No hay bala de plata contra la corrupción. Solucionar el problema, hasta donde ello es posible, tomará años y aun décadas. Pero el tema, hoy, está en candelabro. El Gobierno entrante lo ha empujado, y la ciudanía está más atenta que nunca. Se trata de una oportunidad única. Hay que aprovecharla.
Durante las últimas décadas, México ha invertido esfuerzos en la construcción de instrumentos para combatir la corrupción. Ello condujo a la modificación y actualización del marco institucional del país en materias como fiscalización, transparencia y modernización de la gestión gubernamental, así como a una participación más activa en mecanismos de colaboración internacional de lucha anticorrupción. Sin embargo, esto no ha eliminado la sospecha de malos manejos; persisten los escándalos sobre el abuso de los recursos públicos o de prácticas indebidas en el ejercicio de la acción pública. La percepción de la sociedad es que el problema de la corrupción sigue latente, afectando sensiblemente la eficiencia y los resultados que se esperan del quehacer gubernamental.
Con el cambio sexenal, el nuevo Gobierno colocó la lucha contra la corrupción como una prioridad en la agenda pública. Las primeras decisiones en este campo se centraron en el sistema de control gubernamental al interior de la administración pública, ya que se puso en entredicho su funcionalidad para impedir prácticas deshonestas. El presidente Enrique Peña y el grupo parlamentario del pri enviaron al Congreso de la Unión iniciativas para reformarlo y crear una Comisión Anticorrupción. De igual manera, el PAN y el PRD presentaron propuestas en el mismo sentido. Así, en el Poder Legislativo están actualmente en proceso de discusión tres iniciativas para crear un nuevo órgano anticorrupción. Las propuestas muestran puntos de encuentro aunque las diferencias son amplias, principalmente en la forma en que se concibe cómo funcionará este organismo.
Las tres principales fuerzas políticas del país coinciden en la misma solución: la creación de un órgano nuevo podrá contener el fenómeno de la corrupción y reducir sus efectos negativos en las distintas esferas de la vida pública, aunque las motivaciones para crear una nueva instancia sean distintas en cada partido. A este respecto, estudios y diagnósticos de organizaciones como México Evalúa, la Red por la Rendición de Cuentas y la Auditoría Superior de la Federación (ASF) coinciden en que esto no será suficiente.
México Evalúa ha abordado el estudio de la corrupción a partir de la valoración de las fortalezas y las debilidades de los mecanismos institucionales para controlar las prácticas indebidas y deshonestas. Ello, entendiendo que el control del fenómeno requiere de una buena cartografía de las áreas de riesgo de prácticas corruptas, así como de la evaluación de las instituciones anticorrupción y las herramientas que tiene a su alcance el Estado para combatir el fenómeno. A partir de este marco conceptual, en este texto se analizan las tres iniciativas legislativas y se plantean algunos de los desafíos identificados en el diseño institucional y lo que implican para el funcionamiento del nuevo órgano.
El dilema entre agencia y sistema anticorrupción
La corrupción es un problema complejo que supone retos mayúsculos en la formulación de las políticas anticorrupción, en el diseño de mecanismos para contenerla, y en la definición de los instrumentos para medirla. Se trata de un fenómeno enquistado en los espacios de contacto entre lo público y lo privado, que no se limita a las áreas donde están de por medio grandes cantidades de recursos. Las expresiones de la corrupción no se acotan a un mismo tipo de comportamiento, y las rutas que ella sigue afectan todas y cada una de las áreas de interacción público–privadas de la gestión pública. La entrega de subsidios, bienes y servicios públicos a la población; la contratación de recursos humanos para hacer funcionar la administración pública; la gestión de los recursos del Estado, y las compras públicas son áreas en las cuales la ineficiencia, las prácticas deshonestas y la corrupción tienen un campo fértil.
Ante este panorama, la lucha contra la corrupción plantea la implementación de mecanismos capaces “de fijar un marco de actuación entre agentes públicos y privados”1 para reducir las posibilidades de incurrir en prácticas. En este sentido, los gobiernos democráticos han seguido distintas estrategias en la construcción de los mecanismos para prevenir, detectar, investigar y sancionar prácticas indebidas, ya sea mediante un sistema de instituciones o de una sola agencia a cargo de las funciones anticorrupción —al interior de la gestión pública y/o fuera de esta. La pregunta es: ¿qué tipo de órgano o instituciones son más efectivos para dar resultados en esta tarea?
La idea de un nuevo órgano resulta atractiva para algunos sectores, ya que se argumenta que elevará la efectividad de las acciones anticorrupción gracias a la concentración de funciones, reduciendo los problemas de colaboración y coordinación con las demás agencias competentes en esta asignatura. Asimismo, también se considera que al ser una agencia nueva dotada de autonomía e independencia, estará “blindada” de corrupción e influencias políticas, lo que permitirá enfocar su labor hacia el control del fenómeno. Sin embargo, actualmente no existen estudios que muestren evidencia contundente sobre la reducción de la corrupción a partir de la creación de este tipo de organismos.2 De hecho, hay investigaciones que consideran que “las autoridades suelen crear este tipo de organizaciones como un medio superficial para aumentar su legitimidad sin transformar su comportamiento de fondo [esperando resultados inmediatos de estos organismos]”.3
Por otro lado, está la estrategia de construir un conjunto de instituciones con herramientas de prevención, control y sanción que directa o indirectamente buscan contener la corrupción. No obstante, los diagnósticos demuestran que estos sistemas suelen atomizar funciones y dificultan la consolidación de los lazos de comunicación y coordinación para combatir el fenómeno. Es el caso de México. En este país ya fue puesta a prueba la ruta de la construcción de un sistema anticorrupción y se discute la posibilidad de crear una nueva agencia especializada. El gran desafío está en cómo insertarla en el mapa vigente de instituciones construidas por una década.
La ruta de la construcción institucional
Hasta diciembre de 2012, la estructura de las instituciones que participaban en el control de la corrupción a nivel federal era la siguiente: En el control interno, la Secretaría de la Función Pública (SFP) y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) eran las encargadas de controlar la gestión pública desde dentro de la estructura administrativa del Ejecutivo. En el control externo, se encuentran órganos e instituciones que realizan una labor de monitoreo y vigilancia de la gestión pública desde fuera de la estructura administrativa. Entre ellas, podemos mencionar cuatro principales controles: el control administrativo externo (ASF), el control político (Congreso de la Unión), el control ciudadano (IFAI y ciudadanía) y el control judicial (PGR y ministerios públicos).
El diagnóstico realizado por México Evalúa en 2012 evidenció que ni la construcción de instituciones anticorrupción ni el establecimiento de mayores sanciones administrativas en el Gobierno Federal lograron mejorar el desempeño del país en los índices de percepción de la corrupción. La brecha entre la institucionalidad anticorrupción construida en los últimos dos sexenios y la percepción sobre la calidad de la gestión pública llevaron al presidente Peña Nieto a implementar cambios importantes en el control interno y a proponer un rediseño del control externo.
¿Qué cambió en el control interno?
A dos semanas de asumir el poder, el Gobierno del presidente Peña Nieto tomó algunas medidas para reformar la organización de la Administración Pública Federal centralizada, entre ellas la desaparición de la SFP. Las reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 3 de enero del presente año tuvieron consecuencias importantes en la configuración del control interno anticorrupción. La desaparición de la sfp implicó el traslado de todas sus funciones a la SHCP, así como la conversión de los antiguos órganos Internos de Control (OIC) en unidades de Auditoría Preventiva (UAP), que ahora fungirán como brazos operativos de la SHCP en cada dependencia pública (Figura 1).
La modificación más riesgosa fue en el mecanismo de nombramiento de los titulares de esos brazos operativos para controlar la gestión pública dentro de la Administración Pública Federal. Cuando existía la SFP, esta era la encargada de nombrar a los titulares de los oic al interior de cada dependencia. Bajo este esquema, había dudas sobre la eficacia en la detección y control de la corrupción, así como sobre su independencia. El diseño institucional vigente regresa al antiguo método de designación hasta antes de la creación de la SFP. Esto es, los titulares de cada dependencia son los encargados de nombrar a los titulares de las uap. Bajo este método de designación, la independencia en la actuación y la capacidad de acción de los titulares de las uap se verán debilitadas, pues resulta pernicioso que el agente controlador sea nombrado por el ente que busca controlar. Los incentivos para denunciar actos corruptos dentro de la administración pública federal y la activación del primer control anticorrupción se encuentran seriamente comprometidos.
¿Qué se propone para rediseñar el control externo?
Tres diseños partidistas
En las promesas de campaña del actual jefe del Ejecutivo, se estableció el compromiso de combatir la corrupción a través de un órgano anticorrupción externo con autonomía constitucional y jurisdicción en los tres órdenes de gobierno y sobre los tres poderes de la Unión. En noviembre de 2012, la bancada del pri-pvem en el Senado presentó formalmente su iniciativa para la creación de la Comisión Nacional Anticorrupción. Unos días después, el PRD propuso la creación de una agencia para el combate a la corrupción. El pan contaba ya con una iniciativa para la creación de una Fiscalía contra la Corrupción aprobada en la Cámara de Senadores desde marzo de 2012, y en días recientes circula una nueva iniciativa de ese partido, todavía no presentada ante el Senado, que recupera la creación de la Fiscalía bajo el cobijo de un Instituto contra la Corrupción.
La Tabla presenta de manera resumida el balance de las iniciativas de los tres principales partidos políticos para la creación de un órgano anticorrupción. Las dimensiones analizadas en las tres propuestas partidistas incluyen el diseño institucional, las herramientas de control, los mecanismos de rendición de cuentas y su efectividad.
El balance de las iniciativas anticorrupción presenta coincidencias en la propuesta de crear un órgano externo anticorrupción, ya sea constituido como comisión, agencia o instituto. Asimismo, parece que existe un acuerdo entre los tres principales partidos para dotar al órgano de autonomía técnica y presupuestaria, así como de jurisdicción en estados y municipios y hacia los poderes Legislativo y Judicial. Por otro lado, todas las iniciativas coinciden en establecer un cuerpo colegiado para la toma de decisiones. No obstante, la estructura de los órganos, la designación y la ratificación están pensadas de forma diferente en cada iniciativa (Figura 2).
En cuanto a las herramientas para controlar la corrupción, existen puntos de encuentro en materia de prevención. No obstante, en términos de control y sanción, tanto la iniciativa del PRD como la del pan están contemplando que los órganos externos sean capaces de emprender investigaciones y así romper con el monopolio de la acción penal ejercido por el Ministerio Público. En este punto será donde, seguramente, se darán los debates más acalorados en las próximas semanas, pues el establecimiento de una Fiscalía al interior del órgano anticorrupción o la creación de un tribunal sancionador externo no están contemplados en la iniciativa del PRI, que es la que sentará la base de las discusiones legislativas en materia de anticorrupción.
Desafíos del rediseño institucional anticorrupción
Entre los principales desafíos en el proceso de diseño del sistema anticorrupción en México, se encuentran los siguientes:
• Integrar el nuevo órgano al sistema anticorrupción existente. Es importante determinar en qué medida el nuevo órgano anticorrupción se insertará en el control externo y en el sistema de control vigente. Este es, sin duda, el mayor desafío en el rediseño institucional del entramado anticorrupción, pues en ninguna de las iniciativas se hace explícita la coordinación entre el nuevo órgano y las instituciones vigentes. La experiencia mexicana ha demostrado que no es suficiente la creación de un órgano externo para combatir efectivamente el fenómeno; se necesita un sistema de control anticorrupción articulado y con funciones complementarias que no se traslapen entre sí ni entorpezcan la estrategia de combate a la corrupción.
• Reducir la brecha entre la nueva legislación y su implementación exitosa. La ruta de reforma institucional en materia de corrupción ha creado normas, instituciones y procesos de control que no han sido suficientes para reducir la percepción pública sobre la penetración y los alcances del fenómeno. Por un lado, es probable que la vía de la percepción no sea la más adecuada para medir resultados en la materia, pues queda claro que la distancia entre las reglas e instituciones creadas y lo que la gente percibe en la vida cotidiana es abismal. Por el otro, no se ha logrado comunicar efectivamente a la población los avances en materia de control de la gestión pública, quizá porque algunos controles son ineficaces (como en la contratación de obra pública) o prácticamente inocuos (como el sistema de declaración patrimonial); o bien porque los términos del debate se han enfocado en la dimensión punitiva y no en la implementación de sistemas de mejora administrativa, reducción de trámites u otras acciones de prevención y control de la corrupción.
• Medir para avanzar. En la ruta de reforma institucional, es frecuente perder el objetivo, pues muchas veces la legitimidad es un valor que se privilegia por encima de la eficacia. Por ello, es importante que la sociedad civil y la academia apoyen el proceso de rediseño del sistema anticorrupción con el establecimiento de indicadores estratégicos de desempeño del nuevo órgano anticorrupción. Es en esta labor donde las organizaciones de la sociedad civil tenemos más elementos que aportar: generando métricas adecuadas para medir el desempeño institucional del nuevo órgano anticorrupción, monitoreando la implementación de las reformas a nivel local y evaluando los resultados de la política anticorrupción emprendida por el nuevo Gobierno.
1 Edna Jaime, Eréndira Avendaño y Mariana García, Rendición de cuentas y combate a la corrupción: Retos y desafíos, Secretaría de la Función Pública, México, 2012.
2 Patrick Meagher, Anti-Corruption Agencies: A Review of Experience, The Iris Discussion Papers on Institutions and Development, University of Maryland Press, Maryland, 2004.
3 John Ackerman, Estructura institucional para la rendición de cuentas: Lecciones internacionales y reformas futuras, Serie Cultura de la Rendición de Cuentas, Auditoría Superior de la Federación, México, 2007.
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ERÉNDIRA AVENDAÑO es coordinadora del Programa de Gasto Público y Transparencia de México Evalúa. MARIANA GARCÍA es investigadora en México Evalúa.
