De cara a los procesos electorales de 2013, este artículo informa sobre la distribución de las fuerzas políticas en los congresos, analiza en qué casos el partido mayoritario es también el partido al frente del ejecutivo local y señala las discrepancias entre las leyes estatales y las federales en lo que se refiere a los topes de representación.
El próximo mes de julio, al igual que hace un año, habrá elecciones en 14 estados. La diferencia entre ambos procesos es que en 2013 la atención estará puesta en los órganos colegiados de gobierno (congresos y ayuntamientos), mientras que en 2012 todo se concentró en la elección presidencial, las siete gubernaturas en disputa y la jefatura de gobierno del Distrito Federal, aunque ese mismo día se eligieron 14 congresos locales y más de mil ayuntamientos.
El próximo 7 de julio las elecciones serán más localistas y menos personalistas: solo en uno de los 14 estados que tendrán comicios se elegirá gobernador (Baja California). En total, se renovarán 13 de los 31 congresos locales y 441 de las mil 130 diputaciones locales (39%); 930 ayuntamientos con candidatos partidarios, más 511 por usos y costumbres, de los 2 mil 456 municipios que existen en el país.
I. Ejecutivos y congresos en las entidades federativas
En los sistemas de gobierno con poderes separados, los cambios en la correlación de fuerzas partidarias en la integración de los congresos denotan el tipo de relación que se establece entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Como es sabido, cuando en un congreso el partido al que pertenece el Ejecutivo tiene mayoría absoluta, se habla de gobierno unificado. Cuando carece de ella, se presenta un gobierno dividido.
Los resultados de las elecciones de julio pasado en términos de la predominancia de los partidos políticos son los siguientes: el Partido Revolucionario Institucional (PRI) quedó con 26 congresos, 24 con mayoría absoluta (MA) o relativa (MR) y dos empates como primera minoría. Antes de las elecciones, tenía 13 de MR, 12 de MA y un empate. Es decir, el PRI quedó igual que como estaba. El que pierde es el Partido Acción Nacional (PAN), que logra una MA y dos MR —contra tres MR y una MA que tenía— y mantiene un empate. Por lo tanto, perdió un Congreso local. En cambio, el que gana es el Partido de la Revolución Democrática (PRD), que antes predominaba en dos congresos y ahora en tres, más un empate (Cuadro 1).
II. Gobiernos divididos en los órganos legislativos locales
Ahora bien, una cosa es que los partidos políticos tengan mayoría absoluta o relativa en los congresos, y otra muy distinta es que el partido al que pertenece el Ejecutivo tenga o no mayoría absoluta en un órgano legislativo.
Si vemos las dos últimas columnas del Cuadro 2, podemos apreciar el tipo de mayoría que cada partido tiene y si en ese estado existe o no un Gobierno dividido. En el país hay 20 gobierno divididos, incluyendo la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
Los casos en los que el partido del gobernador carece de mayoría en el órgano legislativo son: emanados del PRI, 10 (50% de los gobiernos que encabeza): Colima, Hidalgo, Jalisco,1 Michoacán, Nuevo León, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tlaxcala y Zacatecas; por lo que toca al PAN, 3 (60% de los ejecutivos locales con que cuenta): Baja California Sur, Puebla y Sonora. Para el PRD, en los 4 estados en los que el Ejecutivo emana de sus filas, el partido no cuenta con mayoría en el órgano legislativo: Guerrero, Morelos, Tabasco y el Distrito Federal. Casos atípicos de gobierno dividido son los siguientes: Chiapas, donde el Ejecutivo pertenece al Partido Verde Ecologista de México (PVEM); Sinaloa, donde el gobernador se declara sin partido, y Oaxaca, donde el gobernador es miembro del Partido Movimiento Ciudadano (PMC). En estos tres casos, el partido que predomina en los congresos es el PRI.
El hecho de que 62% de los gobiernos estatales que existen en México sean divididos habla de cómo la realidad ha rebasado la previsibilidad de los actores políticos: la ocurrencia o no de los gobiernos divididos son producto del azar, toda vez que en ningún estado de la República (como tampoco a nivel federal) existen dispositivos constitucionales o institucionales para evitarlos o provocarlos (si eso se quisiera); mucho menos para enfrentarlos exitosamente.
III. Topes al partido mayoritario en los congresos locales
De alguna forma, lo que explica la ocurrencia de los gobiernos divididos son los topes que se han establecido en la legislación mexicana desde 1996, tanto en la federal como en las locales, para eliminar las cláusulas de gobernabilidad e impedir que un partido político pueda tener mayoría calificada en un órgano legislativo o que su porcentaje de representación sea muy superior al porcentaje de votación obtenida (sobrerrepresentación). Esta restricción ha generado que en 26 estados el tope de representación se ubique entre 50 y 65% (Cuadro 3).
Como se puede apreciar existen, además, 10 casos de estados en los cuales un partido político puede tener más de 60% de los diputados en un congreso local cuando, a nivel federal, el tope establecido en la fracción iv del artículo 54 constitucional indica claramente que ningún partido podrá tener más de 300 diputados federales (60%) por ambos principios, límite que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha establecido como parámetro para las entidades federativas en la tesis jurisprudencial (P./J.8/2010):
Debe tomarse como parámetro el establecido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 52 para la integración de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, esto es, en un 60% y 40%, respectivamente. Por tanto, las legislaturas estatales, dentro de la libertad de que gozan, no deben alejarse significativamente de las bases generales previstas en la Ley Fundamental, a fin de evitar la sobrerrepresentación de las mayorías y la subrrepresentación de las minorías, o viceversa.
En el cuadro anterior se observa que este parámetro y esta tesis jurisprudencial no se cumplen en los estados. Lo que la SCJN no consideró fue que la reforma al artículo 52 constitucional, publicada el 6 de diciembre de 1977, establecía una proporción de 25 y 75% para la representación proporcional y la mayoría relativa, respectivamente. Visto lo anterior, ¿cuál es el verdadero espíritu del constituyente permanente, el 25 o el 40% de representación proporcional?
La situación que actualmente se presenta en los congresos locales, y los diversos límites que como tope a la representación existen en los estados, deberían ser elementos a considerar en la reforma que se pretende hacer para reducir el número de diputados federales. Mientras sigan existiendo topes a la representación y límites al porcentaje de diputados que un partido puede tener con relación a su porcentaje de votación, lo más seguro es que los gobiernos divididos sigan existiendo.
IV. Partidos y diputados locales
En el país existen mil 137 diputados locales y asambleístas. El PRI tiene 42.2%; el PAN, 24%; el PRD, 14.4%; el Partido Nueva Alianza (Panal), 5.9%; el PVEM, 5.1%; el Partido del Trabajo (PT), 3.4%; el PMC, 2.9%, y otros partidos, 1.9%. Como puede apreciarse en el Cuadro 4, el PRI, el PAN, el panal y los partidos locales disminuyeron su número de diputados en tanto que el resto los incrementaron. El gran perdedor fue el PAN, que dejó de tener 17 diputados, y el ganador fue el PRD, que los incrementó en 20.
Para el PRI, la pérdida más representativa fue Tabasco, con 11 diputados menos. En el caso del PAN, las derrotas no fueron muy significativas pero sí numerosas, destacando Campeche y San Luis Potosí, donde perdió 5 y 4 diputados, respectivamente. A su vez, triunfos significativos para el PRD fueron Tabasco, donde ganó 6 diputados, y Morelos y el Estado de México, donde ganó 5 por entidad. Para el PVEM el gran triunfo fue Chiapas, donde obtuvo 13 diputados, incrementando en 4 los que ya tenía.
V. Las elecciones de julio de 2013: realidades y tendencias
De los 13 poderes legislativos que estarán en juego, el PRI goza de mayoría absoluta en 7 (más de la mitad de los legisladores): Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, Durango, Sinaloa, Tamaulipas y Veracruz; en los 6 restantes, tiene mayoría relativa (es la minoría más grande): Hidalgo, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tlaxcala y Zacatecas. En 9 estados, el PRI gobierna a la mayoría de la población a nivel municipal. El PAN y el PRD no tienen mayoría absoluta en el Congreso ni tampoco son la minoría más grande en ninguno de los 13 estados en los que habrá elecciones.
Tratándose de congresos y ayuntamientos, lo más seguro es que el PRI enfrente problemas solo en Oaxaca, Puebla y Sinaloa. Empero, el origen partidista y las aspiraciones de los ejecutivos locales de estas entidades hará que las dificultades del tricolor se reduzcan a los congresos y ayuntamientos y se acrecienten en aquellas entidades en las que la oposición haga alianzas o coalición electoral.
El número de congresos locales en los que el partido del presidente de la República cuente con mayoría absoluta es muy importante para sacar adelante reformas constitucionales federales. En los que se gane o se pierda serán determinantes los éxitos o fracasos que de aquí a julio tenga el titular del Poder Ejecutivo Federal, así como la voluntad ciudadana que se exprese en las urnas (Cuadro 4).
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* El autor agradece la ardua labor de recopilación y sistematización de la información que realizó Omar Macedonio, asistente de investigación y alumno de la licenciatura en Estudios Políticos y Gobierno de la Universidad de Guadalajara.
1 Esta situación se presentará a partir de marzo de 2013, cuando el gobernador electo, emanado del PRI, tome posesión del cargo.
2 A esta contabilidad de estados en los que el PRI tiene mayoría relativa habrá que agregar el caso de Sinaloa, donde tiene 19 de 40 diputados y el gobernador no tiene partido político.
3 El artículo 281 de su Código de Procedimientos Electorales establece que “la suma de sus diputados represente el porcentaje más aproximado a la votación total emitida que hubiesen obtenido”.
4 Artículo 265 del Código Electoral del Estado, que a la letra dice: “Serán asignados a cada partido político los diputados de representación proporcional que sean necesarios para que su porcentaje de diputados en la Legislatura por ambos principios sea igual al porcentaje que les corresponda en la votación válida efectiva”.
5 Artículo 33, fracción V de la Constitución Política del estado.
6 Las entidades federativas que se presentan en cursivas tendrán elecciones en 2013.
7 OP: Otros Partidos, que incluye partidos locales u otros a escala nacional.
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JAVIER HURTADO es profesor-investigador de la Universidad de Guadalajara y miembro del Sistema Nacional de Investigadores.
Excelente análisi, provoca la reflexión. Lo interesante es comparar el número de Diputados Locales por partido en cada entidad federativa con el número de Diputados Federales por partido en cada entidad federativa.
Excelente análisis sobre una realidad importante pero poco vista en nuestro país: los congresos locales.