiene que extraer agua desde mayores profundidades, lo que eleva los costos de producción agrícola y deteriora la calidad del agua. En el caso de las tarifas eléctricas, el subsidio es altamente regresivo: el coeficiente de Gini, que considera a todos los usuarios de las tarifas más bajas (9CU y 99N, para turnos diurno y nocturno, respectivamente) es 0.913;3 se estima que 84% del subsidio es a favor de los productores de mayores ingresos. Además, esa política tiene un fuerte impacto en las finanzas públicas: la diferencia entre esas tarifas y las aplicables a otras actividades económicas representó un subsidio de aproximadamente 14 mil millones de pesos en 2012.
Aumentar gradualmente las tarifas eléctricas al sector agropecuario y aprovechar los recursos liberados para financiar proyectos de modernización de equipos de bombeo y de tecnificación de riego puede generar un ahorro considerable de agua y de energía eléctrica. El ahorro en el volumen de energía utilizada podría compensar el incremento de la tarifa, lo que incidiría en una reducción neta de los costos. Adicionalmente, si como resultado de esta medida aumentara la eficiencia y la productividad, los ingresos adicionales de los productores más que compensarían el aumento en los costos de producción.
Existe un precedente favorable de la política de reorientación de subsidios. En enero de 2011 se inició la sustitución del subsidio al diesel de uso agropecuario por apoyos directos del Gobierno Federal a la adquisición de maquinaria y equipos nuevos.4 En un principio hubo dudas y resistencia con respecto a la efectividad; sin embargo, los resultados han sido altamente favorables, por lo que el escenario es propicio para continuar con la estrategia propuesta.
VI. Instrumentar un sistema de evaluación que se utilice para la reasignación del presupuesto a programas de alto impacto
Es imprescindible ampliar el programa de evaluación de impacto de distintos programas para lograr dos cosas de gran importancia: (a) rendición de cuentas, a fin de dar a conocer a la sociedad los resultados del uso de recursos públicos, y (b) bases sólidas para la definición de políticas públicas, haciendo las adecuaciones o correcciones necesarias a los programas, tanto en diseño como en operación, con el fin de asegurar su efectividad. En términos generales, el proceso de elaboración del presupuesto es inercial, ya que no se apoya en la evaluación de programas y en el impacto de estos.
Por otra parte, es necesario modificar la política presupuestal a cargo de la SHCP para generalizar la aplicación de programas multianuales. Con ello se daría certidumbre a productores e inversionistas con respecto a la continuidad de los programas y a la suficiencia y oportunidad del gasto público.
VII. Medidas complementarias
Además de reforzar los programas de alto impacto en eficiencia y productividad, se requieren dos medidas adicionales que son indispensables para concretar los cambios que requiere el sector: (1) apego irrestricto a la ley y (2) adecuaciones al arreglo institucional para la administración del agua.
1. Cumplimiento del marco legal. Existen violaciones flagrantes a diversas disposiciones que rigen la actividad del sector agrícola, en particular el uso de agua y el pago del servicio de energía eléctrica. En cuanto al agua, hay tomas clandestinas, perforación ilegal de pozos y extracción de volúmenes superiores a los que autoriza la Conagua mediante títulos de concesión. Incluso se destruyen medidores, lo que dificulta la aplicación de la ley. En la medida en que el Estado no ejerza los actos de autoridad que el marco legal le confiere, el desarrollo del sector, así como el de la economía, estará muy limitado.
Por tal razón, una medida de política pública debe ser la de condicionar los apoyos gubernamentales al cumplimiento por parte de los productores de las obligaciones con distintas entidades y organismos públicos.
2. Administración del agua. De acuerdo con las atribuciones plasmadas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) y las reglas de operación de la Sagarpa y la Conagua, hay programas con el mismo propósito, la misma población objetivo y los mismos tipos de apoyo, lo que en la práctica ha generado duplicidades. Más aún, algunos requisitos y criterios de elegibilidad son diferentes para cada programa, lo que da lugar a incongruencias e ineficiencias en el uso de recursos públicos. En ese sentido, la propuesta es que las atribuciones de la Sagarpa incluyan la administración de los recursos hídricos para uso agropecuario que le asigne la Conagua, toda vez que el uso total de agua en el sector representa 77% de los usos totales en México. Mediante la administración de la oferta del agua sería más factible establecer los límites de la frontera de producción agrícola y, con ello, fortalecer el proceso de planeación conjunta entre la Sagarpa y los productores respecto a la siembra de distintos cultivos. De esta manera, se buscaría optimizar la producción de acuerdo con la disponibilidad de agua y hacer un uso más eficiente de este recurso.
La Conagua haría entrega de asignaciones de agua “en bloque” a la Sagarpa —como sucede con estados y municipios—, por región o cuenca hidrológica y en función de los requerimientos. Para ello, habría que hacer las modificaciones correspondientes a la Ley de Aguas Nacionales y a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
VIII. Consideraciones finales
El desafío es enorme: la sustitución de subsidios directos a precios o al ingreso puede enfrentar una fuerte resistencia de productores, que contarían además con el apoyo de líderes y legisladores debido a la impopularidad y el costo político que este tipo de medidas, no obstante que existe un antecedente favorable, como el del diesel agropecuario. Se requiere determinación política y una campaña masiva de información que haga del conocimiento de la sociedad los beneficios de la reorientación de los subsidios; hace falta ir rompiendo la práctica histórica de un Estado paternalista e inefectivo para concretar los cambios fundamentales que el sector agrícola requiere. De igual manera, la modificación de la política presupuestal del Gobierno Federal, y específicamente la programación, el ejercicio y la evaluación del gasto, para que realmente atienda las necesidades sectoriales e induzca el uso óptimo de los recursos, supone un gran reto.
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1 En la teoría económica, el término bienes públicos se refiere a aquellos bienes en los que no hay rivalidad (el consumo de un particular no afecta el consumo de otros) ni exclusión (no se excluye a particulares que no tengan capacidad de pago); en este trabajo, dicho término tiene la connotación de beneficio común.
2 Tal es el caso de los países que conforman el llamado “Cuerno de África”: Somalia, Yibuti, Eritrea y Etiopía.
3 El coeficiente de Gini mide la desigualdad de una distribución estadística. Dicho coeficiente se sitúa entre cero y uno; cero significaría que todos los productores agropecuarios reciben el mismo apoyo o subsidio; es decir, hay igualdad total. Un valor igual a uno significaría que un solo productor recibe todo el subsidio.
4 (1) Ya no se justificaba, toda vez que el precio en México era inferior al internacional; (2) el apoyo al diesel y a la gasolina representa un apoyo asistencial que no contribuye a aumentar la productividad ni la capitalización del sector; por el contrario, perpetúa su rezago, ya que al abaratar artificialmente los costos de producción se eliminan los incentivos para lograr una mayor eficiencia; (3) el componente de diesel y gasolina ribereña es altamente regresivo; el índice de Gini es 0.60 en promedio a nivel nacional, y (4) establecer un precio subsidiado dio lugar al surgimiento de un mercado negro, por lo que gran parte del supuesto beneficio se desviaba de su principal objetivo de apoyar al productor agropecuario.
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MARIANO RUIZ-FUNES MACEDO es economista por el ITAM y maestro en Economía Agrícola por la Universidad de California. De noviembre de 2009 a diciembre de 2012 fue subsecretario de Agricultura. Es socio fundador de GEA, donde además se desempeñó como socio director y director general. SERGIO FADL KURI es licenciado en Economía y candidato a maestro en Políticas Públicas por el ITAM. Fue director general adjunto en Bancomext, coordinador de asesores del subsecretario de Agricultura y asesor del director general de Pemex. Autor de numerosos artículos, es profesor del ITAM, la Universidad Panamericana y el INAP.
