Este artículo subraya la importancia de la Nueva Ley de Amparo, anticipa los desafíos que resultarán de su implementación y propone posibles soluciones, sobre todo en lo que concierne al aumento en el número de casos que deberán atender los órganos jurisdiccionales federales.
Para concentrar los asuntos judiciales de mayor importancia y trascendencia en la Suprema Corte, desde 1951 se ha reformado al Poder Judicial de la Federación con la creación de los primeros tribunales colegiados de Circuito, con la intención de que los temas de legalidad sean resueltos por dichos órganos jurisdiccionales y la Corte tenga conocimiento únicamente de los asuntos que impliquen temas de constitucionalidad.
En este contexto se inscribe la iniciativa de la Nueva Ley de Amparo. Aprobada por el Senado en febrero de 2011 y remitida a la Cámara de Diputados para su discusión, en ella se advierten algunas figuras que considero que contribuyen a dicho objetivo.
Es importante recordar que el juicio de amparo, creado en nuestro país en 1936 —y que en su época introdujo un concepto novedoso por tratarse de un juicio contra la autoridad por violación a los derechos humanos; incluso sirvió como ejemplo para otros países como un medio de defensa excepcional de las garantías constitucionales—, hoy en día requiere de una renovación para que siga cumpliendo su función de defensa social, atendiendo al contexto en el que nos encontramos.
Algunas modificaciones que se prevén en esta nueva ley y que se consideran relevantes para mejorar la impartición de justicia son las siguientes:
1. El principio de relatividad de los efectos en la sentencias de amparo, también conocido como “Fórmula Otero” —artículo 107, fracción II, de nuestra Carta Magna—, pretende modificarse de modo que sea posible otorgar, mediante el procedimiento previsto en la nueva ley, efectos generales a las jurisprudencias de la Suprema Corte que determinen la inconstitucionalidad de una norma general. Sin duda, dicha reforma beneficiará a la colectividad, ya que actualmente las resoluciones de amparo surten efecto solamente para la parte que promovió el juicio, subsistiendo para los demás gobernados el acto declarado inconstitucional. Además, la reforma permitirá un desahogo en la cantidad de asuntos que se estudian, pues al otorgarse efectos generales a la declaración de inconstitucionalidad de una norma, los demás afectados por esa norma ya no tendrían la necesidad de acudir a juicio para obtener el beneficio, con la salvedad de la materia fiscal.
2. Otro avance importante tiene que ver con la gran cantidad de criterios contradictorios que se generan entre los tribunales colegiados y cuya resolución corresponde a la Corte. Para atender este problema, se propone la creación de un conjunto de nuevos órganos denominados plenos de Circuito, que tendrán la facultad de resolver las contradicciones de tesis que se susciten en el mismo circuito, con la finalidad de homogeneizar los criterios dentro de este.
3. Finalmente, en relación con el juicio de amparo directo, se establece la obligación de que se aleguen todas las violaciones procesales que el gobernado considere que ocurrieron en el procedimiento, con la intención de que estas no puedan ser materia de análisis en otro amparo y con ello se retarde la justicia.
La promulgación de la Nueva Ley de Amparo es urgente, así como lo fueron en su momento las reformas penal y de derechos humanos. Sin embargo, considero necesario mencionar los requerimientos y efectos que supone la debida instrumentación de estas reformas, por todo lo que pueden implicar y porque son factores clave en el proceso de fortalecimiento de la impartición de justicia. Uno de los impactos de las reformas constitucionales mencionadas es el aumento en la demanda de la justicia federal, lo que deriva a su vez en una exigencia mayor a los sujetos involucrados en el sistema de justicia. Referiré cómo los efectos de estas reformas se pueden convertir en obstáculos si no son debidamente atendidos.
Tribunales colegiados especializados
El aumento de la carga de trabajo en los órganos jurisdiccionales federales constituye un problema para la impartición de justicia, ya que retrasa la solución de los casos y reduce el tiempo para la revisión de estos, además de representar una verdadera carga financiera para el Estado, que distrae recursos humanos y materiales de los casos que más importan a la sociedad.
En los últimos años se ha observado un incremento de 41% en el ingreso de casos que demandan tutela en las diversas instancias de la justicia federal, como se advierte en la Prospectiva básica: Cédula nacional de la Dirección General de Estadística Judicial del Consejo de la Judicatura Federal, efectuada a partir de la comparación de los años 2003 y 2010.
Con las nuevas reformas a la Constitución federal, se espera que dicho número se incremente (Gráfica).
Como medida para solventar el incremento de los casos, el Poder Judicial ha propuesto la creación de nuevos órganos jurisdiccionales, para dividir la carga entre un mayor número unidades de atención.
Actualmente, nuestro sistema de justicia divide los órganos jurisdiccionales por materias (penal, administrativa, civil y laboral). Debemos preguntarnos si sumar órganos a dicha estructura organizacional resuelve de manera eficiente y eficaz el problema del incremento de casos.
Cabe observar que en la medición del aumento de casos, la materia administrativa se encuentra en el segundo sitio con 26% del total, solo detrás de la penal (Tabla).
Ante esta realidad, es preciso no perder de vista que la materia administrativa se subdivide en una serie de ramas —como la ambiental, la fiscal y la de competencia económica— que años atrás no tenían la relevancia que hoy poseen. Son ramas del derecho complejas, llenas de tecnicismos y características especiales, que forman parte de un conjunto de campos prioritarios para el desarrollo del Estado, de la sociedad e incluso de las personas.
Es necesario tomar decisiones pensando no solo en descargar rápidamente los casos sino también en la efectividad de las soluciones a largo plazo, de modo que las medidas para solventar el aumento en la cantidad de asuntos no se transforme en un “sabotaje” para la impartición de justicia.
Es por ello que, para estar a la altura de las exigencias de las controversias que se susciten en esas materias, sería oportuna la creación de tribunales colegiados especializados.
Dichos tribunales, al ser especializados, además de delimitar las áreas de conocimiento propiciarían una profundización de estas, lo que podría derivar en un beneficio adicional consistente en que el estudio de los asuntos sea exhaustivo pero a la vez fluido y sin retrasos; así, se resolvería una mayor cantidad de asuntos en menos tiempo, aminorando la carga.
Asimismo, como posible solución al inminente incremento de casos y ante las exigencias de las controversias que hoy se suscitan, dicha propuesta podría estar acompañada de la inclusión y fortalecimiento de los medios alternativos de solución en diversas materias.
Medios alternativos de solución de controversias
Con la reforma a la Constitución de junio de 2008, mejor conocida como Reforma Penal, México dio un paso importante al reconocer, en rango constitucional, el acceso a la justicia a través de los mecanismos alternativos de solución de controversias.
Del precepto reformado se desprenden diversos principios constitucionales que en lo sucesivo regirán la normativa en nuestro país, abriendo paso a una nueva forma de impartir justicia en México.
Las leyes secundarias deberán regular los medios alternativos de justicia, sin que se limiten a determinada materia ni se impongan mayores restricciones. Es decir, las leyes de cualquier materia jurídica podrán prever la solución alternativa de conflictos sin necesidad de la intervención judicial.
La única restricción que establece el artículo 17 constitucional consiste en que, en materia penal, los medios alternativos de solución de controversias deberán prever, en todos los casos, la forma de reparar el daño. Esto es acorde con los principios de justicia restaurativa de la Reforma Penal, a partir de la cual el Estado ya no asume un papel opresor frente a los delitos, sino que ahora es más importante reparar el daño a la víctima que castigar al culpable.
A la fecha, las leyes locales son las que han regulado los procesos de justicia alternativa. En el Distrito Federal, el 8 de enero de 2008 se publicó la Ley de Justicia Alternativa del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. El propósito de dicha ley es regular la mediación basada en la autocomposición asistida en las controversias entre particulares. De conformidad con las disposiciones que contiene, un mediador será el encargado de conducir el procedimiento e intervenir como facilitador de la comunicación y la negociación en un procedimiento en que las reglas son establecidas por los propios particulares con la finalidad de alcanzar un acuerdo. La Ley de Justicia Alternativa del Distrito Federal se limita a las materias civil, familiar, mercantil y penal.
En relación con los mecanismos de solución de controversias en materia penal, el Código Modelo del Proceso Penal Acusatorio para los Estados de la Federación, en su artículo 122, señala como mecanismos la reparación, restitución o resarcimiento de los perjuicios causados; la realización o abstención de determinada conducta; la prestación de servicios a la comunidad, y la rehabilitación de derechos o pedimento de disculpas o perdón. Por su parte, las legislaciones locales en materia penal identifican también otros tipos de mecanismos, tales como la negociación, la transacción y la evaluación neutral, entre otros.
El primer paso, sin duda, es el que se ha dado con las reformas que incluyen estos medios. Sin embargo, debe considerarse que, con la reforma al artículo 17 constitucional, los medios alternativos de solución de controversias se presentan como un nuevo paradigma para que los conflictos se resuelvan mediante el diálogo y la negociación, en lugar de continuar con la tradición litigiosa de acudir inmediatamente a la justicia ordinaria con asuntos que bien podrían resolverse a través de un acuerdo entre las partes que convenga a sus intereses.
Para proporcionar a la sociedad la confianza de acudir a estos mecanismos, estimo necesaria la intervención del Estado, mediante la creación de una Ley Federal de Medios Alternativos de Solución de Controversias, que regule desde la verificación de las instituciones y los particulares que prestan los servicios, hasta el desenvolvimiento del proceso y su determinación, unificando los principios procesales que lo rigen.
De este modo aumentaría la difusión de estos medios y se impulsaría la creación de órganos arbitrales institucionales, así como la multiplicación de cursos para preparar árbitros y reforzar las habilidades de negociación y argumentación que deberán tener los abogados.
Incluso podría solucionarse la constante crítica de que el arbitraje, en ciertos casos, representa un alto costo económico para las partes, pues se aumentaría la oferta de quienes se encuentren capacitados para realizar este tipo de dimisión de controversias, lo que bajaría el costo y propiciaría una mayor voluntad de acudir a ellos.
Asimismo, se puede considerar la posibilidad de incluir en la Ley de Amparo un mecanismo que permita a los jueces federales llevar a cabo negociaciones entre la autoridad y los particulares, antes del inicio del juicio.
Una alternativa en este rubro (juicios contra la autoridad por violación a los derechos humanos) es la que se encuentra prevista en la Convención Interamericana de Derechos Humanos, la cual incorpora en sus artículos 48 y 49 la solución amistosa como parte de las medidas que deben tomarse antes del procedimiento en contra de una autoridad estatal. De conformidad con el Reglamento de la Comisión, el procedimiento de solución amistosa se iniciará y continuará con base en el consentimiento de las partes; cuando lo considere necesario, la Comisión podrá encomendar a uno o más de sus miembros la tarea de facilitar la negociación entre las partes. De igual manera, se establece que antes de aprobar el informe que contenga la solución amistosa, la Comisión verificará si la víctima de la presunta violación o, en su caso, sus derechohabientes, han dado su consentimiento en el acuerdo de solución amistosa; en todos los casos, esta deberá fundarse en el respeto a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Declaración Americana y otros instrumentos aplicables.
Colegiación obligatoria
La función jurisdiccional es promovida por iniciativa de parte. De ahí la importancia de que los sujetos que dan vida a las instancias judiciales actúen con ética y estén debidamente capacitados.
En la Prospectiva básica: Cédula nacional, mencionada anteriormente, se puede observar que alrededor de 29% de los asuntos que fueron resueltos en 2010 por los tribunales federales (juzgados de Distrito, tribunales unitarios y tribunales colegiados de Circuito) fueron desechados. Eso significa que en aproximadamente un tercio de los asuntos en los que tienen que ocuparse, los tribunales federales no alcanzan a resolver el tema de fondo, en virtud de que las demandas no cumplen con los requisitos legales para su trámite.
Igualmente, llama la atención que 28% de los asuntos que son del conocimiento de los tribunales unitarios de Circuito caduca, toda vez que las partes dejan de efectuar actos procesales para dar continuidad al juicio.
De los datos obtenidos se advierte que mucha de la carga de trabajo de los órganos jurisdiccionales federales consiste en despachar asuntos que no llegan a ningún resultado y, aunque pudiera parecer que por el hecho de atender una controversia de fondo sin resolverla no se sobrecarga al sistema, lo cierto es que el trámite administrativo de dichos asuntos distrae recursos humanos y materiales, por lo que se dispone de menor tiempo para el estudio de controversias que verdaderamente requieren de un pronunciamiento judicial de fondo, además de retrasar la resolución de los asuntos restantes. Este problema se puede deber a diversas causas, pero una de las más importantes es la deficiencia en la presentación de las demandas y la falta de ética relacionada con la ausencia de control en el ejercicio de la profesión de los abogados que asesoran y representan a las partes en el juicio.
Actualmente, para promover las instancias judiciales en representación del interesado, en la mayoría de los juicios basta con contar con cédula profesional de licenciado en derecho, sin ningún control adicional que asegure que los conocimientos de los abogados han sido actualizados o reforzados, ni que se les han inculcado valores éticos sobre el desempeño de su profesión.
En este sentido, considero que la reforma también debe abarcar medidas de control sobre quienes representan a las partes en los juicios, exigiéndoles la afiliación a un colegio de abogados. Este deberá contar con facultades para capacitar y evaluar a sus miembros para, posteriormente, autorizar el ejercicio de su profesión ante los tribunales.
Asimismo, una función fundamental del colegio deberá consistir en la formación ética de sus profesionistas, inculcando valores como la reputación honorable, el impacto de su trabajo en la colectividad, la búsqueda del bienestar social, la preocupación por lograr un cambio socioeconómico en el país a través de un sistema judicial más justo, y la conciencia del impacto económico que se genera por la desconfianza en el aparto judicial, por mencionar algunos.
Considero que sería primordial la coordinación de dichos colegios con las instituciones educativas que imparten los programas de licenciatura en derecho, para trabajar de forma conjunta y asegurar que los conocimientos que imparten dichas instituciones cumplan con ciertos parámetros académicos, entre los que deberá encontrarse la formación ética.
A su vez, el colegio podría encargarse de la importante tarea de fungir como órgano de control de arbitraje, certificando a los árbitros mediante su capacitación, evaluación y autorización. Lo anterior con el objetivo de asegurar su desempeño óptimo e imparcial, creando confianza en dicho medio alternativo de solución de controversias, disminuyendo costos y, con ello, impulsando una cultura de arbitraje.
Así, dado que el ejercicio de ciertas profesiones, como el derecho, tiene un efecto en la colectividad —puesto que con un ejercicio deficiente no solo se afecta a las partes del litigio sino que se obstruye y retrasa al sistema judicial en general—, se considera fundamental regular el ejercicio de dicha rama profesional.
En este contexto, se podría pensar en una reforma tanto al artículo 5° constitucional, párrafo segundo, como a la Ley Reglamentaria del Artículo 5° Constitucional Relativo al Ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal, para exigir a determinadas profesiones, además de un título para su ejercicio, la pertenencia a un colegio de profesionistas que cuente con requerimientos mínimos para asegurar la calidad de las instituciones que certifican y los individuos que se afilian.
Para concluir, quisiera enfatizar la imperante necesidad de realizar una reforma integral al sistema de justicia, ya que para generar un verdadero cambio es necesario considerarlo completo, y considerar a los sujetos involucrados. Si bien compete al Poder Judicial velar por que los derechos de los mexicanos sean cumplidos, lo cierto es que no es posible atacar el problema únicamente desde el ejercicio de la función jurisdiccional, sino que se requiere entender la justicia como un sistema que se integra por diversos actores. Los jueces, por supuesto, son un componente esencial, pero también son responsables del sistema todos aquellos que, con sus demandas, dan inicio a la función jurisdiccional.
* La autora agradece la ayuda de Laura Thome Certucha en la elaboración de este artículo.
1 Documento “La demanda de la Justicia Federal 2011-2016. Una fase de transición en la prospectiva de mediano plazo”, realizado por la Dirección General de Estadística y Planeación Judicial, órgano del Consejo de la Judicatura Federal del Poder Judicial de la Federación, en febrero de 2011. Se puede consultar en <http://www.dgepj.cjf.gob.mx/prospectiva/PRE_P10_16.pdf>
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PAOLA YABER CORONADO es licenciada en Derecho por el ITAM y secretaria de Estudio y Cuenta Coordinadora de la Ponencia del ministro Sergio A. Valls Hernández.
Hola: Sólo para comentar que la Colegiación obligatoria de Abogados o Licenciados en Derecho, por lo menos en nuestro país no funcionaría como es debido. Se lee muy bonito el párrafo de: «deberá consistir en la formación ética de sus profesionistas, inculcando valores como la reputación honorable, el impacto de su trabajo en la colectividad, la búsqueda del bienestar social, la preocupación por lograr un cambio socioeconómico en el país a través de un sistema judicial más justo, y la conciencia del impacto económico que se genera por la desconfianza en el aparto judicial, por mencionar algunos.» Pero, para nuestra cultura jurídica eso es algo utópico; sobornos, invitaciones a comer, a tomar alcohol y demás prácticas comunes en el foro judicial, hacen que se vea muy lejano la posibilidad de controlarnos por medio de un Colegio. En Estados Unidos de América, un Abogado no puede pedirle a un cliente que mienta, pero aquí, eso es de todos los días. No digo que no se pueda cambiar el estado de cosas, pero no será pronto mientras mantengamos esa mentalidad.
Sólo como comentario, el juicio de amparo no fue creado en 1936 -la ley vigente, efectivamente, es de esa data-; sino fue introducido al sistema jurídico mexicano federal el 18 de Mayo de 1847, en el artículo 25 de la entonces Acta Constitutiva y de Reformas (teniendo en cuenta que el amparo apareció por primera vez en la constitución yucateca de 1841).
Hola Paola!!! Felicidades por tu éxito, que siga y tu, que sigas siendo muy sobresaliente.
Un abrazo!