El pacto que suscribió el Ejecutivo con los líderes de los tres partidos más grandes es vasto. Este artículo ahonda en algunos de sus aspectos más importantes: la adopción de un solo código penal y las dificultades que ello implica, el acceso a internet como un derecho constitucional y la creación de una sociedad de derechos.
1. Pactar es bueno para la democracia
Una pésima comprensión de lo que significa la democracia ha llevado a que algunos mexicanos piensen que cuando los partidos políticos se ponen de acuerdo se trata de algo negativo. No entienden que la democracia consiste precisamente en eso: en hablar, pactar, lograr acuerdos, encontrar zonas de consenso, defender ideas comunes, etcétera. Donde no se habla es en las dictaduras, en las que no se requiere ningún acuerdo porque basta con que el tirano ordene.
Al contrario de lo que expresan los “sospechosistas”, que todo lo ven con suspicacia y desdén, me parece que la existencia misma del Pacto por México es una excelente noticia y creo que nos proporciona una base de discusión impresionante para que entre todos avancemos hacia el país que queremos.
Que haya sido, además, firmado por el presidente de la República y por los presidentes de los tres principales partidos políticos nacionales nos permite ser optimistas respecto de su viabilidad. Juntos, esos tres partidos y el Poder Ejecutivo pueden impulsar con éxito las reformas constitucionales, legales e institucionales que propone el texto del Pacto, ya que tienen el número de votos necesario para hacerlo a través del Congreso de la Unión, los congresos estatales, la Asamblea Legislativa del DF y la administración pública tanto a nivel federal como local.
Luego de años instalados en una discusión política de tan bajo nivel, en la que los acuerdos fueron con frecuencia boicoteados y las reformas minimizadas hasta desfigurarlas, el hecho mismo de tener una propuesta de tan largo aliento sobre una variedad tan extensa de temas esenciales para el país no es una noticia menor. Incluso si no se llega a avanzar en la agenda que propone el Pacto, su existencia será útil al menos para criticar a sus impulsores pasado el tiempo, por todo lo que prometieron y no cumplieron. Desde luego, lo que habría que buscar es que se cumpla puntualmente, debido al impacto benéfico que ello supondría para el conjunto del país.
2. Un abanico de propuestas
Hay que destacar que se trata de un documento programático de amplio alcance, debido a la gran cantidad de temas que abarca y al enfoque que se le da a todos ellos. Propone cosas como la “portabilidad” de los seguros médicos públicos, de forma que un derechohabiente pueda atenderse tanto en el IMSS como en el ISSSTE o en los sistemas estatales de salud, según le convenga. Propone igualmente un seguro de vida para las madres jefas de familia, que ayude a sus hijos en caso de que ellas falten; un seguro de desempleo para que quienes trabajan en el sector formal de la economía tengan un apoyo en caso de que pierdan el trabajo; un programa de pensión digna para los mayores de 65 años y un programa de combate al hambre (es indignante que en pleno siglo XXI todavía haya personas que pasen penurias alimentarias en México;1 aliviar ese dolor está perfectamente al alcance de nuestras manos y el Pacto así lo reconoce).
El Pacto se hace cargo de las cosas que ya comenzaron a ponerse en marcha en el sexenio pasado y cuya instrumentación todavía está pendiente. Por ejemplo, se refiere al impulso que todavía falta dar para que tengamos en todo el territorio nacional un sistema moderno de justicia penal, con juicios orales y derechos plenos para las víctimas de los delitos.2 El presidente Peña impulsó esa reforma siendo gobernador del Estado de México, que fue una de las tres primeras entidades federativas que tuvo juicios orales. Ahora le toca hacerlo para todo el país. Para que la tarea sea más fácil se propone contar con un Código Penal Único y con un Código de Procedimientos Penales también único, tema al que volveremos en el siguiente apartado.
Una parte importante del Pacto lo ocupa la educación, que sin duda es el principal instrumento para tener un futuro mejor. Se propone levantar un censo de escuelas, maestros y alumnos, como paso indispensable para cualquier política pública educativa. Se propone también un sistema nacional de evaluación educativa fortalecido y efectivo, autonomía de gestión para las escuelas, escuelas de tiempo completo, dotación de computadoras portátiles y con conectividad para niños de quinto y sexto grado de primaria, servicio docente de carrera para evitar la compra-venta o la herencia de plazas magisteriales, un programa nacional de becas y un incremento de la cobertura para llevarla hasta 80% en educación media superior y 40% en educación superior. La idea es que más niños y jóvenes estudien, pero también que esos estudios sean de mayor calidad, impartidos por docentes capacitados para ello.
Las propuestas educativas van de la mano con la idea de garantizar constitucionalmente el acceso a internet de banda ancha para todos los mexicanos (compromiso número 39 del Pacto) y con la inversión de cuando menos 1% del PIB en ciencia y tecnología, como desde hace años lo ha venido reclamando la ONU. Sobre el derecho de acceso a internet volveremos más adelante. De momento, conviene detenernos en una de las propuestas del Pacto que más comentarios ha generado y que provoca puntos de vista encontrados entre los juristas del país; me refiero al tema de la unificación de los códigos penales y de procedimientos penales.
3. Unificación de códigos
Una de las propuestas del Pacto por México que más debate ha suscitado es la de unificar la legislación penal. Se trataría, en caso de que prospere la propuesta, de tener un único código penal y un único código de procedimientos penales para todo el país.
Me parece que es una idea del todo plausible. Ya había sido defendida por profesores de la UNAM en los años 40 del siglo pasado, y generaciones posteriores de académicos la hemos retomado pues entendemos que la existencia de 33 códigos penales (uno en cada una de las 32 entidades federativas y uno federal) y 33 códigos de procedimientos penales no se justifica. No se trata de razones vinculadas con el federalismo mexicano, sino con argumentos de puro sentido común.
No parecen existir razones válidas para que lo que es considerado como delito en una entidad federativa no lo sea en la entidad vecina. Tampoco se entiende por qué motivo una conducta delictiva puede merecer una pena de 10 años en un estado y de 40 en otro: ¿será que la vida, la integridad física o el patrimonio de las personas merece una mayor protección dependiendo del lugar en el que se encuentren?
Por lo que hace a la unificación de los códigos de procedimientos penales, la idea que propone el Pacto por México es también encomiable y puede resultar estratégica en un momento de profundo cambio en nuestro sistema de justicia penal. Nos encontramos a muy pocos años de que funcione en todo el país el nuevo sistema de juicios orales, con procedimientos acusatorios plenamente transparentes y dotados de una serie de reglas que los harán mucho más modernos de lo que son hoy en día.
Para poder realizar una puesta en práctica eficiente de nuestro sistema de juicios orales, serviría de mucho tener un único código, en el que se unifiquen criterios y se compartan conceptos. La necesidad es tan imperiosa que los tribunales de todo el país diseñaron desde hace un par de años un “código tipo” que recomendaron que fuera aprobado por todos los órganos legislativos locales. Los jueces fueron los primeros en darse cuenta de la importancia de contar con reglas uniformes para evitar confusiones y ser más efectivos en el combate a la impunidad. Qué bueno que el Pacto por México haya recuperado ese impulso.
Obviamente, desde que fue dado a conocer el Pacto se han planteado dudas legítimas sobre la pertinencia de unificar las leyes penales y aplicarlas a todo lo largo y ancho del país. Por ejemplo, algunas personas se han preguntado qué va a pasar con el tema del aborto, que está parcialmente despenalizado en el Distrito Federal pero no en otras entidades federativas. También se preguntan qué va a pasar con los delitos que son importantes en las regiones rurales pero no tienen ninguna relevancia para quienes habitamos en las grandes ciudades (es el caso del delito de abigeato, que se refiere al robo de ganado). Finalmente, hay quienes preguntan qué va a pasar con las reglas que hoy aplican internamente los pueblos y comunidades indígenas, con base en la autonomía que les reconoce la Constitución para que se rijan por sus propios usos y costumbres.
Se trata de cuestiones relevantes sobre las que habrá que ir generando puntos de acuerdo, pero no creo que supongan obstáculos fundamentales para poder avanzar en la positiva propuesta avalada por el presidente y los tres principales partidos políticos.
En el tema del aborto, podemos pensar en un marco jurídico que respete el avance logrado en el DF, el cual ya fue avalado por la Suprema Corte. En todo caso podrían plantearse sanciones que no obligaran a encarcelar a las mujeres que decidieran interrumpir su embarazo, que es algo en lo que está de acuerdo la mayor parte de los partidos políticos.
Respecto de las preocupaciones por conservar como delitos aquellas conductas que tienen una incidencia muy localizada geográficamente, pienso que se puede ser sensibles a esas necesidades y preverlas sin problema en el código penal único. Lo mismo puede decirse de los usos y costumbres indígenas, los cuales podrían ser regulados en el código único de procedimientos penales, tal como se hace actualmente en varias entidades federativas.
Ojalá podamos avanzar con rapidez en esta propuesta, que requiere de una modificación constitucional y que por tanto debe ser avalada por una mayoría calificada en el Congreso de la Unión y por al menos 16 congresos locales. Si lo logramos, estaremos avanzando en una senda de mayor seguridad jurídica que nos permitirá combatir mejor la criminalidad.
4. El acceso a internet como derecho humano
El compromiso número 39 del Pacto por México establece el propósito de los tres principales partidos políticos del país y del presidente de la República para reformar la Constitución mexicana a fin de reconocer el acceso a internet de banda ancha como un derecho humano.
Como complemento de esa idea, el compromiso 42 del Pacto establece que se creará una instancia específicamente responsable de la agenda digital del país, que tendrá a su cargo la garantía efectiva del acceso a internet de banda ancha en los edificios públicos, además de que deberá fomentar la inversión pública y privada en aplicaciones de telesalud, telemedicina y expediente clínico electrónico; dicha instancia también deberá instrumentar la estrategia gubernamental sobre gobierno digital, gobierno abierto y datos abiertos.
Se trata, en su conjunto, de una batería de ideas cuya realización no es fácil pero que, si somos capaces de materializar, nos va a abrir las puertas de un desarrollo tecnológico impresionante, verdaderamente inédito en la historia del país.
La idea de concebir el acceso a internet como derecho humano cobra cada vez más fuerza. En el estado de Querétaro todos los partidos políticos suscribieron hace unas semanas una iniciativa de reforma a la constitución local para establecer ese derecho. La onu ha dicho que el acceso a internet es ya, hoy en día, indispensable para ejercer a plenitud la libertad de expresión.3
La OCDE ha señalado que la inversión en internet y nuevas tecnologías explica entre 28 y 39% del crecimiento económico de países como Dinamarca, Bélgica, Estados Unidos, Japón, Francia o Alemania en la primera década del siglo xxi.4 Es decir, invertir en internet es una gran palanca para el crecimiento económico. Aunque parezca increíble, un mayor y mejor acceso a internet se traduce en más dinero en nuestros bolsillos.
Para el caso de México, invertir en nuevas tecnologías es vital. Se estima que para el año 2016 el sector de internet va a representar 4.2% del pib nacional. De hecho, estaremos cerrando el año 2012 con un volumen de ventas a través del comercio electrónico de más de 79 mil millones de pesos. Más de 14 millones de mexicanos son compradores en línea. El sector de internet en México está creciendo a un ritmo de 15% anual, cuatro veces más rápido que el resto de la economía nacional.
En comparación con otros países, estamos arrancando tarde en esta tendencia a ampliar el acceso a internet. México tiene 41 millones de personas que son usuarias de internet, lo que representa apenas 35% de su población. Países como Islandia, Noruega, Suecia, Dinamarca o Luxemburgo tienen a más de 90% de su población utilizando diariamente internet. Se estima que para el año 2017 habrá en el mundo 5 mil millones de personas con acceso a internet de banda ancha (las suscripciones a banda ancha en el mundo están creciendo a un ritmo de 60% anual).
Los mexicanos pagamos servicios de banda ancha de baja capacidad y a un alto costo, lo que supone un gran obstáculo para que más personas se incorporen a las nuevas tecnologías. En Finlandia se han propuesto garantizar a todo habitante del país una conexión a internet con una velocidad de 100 mb por segundo (para darnos una idea de que lo eso supone, basta señalar que en México navegamos 1.5 mb por segundo aproximadamente). En Suiza, Francia, Estonia o Grecia el acceso a internet es ya un derecho, tal como lo va a ser muy pronto en Querétaro y —esperemos— en todo México.
Ojalá que todos, sociedad y Gobierno, sepamos reconocer el carácter estratégico de las nuevas tecnologías y nos pongamos a trabajar para que lleguen a más personas, a un precio más accesible y a grandes velocidades. Será una forma de pavimentar nuestro camino hacia un futuro mejor.
5. Hacia una sociedad de derechos
Para terminar, vale la pena destacar el primer párrafo del Pacto, ya que incorpora un concepto muy provechoso sobre el que habrá que reflexionar con detenimiento en los próximos meses y años. El encabezado del documento señala que “el siguiente paso de la democracia mexicana es la creación de una sociedad de derechos que logre la inclusión de todos los sectores sociales y reduzca los altos niveles de desigualdad que hoy existen entre las personas y entre las regiones de nuestro país”. Me parece que en este párrafo hay una declaración muy relevante. No podemos quedarnos estacionados por décadas discutiendo solamente los temas electorales (la forma en que se llega al poder), sino que hay que avanzar hacia temas sustantivos que mejoren la calidad de vida de las personas dándoles más oportunidades. Es por eso que no son pocos los académicos que hablan ya de una dimensión “sustancial” o “sustantiva” de la democracia.
La dimensión sustancial de la democracia no se refiere a procedimientos y elecciones, sino al contenido del régimen democrático: lo que la democracia puede hacer concretamente para mejorar la vida de las personas. Por eso es que los derechos humanos son la mejor forma de expresión de todos los valores que caracterizan a un sistema político democrático.
Los derechos humanos son la expresión de valores tan democráticos como la igualdad, la libertad, la seguridad jurídica, los derechos de los pueblos, la tolerancia religiosa, etcétera. Al establecer en la Constitución una lista de derechos fundamentales, lo que en realidad estamos haciendo es juridificar la democracia: darle forma jurídica y otorgarle de esa manera sustancia y contenido.5
De acuerdo a lo anterior, se puede afirmar que los conceptos de democracia y constitucionalismo se nutren recíprocamente y dependen uno de otro. El constitucionalismo juridifica la democracia y le da forma expresa a través de la normatividad jurídica. La democracia, por su parte, es el régimen que hace posible que se materialicen en la práctica los valores de libertad, igualdad y seguridad jurídica que conforman la columna vertebral del constitucionalismo.
La democracia constitucional es un régimen de gobierno que mezcla principios formales y sustanciales: por un lado, las normas formales relativas a quién y cómo gobierna; por el otro, las normas sustanciales que nos indican lo que puede ser realizado por las autoridades y lo que no se puede dejar de hacer, como expresión de los mandatos a través de los cuales se recogen los derechos fundamentales.
De esta forma, la democracia de nuestros días asegura que todas las personas tienen los mismos derechos y convierte en realidad el principio de la soberanía, que pasa de ser entendido como cualidad del Estado o de la nación (la soberanía nacional, tal como había sido planteada desde el surgimiento del Estado moderno) a ser una expresión de los derechos fundamentales de todas las personas. El individuo es por tanto el verdadero soberano, como titular de los derechos de libertad, de igualdad y sociales que le permiten desarrollar una vida dotada de sentidos y significados elegidos por él mismo y por nadie más; una vida ajena a actos arbitrarios de poderes públicos y privados, desarrollada con plenitud y de forma consciente.
Tiene razón Luigi Ferrajoli cuando apunta que los derechos fundamentales son “fragmentos de soberanía” que nos convierten a todas y cada una de las personas en seres autónomos, capaces de tomar las decisiones más importantes de nuestras vidas, tanto en la esfera privada como en la pública.6
Como puede verse, son muchas más las cosas que propone el Pacto. Se trata de una agenda ambiciosa y necesaria cuya consecución no puede ni debe quedar en manos de los partidos solamente. Entiendo que el Pacto es también un llamado para que los ciudadanos discutamos, analicemos, aportemos razones y argumentos y, sobre todo, participemos en su realización. Con ello ganaremos todos, porque ganará México.
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1 En el artículo 4 de la Constitución mexicana ya figura el derecho de toda persona “a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad”, la cual debe ser garantizada por el Estado. Sobre el significado
y los alcances de dicho derecho: Miguel Carbonell y Pamela Rodríguez, “¿Qué significa el derecho a la alimentación?”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, número 135, México, septiembre-diciembre de 2012, pp. 1063-1078.
2 Sobre la pertinencia de la reforma penal de los juicios orales: Miguel Carbonell, La reforma penal que México necesita, México, RENACE / UNAM, 2012. Sobre el contenido de dicha reforma, Miguel Carbonell, Los juicios orales en México, 5ª edición, Porrúa / UNAM / RENACE, México, 2013.
3 Ver el Informe anual del Relator Especial para la Libertad de Opinión y Expresión, Señor Frank LaRue, presentado el 16 de mayo de 2011, disponible en .
4 Los datos pueden verse en .
5 La idea de que la Constitución convierte en derecho (o juridifica) la democracia es compartida por toda la doctrina constitucional de la Segunda Posguerra Mundial. Para una explicación sencilla de dicha idea puede verse Manuel Aragón Reyes, Estudios de derecho constitucional, 2ª edición, CEPC, Madrid, 2009, pp. 179 y ss.; del mismo autor, “La Constitución como paradigma” en Miguel Carbonell (coordinador), Teoría de la Constitución. Ensayos escogidos, 5ª edición, Porrúa / UNAM, México, 2010, pp. 109-122.
6 “[…] La fórmula ‘la soberanía pertenece al pueblo’ quiere decir que pertenece al conjunto de sus ciudadanos, es decir, a todas las personas de las que el pueblo se compone: pertenece, en una palabra, a todos y a cada ciudadano en cuanto equivale a la suma de aquellos poderes y contrapoderes —los derechos políticos, los derechos civiles, los derechos de libertad y los derechos sociales— que son los derechos fundamentales constitucionalmente establecidos. Estos derechos […] equivalen […] a otros tantos fragmentos de soberanía popular correspondientes a todos y a cada ciudadano”, Luigi Ferrajoli, Principia Iuris: Teoría del derecho y de la democracia, Trotta, Madrid, 2011, tomo II, p. 14.
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MIGUEL CARBONELL es investigador de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y profesor de la Facultad de Derecho de la misma universidad. Twitter: @MiguelCarbonell.
Tienen el presidente y los líderes de los tres partidos políticos competencia para celebrar ese acto jurídico?
Posee legitimidad ese pacto? Y el principio de legalidad?
En todo caso ya mejor hay que retirar al Poder Legislativo, así nos ahorramos gran parte del erario.
Ese pacto por México es un instructivo par el Congreso de la Unión, es una carta de buenos deseos.
Me parece que las intenciones son buenas pero es una creación arbitraria carente de legitimidad.
Si un grupo de ciudadanos no esta de acuerdo con esa receta de reformas, que puede hacer? ya esta dado? es una orden al congreso?
Es un acto del Edo que evidentemente no es justiciable.
Felicidades, excelente comentario.