El sistema de transporte de una de las ciudades más grandes del mundo es también uno de los más problemáticos. La improvisación, la discrecionalidad de las autoridades y las facilidades que se dieron para el uso del automóvil han complicado la modernización de la red y el proceso de cambio en la cultura de la movilidad.
¿Qué tienen en común un peatón y un usuario de un microbús? En la Ciudad de México, ambos tienen una probabilidad mayor de sufrir un accidente que de ser secuestrados o asesinados. En 2011, solo en el Distrito Federal, sin contar los municipios conurbados, ocurrieron mil 30 atropellamientos de peatones y 4 mil 50 accidentes de transporte público.1 En contraste, hubo 52 secuestros y 714 homicidios.2 La política de movilidad urbana es, sin duda, uno de los grandes pendientes en la agenda de las autoridades capitalinas. Por falta de una estrategia, no solo perdemos horas en el tráfico y padecemos una mala calidad del aire; también —ahora resulta— tenemos motivos para temer por nuestra integridad física.
Es cierto: la expansión de la red del Metrobús y los esfuerzos por peatonalizar calles del Centro Histórico son un esfuerzo en la dirección correcta, pero se quedan cortos ante el número abrumador de calles en mal estado y de microbuses que conducen sin ningún apego a la ley y con total impunidad. Los números hablan por sí solos. En esta ciudad mueren más personas atropelladas que en ciudades de Latinoamérica como Santiago de Chile o Bogotá. Además, el transporte público es responsable de una cantidad desproporcionada de los accidentes: en 2011, por cada mil automóviles hubo 5 accidentes, mientras que por cada mil unidades de transporte público hubo 155.3
Es poco probable que ello se deba a que seamos menos precavidos o tengamos mayores tendencias suicidas que en el resto del mundo. Más bien, tenemos una ciudad donde moverse es peligroso. Por ello, es necesario exigir al Gobierno que emprenda acciones a favor de una movilidad segura y competitiva. Un buen comienzo es atacar dos de los problemas más apremiantes: la política urbana que degradó la movilidad peatonal y la pérdida de la rectoría del Estado sobre el sistema de transporte público.
Estrategias de movilidad peatonal.
¿El peatón es el rey?
Una campaña reciente de la Delegación Miguel Hidalgo que busca concientizar sobre la importancia del peatón utiliza la siguiente frase “El peatón es el rey”. De este modo, se da a entender que la estrategia de movilidad tendrá como principal actor al peatón. Pero, ¿ocurre esto actualmente en la Ciudad de México? Un punto de partida es comparar el porcentaje de viajes que se hacen exclusivamente a pie en esta ciudad con el de otras ciudades en el mundo. En Hong Kong, 45% de los viajes se hacen a pie, y en São Paulo, 33%, mientras que en la Ciudad de México no tenemos una cifra oficial. La Encuesta Origen-Destino 2007, el único esfuerzo que se ha hecho hasta ahora para medir las tendencias de movilidad en la ciudad, levantó solo datos sobre viajes en transporte público y automóviles.4 Una actividad que no se mide difícilmente tendrá eco en la arena de la política pública. La ausencia de una cifra oficial es un claro ejemplo de que las autoridades no toman en serio el caminar como un medio de transporte (ver la Gráfica 1).
Esta carencia estadística es solo la culminación de décadas de un diseño urbano en el que el automóvil siempre ha sido preferido al peatón. La Ciudad de México pasó de ser la primera en América con un parque público (la Alameda) a una de las ciudades con la peor movilidad para ir del hogar al trabajo.5 En este proceso se crearon más de 400 kilómetros de vías rápidas y solo cinco kilómetros de calles peatonales.6 El peatón, lejos de ser el rey, debe sortear avenidas de seis carriles, es obligado a utilizar puentes peatonales inseguros y en mal estado, a transitar por banquetas y calles poco iluminadas y a sortear puestos ambulantes, mobiliario urbano y vehículos para poder llegar a su destino. ¡De aquí a las Olimpiadas en carrera de obstáculos peatonales!
Una evidencia más del triunfo del automóvil sobre el peatón se encuentra en los fondos públicos asignados a cada uno. Más allá de las promesas de campaña, el presupuesto de egresos es la prueba fidedigna de las intenciones de un Gobierno. De acuerdo con un estudio del Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo (ITDP, por sus siglas en inglés) y Fundar, 52% de los recursos para transporte del Distrito Federal se destinan a infraestructura vehicular y 7% a peatones y ciclistas.7 Una distribución más equitativa de los recursos daría a la infraestructura vial y a la peatonal el porcentaje que representan del total de viajes en la ciudad. Sin embargo, como no tenemos datos sobre el número de viajes que se realizan a pie, es imposible saber si los recursos están bien distribuidos. Lo que sí sabemos es que, de acuerdo con la Encuesta Origen-Destino, 78% de los viajes se realizan en transporte público y 21% en automóvil, es decir, hay una clara tendencia a gastar en infraestructura vehicular aun cuando el grueso de los viajes se realiza en transporte público.
Más grave aun, tampoco estamos seguros de que el gasto sea eficiente. En los últimos años se han construido ejes viales, periféricos, segundos pisos de periféricos y autopistas urbanas. Esta infraestructura no ha aliviado el tráfico en la Ciudad de México. El tiempo promedio de desplazamiento en 2011 fue de 21 kilómetros por hora,8 mientras que una bici manejada por un principiante llega a 18. La razón es clara: las autoridades han apostado a combatir el tráfico creando espacios para que más autos circulen, en lugar de hacer atractivos los medios de transporte alternativos (ver la Gráfica 2).
Decálogo del peatón: obligaciones sin derechos
Las autoridades del Distrito Federal están conscientes de la alta tasa de accidentes en esta ciudad. Como consecuencia, la administración pasada emprendió una campaña de concientización vial, el “Decálogo del peatón”. Este documento da recomendaciones para evitar ser víctima de un accidente, como cruzar solamente por el paso peatonal o no utilizar el teléfono celular al caminar. Es cierto, se requiere conciencia vial pero también se requieren compromisos por parte del Gobierno para brindar un diseño urbano que dé seguridad al peatón (ver el Cuadro).
Es curioso que en los reportes de accidentes se responsabilice al conductor, al peatón o a la mala condición del camino. Nunca se da por responsable a la autoridad que “planeó” un eje vial de seis carriles sin paso peatonal o una calle sin banqueta. No es casualidad que 25% de los atropellamientos en el Distrito Federal ocurra a menos de 300 metros de un puente peatonal, ni que 40% tengan lugar en ejes viales. El diseño de una ciudad tiene un alto grado de responsabilidad en la interacción entre sus habitantes.
Dar recomendaciones viales a secas, sin mejorar el diseño urbano, toca el fondo del problema de movilidad peatonal en la Ciudad de México: caminar tiene un papel secundario en la estrategia de movilidad. El “Decálogo del peatón”, en esencia, transfiere al peatón la preocupación por su seguridad y exime a la autoridad de su obligación de garantizar que el ciudadano pueda caminar sin temor a ser atropellado en un cruce mal hecho. Reducir la tasa de accidentes requiere de una campaña de concientización, pero también de inversión pública para generar espacios que realmente permitan caminar con seguridad. En muchas ocasiones, lo que se requiere es algo tan simple como un semáforo peatonal en una avenida, para que el viandante pueda cruzarla con tranquilidad y no corriendo porque no sabe en qué momento será embestido por un automóvil.
Hacia un modelo de movilidad competitivo
Una política de Estado que brinde un espacio digno al peatón no solo es una cuestión de seguridad vial, sino también de competitividad. Una ciudad que promueva el uso de transportes alternativos, como caminar o andar en bici, inevitablemente será más segura, limpia, incluso amigable, debido a una mayor interacción de sus ciudadanos. Por ende, se volverá más atractiva para ser habitada.
Las ciudades con los mejores modelos de movilidad a nivel internacional, como Copenhague o Ámsterdam, evitan los grandes ejes viales y no conocen el significado de una autopista urbana. Tampoco entienden el concepto de puente peatonal, que es una estructura pensada para que el peatón no le estorbe al automóvil. Estas ciudades cuentan con centros urbanos peatonalizados casi en su totalidad, donde proliferan los comercios y la vida se hace en las calles.
Para lograr un modelo similar, la Ciudad de México debe cambiar su paradigma de movilidad. El punto central es pensar en cómo transportar ciudadanos en lugar de coches. Las acciones a realizar son diversas. Se puede empezar por reunir estadísticas sobre el número de viajes que se hacen a pie y las rutas más transitadas. Incluso se puede producir una aplicación móvil que permita identificar las calles con problemas. También se podría invertir en infraestructura para rescatar la calle como espacio público. Por ejemplo, peatonalizar zonas comerciales, mejorar el sistema de iluminación, construir banquetas donde no existen. Estas medidas disminuirán la tasa de accidentes y de paso crearán una ciudad más humana, que promueva el desarrollo económico y facilite la interacción social. ¿Cuántos accidentes más tendrán que ocurrir antes que se emprendan acciones?
Estrategia de movilidad del transporte público: pérdida
de la rectoría del Estado
El transporte público de la Ciudad de México tiene tantas facetas como nuestra urbe. Están el Metro, la combi, el Metrobús, el Tren Ligero, el trolebús, el taxi, el autobús rtp, el Tren Suburbano, la bicitaxi y, por último, el incómodo microbús. Incómodos porque el Gobierno prefiere presumir los avances en materia de movilidad con la expansión del Metrobús y el Metro en lugar de atender el problema gigantesco que representan los microbuses en la ciudad. Hoy en día, existen alrededor de 30 mil unidades (la cifra exacta es incierta) que representan 46% de los viajes totales que se realizan en la ciudad.9 Las unidades en malas condiciones y los conductores descuidados, por no decir salvajes, son un claro ejemplo de la pérdida de la rectoría del Estado sobre el sistema de transporte público de la ciudad.
Hacer parada en medio de la calle, circular en carriles interiores y dejar pasajeros mientras la unidad se mueve son acciones comunes cuando uno utiliza un microbús, aunque todas ellas están prohibidas. Sin embargo, las autoridades permiten que los operadores cometan estas violaciones con total impunidad. El periódico Reforma evidenció una unidad de la ruta 76 que, en una hora, violó 30 veces el Reglamento de Tránsito y se hizo acreedora a multas cercanas a 116 mil pesos.10 Por supuesto, estas multas jamás se aplicaron. La complicidad de las autoridades con las malas prácticas del transporte público es parte de la cotidianidad de nuestra ciudad (ver la Tabla).
Esta situación extrema es producto de años de una política de desconcentración de las responsabilidades del Gobierno sin una regulación y una planeación adecuadas. En 1995 desapareció la Ruta 100, un organismo público y descentralizado responsable de dar el servicio de transporte a pasajeros en la zona metropolitana del Valle México. Para sustituirlo, las autoridades introdujeron los microbuses con un esquema de concesiones a actores privados. Así, durante años se dieron concesiones a destajo sin criterios de organización o una metodología de medición claros. Hoy en día, según datos de la Secretaría de Transportes y Vialidad (Setravi), solo cuatro por ciento de las unidades de transporte público en el Distrito Federal son gestionadas por el Gobierno; el resto se dividen en 10 empresas y 109 agrupaciones concesionadas que cuentan con su propio sistema de organización y son responsables de sus unidades y sus choferes.
Para mejorar el sistema de transporte público, las autoridades deben negociar con cada una de estas organizaciones. El resultado ha sido la falta de acuerdos sustanciales para regular las operaciones del transporte público.
El diablo está en los detalles. El problema no son las concesiones a actores privados, sino las condiciones con las que se llevaron a cabo. Las adjudicaciones de rutas de transporte no se hacen mediante un proceso público en el que todos los interesados pueden presentar una propuesta. Todo lo contrario, la opacidad es la norma. En la página de internet de la Setravi (ahora Semovi), el vínculo que muestra estas concesiones sencillamente no funciona desde cuando menos el inicio de 2013.
La opacidad se debe en parte a que no se tiene información confiable sobre estas concesiones. En diciembre de 2010, el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) solicitó información para conocer los itinerarios de todas las rutas. La mayoría de la información recibida consistía en fotocopias de los años ochenta o principios de los noventa. Si el Gobierno de la ciudad intentara marcar en un mapa los itinerarios de todas las rutas y ramales de microbuses, sencillamente no podría por la falta de información. En otras palabras, la autoridad no sabe por dónde transitan los 30 mil microbuses; solo saben lo que los líderes de las rutas les reportan.
Es necesario crear una política de concesiones que sea regida por los principios de transparencia y competencia, y que ponga en el centro de su diseño al usuario y no al transportista. El otorgamiento y la renovación de las concesiones deberían ser sometidos a un concurso abierto en el que sea un consejo de expertos del sector público y la ciudadanía el encargado de decidir la propuesta más viable en términos de seguridad y bienestar para el usuario. Además, el Gobierno tendría que publicar toda la información referente al sistema de transporte público: número de unidades por ruta, títulos de concesión, licitaciones, horario de operación, mapa de rutas, etcétera. El acceso a la información incluso podría ser un modo de presión si tuviéramos estadísticas sobre los operadores con más accidentes y los que se rehúsan a mejorar la calidad del servicio.
Incentivos perversos para choferes
La película Nosotros los Nobles presenta a los “microbuseros” como personas sin educación, pendencieros que no tienen ningún cuidado por los pasajeros. No creo correcto culpar solo a la persona sin antes examinar el diseño institucional. En este sentido, es urgente establecer lineamientos operativos que mejoren la calidad de los conductores. Una propuesta concreta, que ha ido avanzando lentamente, es eliminar el sistema de concesiones individuales por uno de empresas que operen corredores de transporte. En este sistema, los pasajes pagados por los usuarios irían directamente a la tesorería de la empresa, y esta pagaría salarios fijos a sus choferes. Actualmente, el ingreso de estos conductores es muy variable pues se determina por el pasaje que transportan. Al no contar con un ingreso estable deben, literalmente, pelear por conseguir el mayor número de usuarios. Como consecuencia, conducen descuidadamente, rebasando y acelerando, lo que incrementa la probabilidad de un choque. Los salarios fijos dan certidumbre a los conductores sobre su ingreso y evitan que tengan que manejar apresuradamente para buscar pasaje. Además, el Gobierno podría ofrecer bonos a los conductores que no tengan accidentes. De este modo, en lugar de promover la pelea por el pasaje, se premiaría la precaución al volante.
Otro problema es la falta de una capacitación adecuada. La licencia para operar el transporte público, de acuerdo con datos de la página de la Setravi, se otorga después de un curso de capacitación de 14 horas. En Toronto, Canadá, es un proceso que lleva 20 meses, diversos exámenes y un periodo de prueba antes de dar la licencia. La irresponsabilidad del Gobierno al permitir que personas sin ninguna capacitación transporten vidas lo vuelve cómplice de los accidentes.
Hacia un modelo de transporte público competitivo
El Gobierno no ha sido del todo ajeno al problema de los microbuses, sin embargo, las acciones realizadas han tenido poco impacto. Un ejemplo es el programa 5-10-20 del Instituto de Verificación Administrativa (Invea-DF). A grandes rasgos, consiste en sancionar a los operadores de una ruta si una de sus unidades se ve involucrada en un accidente grave. A la primera infracción se remiten 5 unidades al “corralón”, después 10 y finalmente 15. Si bien este programa impone un costo al mal manejo, no sanciona a todos los conductores sino solo a los desafortunados cuyas unidades sean remitidas. En consecuencia, su efectividad se ve limitada. Desde 2011, el programa ha sancionado alrededor de 254 unidades de 25 rutas. Sin embargo, tan solo en los primeros 15 días de mayo de 2013, ocurrieron 4 accidentes de microbús que dejaron 3 muertos y 15 lesionados.
Otra acción que emprendieron las autoridades recientemente fue acordar un aumento de tarifa sujeto al cumplimiento de diversas disposiciones, como respetar el Reglamento de Tránsito y sacar de circulación unidades viejas. El aumento de tarifa ya ocurrió, el plazo para sacar de circulación unidades en mal estado venció el pasado 3 de mayo y, sin embargo, seguimos viendo en la calle microbuses deplorables y accidentes de tránsito que han cobrado vidas. Las rutas de transporte han funcionado históricamente con la suficiente impunidad como para saber que no habrá consecuencias de no cumplir con sus compromisos.
El problema de ambas iniciativas es que el Estado no está asumiendo su papel como agente rector del sistema de transporte público. Hay cosas que no se negocian, entre ellas la ley. Si un microbús hace una parada indebida, se debería imponer la sanción, no pedir que se apeguen a la ley con incentivos económicos. Las sanciones deberían ser escaladas y, de ser necesario, tendría que considerarse la revocación permanente de una concesión para licitarla de nuevo, ahora sí con criterios claros y transparencia.
También existe la posibilidad de crear incentivos positivos para las organizaciones que busquen mejorar su servicio. Un mecanismo que propicia una mejora en la calidad es condicionar el apoyo gubernamental o un aumento en la tarifa a que la organización se comprometa a seguir buenas prácticas, como la capacitación de personal o un programa para prevenir accidentes. Sin embargo, estos beneficios no deberían ser universales, sino solo para la ruta que está haciendo un buen trabajo. Además, deberían darse una vez que se han hecho los cambios y no antes, como lo está haciendo el GDF.
El tema de fondo, sin embargo, es que el modelo de los microbuses ya ha rebasado las necesidades de nuestra ciudad. Trasladan un número limitado de personas, contaminan y no ofrecen un transporte digno que sea una alternativa real al uso del coche. Es necesario empezar a avanzar hacia un transporte público con autobuses de mayor capacidad y eficiencia en el uso de combustibles. Además, estos deben tener horarios y rutas preestablecidos y conductores altamente capacitados. El Metrobús es una buena forma de ofrecer un servicio de calidad y reducir los accidentes. Después de todo, los conductores del Metrobús son los mismos que conducían los microbuses que antes pasaban por ahí. Sin embargo, la inversión que requiere el Metrobús probablemente no justifica su expansión a todas las calles de la ciudad. Por eso es fundamental que el Gobierno vuelva a tener la rectoría del transporte público y genere un diseño institucional que sancione efectivamente el incumplimiento de la ley y recupere el control del sistema en beneficio de sus usuarios.
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CARLOS GRANDET es investigador asociado del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO).
1 INEGI, Estadística de accidentes de tránsito terrestre en zonas urbanas y suburbanas, 2011.
2 Consejo Ciudadano de Seguridad Pública, Índice Delictivo de la Ciudad de México, 2011.
3 INEGI, 2011, óp. cit.
4 Setravi, Encuesta Origen-Destino 2007. Una versión resumida de la encuesta está disponible en <http://www.setravi.df.gob.mx/work/sites/stv/docs/EOD2007.pdf>.
5 El IBM Commuter Pain Index 2011 nos ubica como la última ciudad de 23 evaluadas en desplazamiento en automóvil.
6 Setravi, Estadísticas, 2013. Disponible en <http://www.setravi.df.gob.mx/wb/stv/estadisticas>.
7 ITDP, “Importancia de invertir en movilidad sustentable”, 2012. Disponible en <http://itdp.mx/fondosfederales/>.
8 Fimevic, “Diagnóstico de movilidad de las personas en la Ciudad de México”, 2013. Disponible en <http://www.fimevic.df.gob.mx/problemas/1diagnostico.htm>.
9 Setravi, 2007, óp. cit.
10 Reforma, “Circula microbús a 30 faltas por hora”, 14 de febrero de 2013.
¡Increíble! En verdad me gusto mucho tu investigación y tu forma de expresarla, yo en el futuro aspiro a ser Urbanista por lo que me intereso mucho en estos temas de cómo tratar de hacer una mejor ciudad, más aún aquí en el D.F.
Agradezco mucho tu información.