Aunque el voto desde el extranjero es una realidad, deja mucho que desear en términos numéricos. Autoridades y especialistas exploran mecanismos para ampliar la participación electoral de los mexicanos que viven fuera del país. El reto es facilitar el trámite de un documento oficial para votar y crear un sistema confiable de emisión del voto.
La locura es hacer la misma cosa
una y otra vez, esperando obtener
diferentes resultados.
Albert Einstein
En julio de 2006, por vez primera en la historia, los mexicanos que viven en el extranjero ejercieron su derecho al voto. Aunque constitucionalmente esa prerrogativa ciudadana se había reconocido una década antes, fue necesario actualizar el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe, 2005) para hacer operable la emisión del sufragio más allá de las fronteras. Los niveles de participación de aquella ocasión —33 mil votos— estuvieron por debajo de las expectativas que muchos se habían formulado.
Ese desempeño se debió, en buena medida, al modelo tan rígido que México adoptó para el ejercicio del voto migrante, uno de los más complejos del mundo. Así lo apuntó el Instituto Federal Electoral (IFE), cuando en su Libro Blanco1 formuló una serie de recomendaciones tendientes a simplificar en la ley el procedimiento requerido a los migrantes para votar. Así lo reconocieron, también, actores políticos y congresistas de todas las fuerzas políticas, quienes expresaron la necesidad de perfeccionar el modelo.
Pero nada cambió. El modelo de voto de los mexicanos residentes en el extranjero permaneció intacto, a pesar de que en 2007 y 2008 se acordó una reforma electoral de gran calado que modificó siete preceptos constitucionales y la mayor parte del Cofipe.2 El aparente consenso entre los partidos políticos no consiguió la fuerza necesaria para posicionar el tema en la agenda de reformas.
Como era de esperarse, la participación migrante en la elección de 2012 se mantuvo casi intacta: 40 mil votos. Seis años de maduración en la organización fueron insuficientes para transformar significativamente las tendencias, pues el problema está —como ya se sabía— en la rigidez del modelo. El IFE tiene muy pocos instrumentos que le permitan incrementar la participación bajo la ley vigente.
De ahí que, nuevamente, el IFE conformara una comisión interdisciplinaria de especialistas3 que en septiembre pasado presentó al Consejo General una propuesta innovadora: expedir credenciales en el extranjero, posibilitar el voto foráneo por internet y regular las campañas en el extranjero. Se trata de un vuelco total al modelo vigente que, sin duda, podría dar resultados importantes en el sentido de propiciar —ahora sí— un cambio significativo en la participación electoral de los migrantes.
Debe decirse que no es la primera vez que una propuesta expansiva cae en manos del Consejo General del IFE. Otras comisiones de especialistas4 y equipos de trabajo5 ya habían sugerido, por ejemplo, revisar la restricción que impide a los mexicanos que viven en el exterior obtener su credencial para votar con fotografía desde su lugar de residencia.
Sin embargo, podría ser la primera vez que el IFE utiliza su posición estratégica para propiciar la inclusión del tema en las agendas de discusión. Vale la pena que se haga, pues a pesar del consenso partidario en cuanto a la necesidad de fortalecer el modelo vigente, el tema ni siquiera llegó a ser incluido en las mesas del Pacto por México.
En siete mesas de trabajo se discuten temas relacionados con el quehacer político electoral del país, pero en ninguna se preocupan por incentivar el voto de más de 12 millones de ciudadanos mexicanos que viven en el extranjero y que no encuentran mecanismos reales para participar en las decisiones del país.
El presente artículo pretende analizar críticamente la propuesta de la Comisión de Especialistas, a efecto de exponer sus virtudes y ventanas de oportunidad.
La propuesta de la Comisión de Especialistas 2013
Según se desprende del “Acuerdo de creación de la Comisión de Especialistas”, entre las funciones que a esta se encomendaron se encuentran la elaboración de propuestas tendientes a integrar a los mexicanos en el extranjero al padrón electoral y la definición de alternativas para el ejercicio del voto migrante, diferentes a las establecidas en la ley vigente.6
I. Universo potencial de votantes
Se estima que más de 12 millones de mexicanos en edad de votar viven en el extranjero. Para poner los números en contexto, vale la pena recordar que actualmente el padrón electoral del territorio nacional arroja un registro de 87 millones de personas.
Aquí el elemento más restrictivo del modelo vigente: para votar desde el extranjero es necesario que el ciudadano cuente con credencial para votar con fotografía, la cual únicamente se emite en territorio nacional. Así, solo son susceptibles de sufragar aquellos migrantes que (1) obtuvieron la credencial antes de su cambio de residencia o (2) pueden entrar al territorio nacional a tramitarla.
Para la elección de 2006, se estimó que la cantidad de mexicanos en el extranjero que obtuvieron alguna vez la credencial para votar sería de 4.2 millones. Verificaciones muestrales posteriores arrojaron cifras más reducidas, llegando hasta los 2.5 millones de personas. Estas cifras se obtienen a partir de cuestionarios levantados en territorio nacional, de manera que no logran indicar si los ciudadanos en el extranjero conservan su credencial para votar o si la dejaron en México antes de su cambio de residencia.
A estas cifras habría que agregar la merma por la pérdida de vigencia de las credenciales 03 y posteriores. Si bien para el proceso 2012 se acordó que quienes viven en el extranjero podrían seguir utilizando sus credenciales, no es claro si esa solución podría prolongarse indefinidamente.
Dadas esas restricciones, el único instrumento al alcance del IFE en 2005-2006 y 2011-2012 fue la puesta en marcha de módulos de credencialización en la franja fronteriza y en zonas de intenso tránsito de migrantes, a efecto de facilitarles la obtención del documento. Aun así, el trámite requería que el ciudadano se presentara en dos ocasiones al módulo con hasta dos semanas de diferencia entre una fecha y otra, lo que en la práctica hacía muy difícil la obtención de la credencial, inclusive para quienes sí pueden entrar al territorio nacional.
En ese sentido, la propuesta más valiosa de la Comisión de Especialistas 2013 es, precisamente, eliminar las limitantes del universo potencial de votantes mediante nuevas fórmulas que permitan a quienes viven en el extranjero obtener un instrumento idóneo para votar.
Se han propuesto tres medidas:
1. Credencialización en embajadas y/o consulados. La Comisión de Especialistas propone que se puedan expedir credenciales desde las sedes diplomáticas consulares de México en el exterior. Estas se tramitarían en la primera visita del ciudadano, en la cual se obtendrían sus datos biométricos, que serían remitidos a México para procesarlos. Como medio de identificación del solicitante se aceptaría la matrícula consular o el pasaporte, de manera que se contaría con una base de datos previa de la cual partir y cuya cobertura alcanza actualmente a 95% de la población. Una vez procesados los datos del ciudadano, la nueva credencial sería enviada al consulado en cuestión o bien al domicilio del ciudadano (previo pago de la mensajería).
2. Credencialización virtual. Se propone la expedición de una Constancia Digital de la Credencial para Votar con Fotografía (CD-CPVF), la cual no serviría como medio de identificación, pero sí como instrumento para ejercer el voto. La CD-CPVF se solicitará a través de internet. El ciudadano enviará escaneados sus documentos y, mediante una webcam, se le hará una entrevista para que el personal del IFE pueda cerciorarse de su identidad. Una vez que el Instituto verifique los documentos y corrobore su autenticidad, se expedirá la CD-CPVF, la cual se enviará por correo electrónico al solicitante.
3. Credencialización expedita. Finalmente, se propone que aquellos ciudadanos que puedan ingresar al territorio nacional para obtener su credencial para votar, la obtengan en una única visita al módulo, con lo que se haría menos engorroso el trámite.
A decir de los especialistas, estas tres variantes aseguran un crecimiento importante en la demanda de credenciales para votar (hasta 4.5 millones de inscritos). Si bien esa es una posibilidad latente y, por tanto, vale la pena estar prevenidos, debe decirse que depende también de otros elementos, como podría ser el grado de vinculación política que se logre con los mexicanos en el exterior y la difusión que se haga del programa. No obstante, el nuevo modelo, aunado al volumen de credenciales esperadas, logra dos efectos importantes.
Por un lado, termina con la intermitencia del registro. En el modelo actual, quienes votan desde el extranjero deben solicitarlo por la vía postal en cada elección. Es decir, en cada elección presidencial el Listado Nominal de Electores Residentes en el Extranjero (LNERE) se construye desde cero. La nueva modalidad genera permanencia, pues sugiere abrir una sección en el padrón electoral, conformada por todos aquellos que hayan obtenido su credencial para votar en el extranjero o por aquellos que la hayan tramitado en México pero soliciten expresamente sufragar desde otros países.
Por otro lado, termina con la simulación que representaba la georreferenciación hacia un punto en el territorio nacional. En el modelo actual, los migrantes deben proporcionar un comprobante de su domicilio en México, lo que representa un requisito contradictorio. Este suele subsanarse con un recibo de servicios proporcionado por algún familiar.
El nuevo modelo sugiere que se registre el domicilio real del votante en el extranjero, el cual aparecería en la credencial para votar, real o virtual. Podría mantenerse la georreferenciación hacia un punto en el territorio nacional, exclusivamente para seleccionar el distrito al que se agregaría el voto correspondiente, a menos que se lograra una reforma constitucional que elimine la necesidad de que los votos sean computados dentro de alguno de los 300 distritos en el territorio nacional.
Si bien la propuesta de registro de la Comisión de Especialistas promete incrementar significativamente la cantidad de votantes, es menester señalar algunos de sus riesgos más evidentes. Todos ellos pueden ser cubiertos durante la implementación del nuevo modelo.
Este modelo sugiere un proceso de credencialización permanente en embajadas y consulados. El propio documento reconoce que es inviable que sea personal del IFE el que realice los trámites, por lo que necesariamente tendrían que ser funcionarios de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE). El hecho de que sean funcionarios gubernamentales quienes realicen funciones electorales abre la puerta a suspicacias respecto de su grado de independencia, de manera que el IFE, por fuerza, tendría que implementar mecanismos de control y vigilancia que eliminen esta posible fuente de controversia.
Por otra parte, deben generarse controles para evitar la obsolescencia de la sección electoral de mexicanos en el extranjero. El mecanismo debe ser capaz de detectar defunciones (sin que el Registro Civil pueda dar aviso) o cambios de domicilio, pues de otra manera la calidad del padrón se iría perdiendo y, con el tiempo, se estarían enviando boletas para emitir el voto a ciudadanos que no se sabría si siguen vivos. Las tasas de cambio de domicilio de migrantes en Estados Unidos son altas.
II. Emisión del voto
En el modelo actual, las boletas para votar se envían por correo certificado al domicilio en el extranjero indicado por el migrante al momento de solicitar su registro en el listado nominal correspondiente. Pasan solo unas semanas entre uno y otro momento, de manera que la cantidad de ciudadanos que cambian de domicilio antes de recibir su boleta es apenas marginal.
Al recibir la boleta, el ciudadano debe emitir su voto y remitirlo a México —también por la vía postal— para ser contabilizado. Con todo ello, se han logrado tasas de participación relativamente altas (respecto del número de inscritos) en las dos elecciones: 89% en 2006 y 69% en 2012.
Además, se ha logrado una cobertura global muy importante, de manera que ciudadanos mexicanos residentes en cualquier país del mundo quedan inscritos aun cuando no haya siquiera sede consular en ese país. En el pasado proceso electoral se recibieron solicitudes de 104 países.
Lo cierto es que la necesidad de ir a depositar el sobre-voto en el correo impone molestias, las cuales se agravan cuando existen temores aso–ciados a un estatus mi—gratorio irregular en el extranjero. En ese sentido, la Comisión de Especialistas 2013 propone transitar hacia un modelo de voto por internet.
En resumidas cuentas, se sugiere que a todos los votantes registrados en la sección foránea del padrón electoral se les envíe un correo electrónico notificando la disponibilidad de una contraseña para emitir el voto. Quienes entren al sistema para obtener su contraseña tendrán acceso, posteriormente, a la boleta electoral.
La boleta electoral virtual estará disponible en internet durante los tres días previos a la jornada electoral e inclusive en esta. En ese periodo, los migrantes podrán emitir su voto y, si así lo consideran, cambiar su sentido cuantas veces quieran. Además, habrá la posibilidad de verificar que el voto ya haya sido contabilizado.
Debe decirse que, si bien el voto por internet es una modalidad mucho más aceptada en Estados Unidos que en Europa, lo cierto es que su uso ha ido generando confianza. La Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho encontró que estos sistemas son compatibles con estándares democráticos europeos solo cuando el mecanismo es seguro y confiable. El elector debe poder obtener información sobre el destino de su sufragio y estar en posibilidad de corregirlo sin que la secrecía sea violada. Además, la transparencia del sistema debe estar garantizada.7
Toda vez que ese perfil corresponde a la propuesta de la Comisión de Especialistas, es de reconocer que el instrumento bien puede ser compatible con las necesidades del sufragio remoto sin comprometer la seguridad o legalidad en su emisión.
No obstante, deben advertirse algunos riesgos asociados al voto por internet, los cuales pueden ser sorteados por la autoridad administrativa adoptando las políticas correctas.
En primer término, debe tenerse cuidado de que la operación del sistema quede enteramente a cargo del IFE. Si algún tramo de la operación queda, aunque sea parcialmente, en el ámbito de acción de la empresa que diseñe el programa, entonces se podría comprometer el voto.
En segundo lugar, es necesario generar confianza entre los ciudadanos. No importa qué tan seguro sea el sistema, si su puesta en marcha no va acompañada de un extenso programa de comunicación social que genere confianza, la ciudadanía podrá pensar que su voto es identificable y, en consecuencia, decidir abstenerse. Deben cerrarse totalmente las puertas a la desinformación.
En tercer término, se debe tener cuidado con las expectativas de participación. Tratándose de voto foráneo, son los sistemas presenciales los que generan un mayor sentido de pertenencia al país de origen y, por tanto, los que pueden activar en forma más clara los incentivos para votar.
III. Campañas en el extranjero
No se equivoca la Comisión de Especialistas 2013 cuando sugiere que vuelva a haber campañas en el extranjero. Es un contrasentido que la ley las prohíba desde que se reconoció el derecho de los ciudadanos que viven fuera del país a participar en las elecciones.
El IFE ha debido generar instrumentos para proporcionar información a los migrantes y que puedan emitir un voto informado. Estos, sin embargo, no han sido suficientes para confrontar propuestas ni mucho menos para incentivar el voto al calor de las campañas.
En ese sentido, la Comisión de Especialistas sugiere que los candidatos puedan realizar campañas, destinando para ello hasta 5% de su financiamiento público. Dicho gasto debe ser auditable. De hecho, los eventos en el extranjero deberán ser notificados previamente al IFE.
Resulta también plausible la idea de que —aprovechando el vínculo electrónico con los migrantes que supone la credencialización— se generen fórmulas para que haya flujos de información por internet que lleven información a los votantes. Deben advertirse dos riesgos:
1. La Comisión de Especialistas 2013 sugiere prohibir las precampañas en el extranjero. Es incongruente dar a los migrantes la oportunidad de participar en la elección de presidente, pero no en la selección de candidaturas.
2. Debe cuidarse el tratamiento que se dará a las conductas iniciadas por extranjeros dentro de sus países que pudieran ser constitutivas de actos de campaña.
IV. Difusión en el extranjero
La Comisión de Especialistas 2013 sugiere que el IFE tenga a su alcance instrumentos financieros y jurídicos suficientes para contratar tiempo de radio y televisión en el extranjero.
Esta posibilidad parece ser una buena idea a raíz de la experiencia de 2006, en la cual menos de 10% de las solicitudes de inscripción al lnere se dieron en los casi dos meses del periodo de inscripción en los que no hubo publicidad en medios electrónicos. El 90% restante llegó en el tiempo en que se transmitió una campaña de difusión en Estados Unidos.
En 2011-2012, el ife no adquirió tiempo en radio y televisión, lo cual le trajo una curva más suave de recepción de sobres-voto.
V. Vinculación permanente
El último punto de la propuesta de la Comisión de Especialistas radica en mantener dos oficinas (una vinculada a la Secretaría Ejecutiva y otra vinculada al Registro Federal de Electores) que se encargarán del vínculo institucional con las comunidades de migrantes.
El hecho de que la ley actual restrinja el funcionamiento de esas oficinas al periodo previo a las campañas ha hecho intermitente la relación. En ese sentido, la oficina del voto de los mexicanos residentes en el extranjero debe ser capaz de fortalecer los vínculos con los ciudadanos y las organizaciones de migrantes. Entre las ventanas de oportunidad, podría mencionarse la necesidad de que estas oficinas tengan estructuras flexibles, de manera que cuenten con más recursos en los años de elección y menos en los años intermedios.
Cabría pensar en la posibilidad de que la oficina del voto de los mexicanos residentes en el extranjero estuviera instalada —de forma permanente— en algún punto de Estados Unidos, desde el cual fortalezca los vínculos.
Finalmente, se debe advertir la necesidad de que las políticas dirigidas a migrantes no formen parte únicamente del ámbito de acción de un área específica del IFE, sino que trasciendan transversalmente al quehacer institucional. Si se han reconocido derechos ciudadanos a los migrantes, entonces se debe hacer posible que la capacitación, la divulgación, la organización y hasta la investigación que realiza el IFE tengan un componente relacionado con la diáspora.
Con el informe de la Comisión de Especialistas 2013, los tomadores de decisiones cuentan con elementos para fortalecer las posibilidades electorales del voto migrante.
Si se ha de buscar un vínculo real con los 12 millones de mexicanos que viven fuera del país, habrá que revisar, también, el fondo de su representación en el plano político. Es paradójico que la diáspora esté debidamente representada en el Ejecutivo, pero no así en el Legislativo. Además de causar desbalances, ello puede impedir que las demandas de los migrantes lleguen adecuadamente al Congreso.
Pero, aun sin considerar una propuesta de vinculación política de mayor calado, están dadas las condiciones para que se recomponga el modelo del voto de los mexicanos residentes en el extranjero para apostar, ahora sí, por una verdadera participación en las elecciones a la presidencia. Parece haber voluntad por parte de los partidos políticos para cambiar las cosas, pero es necesario que algún actor institucional haga ver la necesidad de una pronta transformación.
En ese proceso, habrá que escuchar lo que los ciudadanos en el extranjero, sus liderazgos y sus organizaciones demandan.
1 El 15 de diciembre de 2006 el Consejo General del IFE conoció el Informe final sobre el voto de los mexicanos Residentes en el extranjero.
2 De hecho, el Cofipe de 1990 fue abrogado y se expidió uno nuevo. Este último repite, en su totalidad, los artículos correspondientes al “Libro sexto”, relativo al voto de los mexicanos residentes en el extranjero.
3 El Comité Técnico de Especialistas para elaborar un análisis jurídico, técnico, organizativo y presupuestal de las alternativas sobre el voto de los mexicanos residentes en el extranjero estaba integrado por Víctor J. Blanco y Fornieles, Gerardo A. de Icaza Hernández, Manuel Mendoza Ramírez, Jorge G. Durand Arp Nisen, Guadalupe González González, Leticia Calderón Chelius, Allert Brown-Gort, Carlos Castro Mendoza y Rodolfo García Zamora.
4 La Comisión de Especialistas de 1998 estuvo integrada por José Blanco, Rodolfo Corona, Jorge Durand, Víctor García, María Guadalupe González, Víctor Guerra, Rodrigo Morales, Olga Pellicer, Alberto Székely, Rodolfo Tuirán, Leonardo Valdés, Gustavo Verduzco y Víctor Zúñiga.
5 Informe final del voto de los mexicanos residentes en el extranjero (15 de diciembre de 2006) y Libro Blanco del Proceso Electoral Federal 2011-2012 (8 de mayo de 2013).
6 Acuerdo CG753/2012 del 5 de diciembre de 2012.
7 CDL-AD, 012 European Commission for Democracy Through Law, Report on the Compatibility of Remote Voting and Electronic Voting with the Standards of the Council of Europe, adopted 12-13 March, 2004. Disponible en <http://www.venice.coe.int>.
_________
YURI GABRIEL BELTRÁN es licenciado en Economía por la unam y maestro en Gobierno y Asuntos Públicos por la Flacso. Especialista en temas de voto extraterritorial, fue funcionario en el Instituto Federal Electoral. Actualmente labora en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
