Estas candidaturas son ya una realidad. Idealizadas por muchos, conviene estudiarlas con objetividad. La más reciente jornada electoral arroja información valiosa para entender y valorar esta modalidad de participación política.
Raúl de Luna Tovar será el primer presidente municipal electo sin el membrete de un partido político. De acuerdo con los datos del Programa de Resultados Electorales Preliminares (PREP), obtuvo mil 378 votos el pasado 7 de julio en el municipio General Enrique Estrada, Zacatecas, derrotando a Gerardo Domínguez, candidato de PAN y PRD, quien obtuvo mil 110 sufragios.
El triunfo de Raúl de Luna Tovar fue posible gracias a que en 2012 se reformó el artículo 35 constitucional a fin de que ya no fuera necesario contar con el aval de un partido para competir por cargos de elección popular. Con esa reforma, hoy cualquier ciudadano puede solicitar registro sin el apoyo de un partido, siempre y cuando cumpla los requisitos que establezca la ley. De las pocas entidades que han legislado las candidaturas sin partido, solo Zacatecas y Quintana Roo las hicieron válidas para las elecciones de 2013.
La reforma de 2012 reavivó el debate sobre la tensión que existía entre los artículos 35 y 116 constitucionales. El primero protege el derecho de los ciudadanos de ser votado, mientras el segundo establecía que los partidos tenían la exclusividad para postular candidatos en elecciones estatales y municipales. El artículo 35 se reformó en agosto de 2012 para especificar que tanto los partidos como los ciudadanos tienen derecho a solicitar registro. Por otra parte, la Cámara de Diputados modificó en abril de 2013 el artículo 116 y hasta julio permanecía como minuta en el Senado, en espera de ser enviado a las legislaturas de los estados para ratificación y promulgación. El retraso en la reforma del 116 ha causado confusión: primero, porque lo lógico y obvio era que hubiese ocurrido de la mano de la reforma del artículo 35, y segundo, porque se ha cuestionado si, en ausencia de tal reforma constitucional federal, las entidades podían o no reglamentar e implementar las candidaturas independientes.
Algunos congresos locales se valieron del transitorio tercero de la reforma de 2012, que establece que las entidades debían adecuar su legislación para aterrizar las candidaturas independientes. Esta decisión fue avalada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en la resolución de la acción de inconstitucionalidad 50/2012 promovida en Durango, donde en agosto de 2012 se reformó la Constitución estatal para permitir las candidaturas independientes y se aprobaron diversos decretos que reformaban la ley electoral, para regularlas. Los cambios constitucionales están vigentes y fueron validados por la SCJN, pero legisladores del PRI, PAN y PRD decidieron aplazar su entrada en vigor hasta 2016.
Solo Zacatecas y Quintana Roo pudieron legislar a tiempo para que las candidaturas independientes fueran una realidad en 2013. No obstante, en ambas entidades hubo inconformes que acudieron ante la SCJN para impugnar el contenido de la legislación secundaria.
En Zacatecas se inconformaron la Procuraduría General de la República (PGR) y los partidos Movimiento Ciudadano (MC), del Trabajo (PT) y de la Revolución Democrática (PRD), que promovieron la acción de inconstitucionalidad 57/2012 y sus acumuladas: 58/2012, 59/2012 y 60/2012. Los argumentos eran varios. Por una parte, la PGR sostenía que el Congreso de Zacatecas había legislado con deficiencias en el tema del financiamiento público, lo que generaba incertidumbre entre los actores políticos y podía afectar los principios de justicia y equidad de la contienda. Por otro lado, MC estaba inconforme porque consideró que la reglamentación no respetaba el principio de equidad de género en el registro de fórmulas de diputados por representación proporcional, y que la ley secundaria tenía deficiencias y contradicciones. Acaso el argumento más relevante es aquel que impugna el modelo de financiamiento privado que se estableció para los candidatos independientes, según el cual estos deben fondear por sí mismos sus campañas y solo tienen acceso a financiamiento público a través del reembolso de hasta 50% de los gastos máximos erogados durante sus campañas en caso de que ganen, siempre y cuando no se rebase el tope fijado por el Instituto Electoral.
Los ministros de la SCJN señalaron que la legislación de Zacatecas tenía omisiones importantes: primero, la deficiente regulación para que los independientes accedan a los medios de comunicación, y segundo, que no establece claramente los medios a los que pueden acceder los candidatos para la defensa de sus derechos político-electorales. Asimismo, señalaron que el modelo de financiamiento privado era poco apropiado para estas candidaturas, pues podría ser riesgoso e incierto el origen de los recursos. El ministro José Ramón Cossío mencionó que el Congreso de la Unión debió establecer las bases para que los estados regularan las candidaturas independientes pues, al no hacerlo, dejó que las entidades elijan su propia regulación; asimismo, consideró que Zacatecas escogió la peor alternativa al establecer un sistema de financiamiento privado. Entre los ministros hubo consenso en este punto, pero la mayoría resolvió que debía respetarse la libertad de configuración de los legislativos locales. Por ello, a pesar de los cuestionamientos, se dio el visto bueno a la reglamentación y fue posible implementar las candidaturas independientes en Zacatecas.
En el caso de Quintana Roo, el PAN promovió una acción de inconstitucionalidad (67/2012), mientras que el PRD y el PT presentaron las acumuladas, 68/2012 y 69/2012. El PAN argumentó que en la elaboración de las reformas a la Constitución del estado hubo violaciones formales al procedimiento legislativo, además de que los requisitos para ser elegible eran muy altos y no facilitaban la participación ciudadana, en especial porque los aspirantes debían conseguir las firmas de apoyo de al menos 2% del padrón electoral. Por su parte, el PRD y el PT sostenían que el Congreso local sobrepasó sus atribuciones al establecer los requisitos para ser candidato independiente en una ley secundaria, cuando el constituyente permanente determinó que estos requisitos debían plasmarse en la Constitución. También estaban inconformes con el “proceso de selección de candidatos” porque permite la realización de precampañas y establece requisitos excesivos para los aspirantes. Al resolver el caso, la SCJN mantuvo el argumento de que los congresos locales tienen libertad para regular las candidaturas independientes y validó la legislación secundaria creada por el Congreso de Quintana Roo.
Al resolver las acciones de inconstitucionalidad en ambas entidades, la SCJN defendió las facultades de los congresos locales para reglamentar las candidaturas independientes. De esta forma, abrió la puerta a múltiples criterios que pueden variar de estado a estado, con innovaciones que pueden fortalecer o hacer nugatoria en los hechos la participación ciudadana. Los criterios para contender de forma independiente en Zacatecas y Quintana Roo quedaron como se muestra en el Cuadro 1.
La experiencia de Zacatecas
El 7 de julio de 2013, un municipio del centro de Zacatecas (General Enrique Estrada) atrajo la atención de ciudadanos, políticos y medios de comunicación: Raúl de Luna Tovar, candidato independiente, había ganado la presidencia de una demarcación con 5 mil 894 habitantes. Aunque De Luna Tovar contendió sin el emblema de un partido, eso no significa que carezca de conexiones con los partidos y que él mismo no sea un político compitiendo nuevamente bajo una modalidad distinta.
De Luna Tovar es contador público de profesión y, hasta el inicio de su campaña, era empleado de una empresa de fertilizantes. Ya había competido y ganado la misma presidencia municipal en 2007 bajo las siglas del PAN, y gobernó hasta 2010. Su paso por la presidencia municipal le permitió el contacto con varios de los actores políticos de la entidad, por lo que se trata de un político con experiencia local y no de un “ciudadano” desvinculado del sistema de partidos. Decirlo así no constituye una crítica, sino una descripción del perfil de quienes seguramente aprovecharán las candidaturas sin partido para acceder a cargos de elección popular.
Para obtener su registro como candidato, De Luna Tovar tenía que comprobar el apoyo de 15% del padrón electoral del municipio, equivalente a 745 firmas. Aunque él afirma haber reunido más de mil, el Instituto Electoral solo aceptó 989, 244 más de las que requería. Cabe resaltar que el umbral de firmas que se pide en Zacatecas es muy alto y por ello las recabadas por De Luna Tovar constituyen poco más de 70% de los votos que finalmente obtuvo (1 mil 378).
En Zacatecas, se presentaron 12 solicitudes de registro de candidatos independientes para 11 municipios distintos, considerando la de Raúl de Luna. Solo 10 consiguieron las firmas necesarias, pero uno de ellos prefirió competir con la marca de un partido político, por lo que al final se presentaron 9 candidatos independientes. El municipio de Sombrerete fue el único en el que se registraron dos candidatos: Israel Espinoza Jaime y Miguel Morales García. Llama la atención, como mencionó la presidenta del Instituto Electoral del Estado de Zacatecas (IEEZ), que la mayoría de los peticionarios superaron en 60% las firmas que requerían para conseguir su registro. Para la presidenta, esto es muestra de la aceptación y respaldo ciudadanos que tienen estos candidatos.
Cabe mencionar que, al concluir la jornada electoral en que triunfó De Luna Tovar, el candidato perdedor del PAN y PRD lo acusó de rebasar el tope de gasto de campaña, que es de 109 mil 297 pesos; aunque no presentó pruebas que sustentaran la acusación, aseguró que las tenía. A la fecha de cierre de esta edición, se desconoce si presentó algún recurso o queja ante las autoridades electorales.
Quintana Roo
En Quintana Roo se establece una especie de prerregistro en el que los ciudadanos interesados deben conseguir las firmas de apoyo de al menos 2% del padrón electoral de la demarcación en la que buscan competir. Este prerrequisito fue uno de los argumentos de los partidos políticos que promovieron la acción de inconstitucionalidad en contra de la reglamentación de las candidaturas independientes. El argumento se basó en lo “exigente” de las condiciones (se calcula que un aspirante a candidato necesita comprobar el apoyo de hasta 19 mil personas en algunas demarcaciones). Una mayoría de seis ministros de la scjn determinó que los requisitos excedían incluso aquellos para obtener registro como partido político local en Quintana Roo (se requiere el apoyo de hasta 15 mil ciudadanos). Se desestimó este aspecto de la acción de inconstitucionalidad porque era necesaria una mayoría calificada (ocho ministros) para declarar inválido este requisito.
Aun con requerimientos difíciles de cubrir, se presentaron 14 candidatos independientes en Quintana Roo: 4 para ayuntamientos y 10 para diputados locales. Ninguno ganó. Incluso, ninguno consiguió más de 5% de la votación en el caso de diputados, ni más de 4% en el caso de ayuntamientos. El Cuadro 2 muestra el porcentaje de votos que obtuvieron los candidatos independientes para diputados y, según algunas fuentes periodísticas, quiénes de ellos tenían relación con algún partido.
Como se observa, cinco de los diez candidatos independientes a diputado han tenido alguna relación con partidos políticos. En el caso de los ayuntamientos, dos de los cuatro candidatos en Quintana Roo tenían una carrera política de partido (ver el Cuadro 3). Esto muestra que los candidatos independientes no necesariamente son “ciudadanos”, sino que en ocasiones provienen de partidos políticos que limitaron sus aspiraciones políticas o simplemente son medios alternativos de construir una carrera política.
Con excepción del triunfo de Raúl de Luna en Zacatecas, los resultados electorales fueron poco favorables para los candidatos independientes a presidentes municipales. Los cuadros 3 y 4 detallan la información de las dos entidades aquí analizadas.
El diablo está en los detalles
Las candidaturas independientes representan un mecanismo en favor de la competencia electoral, pero su impacto para mejorar la calidad de los candidatos, propuestas, debates o políticas públicas depende de cómo se instrumente y aterrice en la legislación secundaria. De poco sirve abrir la regulación electoral a estas candidaturas si el resto de las condiciones del juego impiden que sean una vía real de participación política ciudadana. Se necesitan más casos como el de Raúl de Luna Tovar en Zacatecas para obligar a los partidos a ser más competitivos y a replantear sus estrategias de campaña, así como la calidad de los candidatos que postulan.
Uno de los temas centrales de la legislación secundaria tiene que ver con los requisitos numéricos (firmas) para ser candidato: los umbrales muy altos hacen nugatorio el derecho a ser votado, los umbrales muy bajos invitan al oportunismo ciudadano y la aventura electoral. Otro tema central es el financiamiento. Un financiamiento público análogo al de los partidos podría tener el efecto perverso de convertir las candidaturas independientes en fuente de ingreso personal; no darlo puede afectar las oportunidades de competir de candidatos que carecen de apoyos económicos.
Asimismo, es necesario reflexionar globalmente sobre el concepto de equidad aplicado a las campañas de candidatos sin partido. Algunos sugieren que equidad debe ser igualdad, esto es, que los candidatos ciudadanos tengan el mismo financiamiento y acceso a tiempos de radio y TV, como si fueran partidos. Otros pensamos que equidad no es igualdad: equidad en el caso de candidaturas sin partido significa recursos mínimos para competir, pero ello no requiere “simular” las mismas condiciones en las que compiten los candidatos con aval de partidos. Debe resaltarse que la ventaja competitiva de una candidatura independiente es justamente su naturaleza; por ello no es necesario que cuente con la misma fórmula de financiamiento y las prerrogativas que un partido. Más aun, el carácter ciudadano de una candidatura exige que sea capaz de recurrir al apoyo de vecinos y simpatizantes (y que haya también una fórmula de reembolso para los ganadores).
Finalmente, es necesario asumir los riesgos de estas candidaturas. Primero, muchos de quienes acudan a ellas serán políticos profesionales que no obtuvieron la nominación de sus partidos. Segundo, otros más serán políticos que quieren hacer una carrera (que sean políticos no los descalifica, pero claramente todo aquel que compite por un cargo de elección popular es un político, quizás en formación, pero un político). Tercero, la tasa de triunfo de los candidatos independientes será muy baja, pero aun así vale la pena que exista esa puerta de competencia. Cuarto, lo que las candidaturas sin partido sí pueden hacer es refrescar las modalidades de competencia e introducir un ingrediente adicional de competencia. Al hacerlo, serán un incentivo creativo para la democracia mexicana.
Sobarzo, Arturo Ramos, “Los debates (futuros) de las candidaturas independientes”, en El Juego de la Suprema Corte, blog de Nexos, 10 de abril de 2013, consultado en <http://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=2553>.
Madera, Fernando, “En Durango… miedo a las candidaturas independientes”, en Contexto de Durango, 29 de enero de 2013, consultado en <http://contextodedurango.com.mx/noticias/2013/01/29/en-durangomiedo-a-las-candidaturas-independientes/>.
Zuckermann, Leo, “Una historia de éxito en la política mexicana”, Excélsior, 11 de julio de 2013, <http://www.excelsior.com.mx/leo-zuckermann/2013/07/11/908337>.
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LUIS CARLOS UGALDE es director general de Integralia. Fue consejero presidente del Instituto Federal Electoral de 2003 a 2007. LUDWIG VAN BEDOLLA cursó la licenciatura de Ciencia Política y Relaciones Internacionales en el CIDE. Actualmente es consultor en Integralia.
