Segunda entrega de la serie que la revista dedica a la revisión del tema de las políticas públicas, este ensayo destaca la importancia del diseño y la ejecución de programas bajo la premisa de maximizar sus efectos e impactos positivos.
Por décadas, los gobiernos han buscado más y mejores mecanismos para mantener el control, dar seguimiento y auditar los recursos públicos con el objetivo de entender su aplicación y usos, así como identificar a los responsables de su manejo.
Los procesos de registro de gasto son elementos básicos de la gestión pública que se han fortalecido y sofisticado a través del tiempo. Para ello han incorporado los avances en los campos de la administración de las finanzas públicas, la gestión de recursos y su contraloría, con el fin último de encontrar formas para lograr que los recursos disponibles rindan más y satisfagan mejor las necesidades del Estado y sus gobernados.
La importancia de conocer puntualmente el ejercicio y los resultados del gasto público se sustenta en la necesidad de mejorar su uso y acrecentar la efectividad en su aplicación. La transparencia y publicidad de la información disponible a este respecto es clave para conocer en qué y cómo se gasta, sin embargo no es suficiente. Para entender la efectividad en la utilización de recursos es importante, además, contar con elementos que ayuden a comprender los beneficios y el impacto que tiene el gasto público sobre la sociedad. Sin duda, un gasto efectivo genera certidumbre y confianza, ya que es el conjunto de políticas y prioridades que encamina cada administración.
Para que los sistemas e instituciones públicos continúen siendo viables, deben transformarse de acuerdo con las demandas de la sociedad. Algunos países encaminan su quehacer gubernamental hacia sistemas más eficientes que buscan conformar un servicio público meritocrático y de calidad, así como sistemas para mejorar las gestión, administración y operación de recursos y de programas públicos, a la vez que abrir mayores espacios para una efectiva rendición de cuentas. Este ha sido el camino que en los últimos lustros han procurado seguir los gobiernos latinoamericanos a través de un proceso continuo, avanzando hacia diversos tipos de reforma del Estado. Específicamente, las reformas planteadas en este periodo buscan mejorar la congruencia y lograr una articulación efectiva de las tareas de planeación, presupuestación, gestión, monitoreo y evaluación del uso de recursos bajo un sistema de incentivos que vaya eliminando distorsiones operativas y de ejecución en el gasto.Con estas iniciativas se han fortalecido diversas herramientas para contar con mejores mecanismos de control, supervisión y responsabilidad pública.2
Esta visión permite mejorar la capacidad de gestión y administración de los recursos que existen para generar condiciones y alcanzar las metas de los planes y programas. Dicho enfoque busca observar el cambio que genera el gasto público a través del cumplimiento de los objetivos planteados en el programa de Gobierno, o su plan nacional, y no solamente observar de forma agregada las actividades y procesos operativos y de gestión dentro de cada agencia pública. El objetivo puntual es: una mayor eficiencia y efectividad del gasto para “facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada de sus procesos de creación de valor público, asegurando la máxima eficacia y eficiencia de su desempeño, la consecución de sus objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones” (Banco Interamericano de Desarrollo, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 2007).
El resultado ha sido que, con base en este enfoque, los países han evolucionado hacia nuevas formas de medir el impacto y efectividad del gasto. Este método se ha articulado para conformar sistemas de monitoreo y evaluación (M&E), los cuales han redefinido y refinado la manera en que se observan los resultados, generando evidencia para incidir en la presupuestación, el monitoreo del ejercicio del gasto, la evaluación de los resultados del mismo y la generación de evidencia para ajustes del presupuesto en ejercicios posteriores.
Estos sistemas de M&E ayudan a la administración pública en aspectos operativos y de gestión, dando coherencia y consistencia al gasto público. Son herramientas que no pretenden sustituir el carácter político y los espacios de negociación presupuestal o del ejercicio de recursos. Es decir, son un apoyo valioso para fomentar un mejor rendimiento del gasto, y su utilidad depende del uso que le den los servidores públicos y representantes de los distintos órdenes y niveles de gobierno, principalmente en los espacios al inicio y al final del proceso de presupuestación, asignación, ejercicio y auditoría del gasto. Es decir, pueden identificar lo que funciona, lo que no funciona y las razones detrás de estos comportamientos.
El monitoreo y la evaluación de programas públicos también proveen información crítica como evidencia y aprendizajes para que tanto los funcionarios gubernamentales como la sociedad civil encuentren caminos para mejorar los servicios públicos, planeen y dirijan recursos de manera eficiente y generen resultados a través de sus programas.3 Precisamente esta capacidad de valoración del desempeño del Gobierno es una de las principales contribuciones de un sistema de M&E, ya que implica una mayor rendición de cuentas en la administración pública y ayuda a conocer el avance hacia la consecución de metas en términos de aquellos grandes objetivos tanto a nivel nacional como en términos de desarrollo social, económico y político.
Adicionalmente, estos sistemas de monitoreo y observación cuentan con los elementos y la capacidad de integrar un sistema de alertas que identifica desviaciones o rezagos en el cumplimiento de metas y objetivos programáticos, dando elementos para realizar ajustes de forma oportuna.
Por ejemplo, podemos decir que los resultados en el tema de salud no se miden solamente por el presupuesto asignado y los insumos físicos disponibles —como el número de hospitales, los médicos y enfermeras—, o por el número de camas o diagnósticos practicados, sino más concretamente por los efectos que esta política de salud y su gasto asociado tienen en términos de impacto en la población. Hablamos de efectos tales como el aumento en la esperanza de vida al nacer, la reducción de mortalidad materna y de infantes, y la reducción en el número de decesos por hipertensión o diabetes, por mencionar algunos de los impactos más significativos que esperamos de esta política.
El enfoque pasa entonces de enfatizar el carácter de la gestión a medir la efectividad de la atención y los resultados obtenidos. Es decir que el enfoque pasa de uno utilitario hacia uno de construcción de bienestar, valioso en tanto se enfoca en observar los rezagos económicos y las brechas existentes de capacidades entre diversos segmentos de la población.
Este enfoque en resultados incorpora al proceso de toma de decisiones evidencia e información confiable acerca del impacto que las políticas gubernamentales tienen sobre los ciudadanos. Esta ha sido una tendencia a nivel internacional: generar mejores sistemas de monitoreo para evaluar la actividad pública.
De esta manera, los sistemas de monitoreo y control del gasto evolucionan acorde con la realidad institucional, mientras que los sistemas de incentivos y los modelos de gestión pública en cada país incorporan herramientas de análisis que permiten conocer a mayor detalle y profundidad la efectividad en el uso de estos recursos. Por ejemplo, tenemos que Australia creó un sistema descentralizado de evaluaciones que evolucionó a un sistema nacional de M&E centrado en la evaluación de portafolios de programas estratégicos, construyendo uno de los modelos integrales más exitosos (Australian Government’s Performance Framework). Este sistema se enfoca en resultados y los comunica consistentemente tanto a los ciudadanos como al parlamento. Más recientemente (de 2007 a la fecha), el Gobierno australiano ha iniciado la evaluación de calidad y desempeño de los servicios públicos con una visión plenamente ciudadana.4
Para el Reino Unido,5 las mediciones y evaluaciones del sistema británico abarcan prácticamente todos los estratos del Gobierno. Por su alcance, es uno de los más extensos que existen. Con excepción de algunos servicios que están controlados por gobiernos regionales, todos los rubros y ámbitos de los servicios públicos británicos producen datos, consultables por la población, que se han convertido en una pieza central de la formulación de políticas públicas y que generan observaciones y recomendaciones que incentivan cambios al interior de las organizaciones públicas y programas.6
Por su parte, Chile cuenta desde 1994 con un modelo integrado por indicadores de desempeño. Anualmente prepara reportes de desempeño con el fin de evaluar sus objetivos, gastos y desempeño utilizando revisiones periódicas y un análisis agregado de los datos y las mediciones. Las evaluaciones de impacto fueron introducidas en 2001 y su más reciente componente son las revisiones de gasto, establecidas en 2002. Destaca su acercamiento paulatino pero consistente a un sistema de M&E, donde la participación del Ministerio de Finanzas fue de gran importancia por ser una institución fuerte gracias a su base jurídica y su reputación frente a la sociedad civil. Hoy su enfoque se centra en las metas a alcanzar en 2030.
Otro caso relevante en este entorno es el de Costa Rica, ya que ha administrado un proceso gradual que se fue ajustando a las condiciones de la economía y la gobernabilidad y estableció una cadena de responsabilidades compartidas entre programas sectoriales y una institución central como el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplan).
Estos modelos constituyen ejemplos de cómo las administraciones han impulsado iniciativas en este sentido. En ellos se han sentado las bases de los modelos lógicos de evaluación de gasto que hoy son reconocidos como las mejores prácticas.
En el resto de América Latina los sistemas de evaluación del gasto son más limitados, con atribuciones de fiscalización y rendición de cuentas con un elevado grado de opacidad y menor efectividad. Parece que los sistemas que operan al interior de la función pública en estos países, incluyendo la burocracia, aún maniobran consistentemente bajo una fuerte lógica político-electoral,7 conformando subsistemas de gobierno fragmentados y clientelistas, lo que incide en la forma en que se ejercen y administran los recursos públicos.
Hoy, la mayor parte de los países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) cuentan con sistemas de M&E enfocados a estos fines.8 Asimismo, el Banco Mundial estableció en los años noventa el Grupo de Evaluación Independiente (IEG, por sus siglas en inglés), una división de estudios enfocados en el tema, al tiempo que se han generado redes de practicantes y expertos a nivel regional, como por ejemplo las promovidas por el Banco Interamericano de Desarrollo (CoPlad) y el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo en América Latina. El objetivo de estas diversas iniciativas ha sido ofrecer marcos teóricos y conceptuales, así como herramientas y métodos que puedan ser utilizados por instituciones o gobiernos enfocados en la evaluación de políticas públicas.
La implementación de sistemas de M&E ayuda a generar evidencia que sirve para ubicar y entender el impacto que tienen los avances en el cumplimiento de metas. Su fin último es generar la cultura necesaria para establecer un Gobierno enfocado en resultados a través del desarrollo de mecanismos legales e incentivos para implementar políticas basadas en evidencia. Sin embargo, a pesar de este consenso en términos de la necesidad de utilizar y fortalecer sistemas de m&e, lo cierto es que no existen modelos únicos que impulsen este fin, ni fórmulas estandarizadas para lograr su desarrollo. Contamos, sin embargo, con registros de experiencias en diversas latitudes, así como con análisis presentados por agencias multilaterales de desarrollo como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la OCDE.
Gracias a los estudios generados por estas agencias de cooperación y desarrollo, en las últimas dos décadas hemos observado avances consistentes en esta área. Algunos países aprovechan la solidez de sus instituciones y la activa participación ciudadana en los temas públicos para ajustar, ampliar o eliminar programas que no muestran resultados a la población, ya sea por su diseño, por traslape con otros programas e iniciativas o bien por una redefinición de prioridades de gasto ante la reducción de ingresos públicos.9
¿Cuál es el sustento metodológico bajo el que se desarrollan y operan estos sistemas de M&E? La herramienta más utilizada para conceptualizar el enfoque en resultados es el modelo de marco lógico. Dicho modelo de causalidad (causa–efecto) se enfoca en planear y alcanzar resultados últimos de manera organizada. Es un modelo que ordena los componentes disponibles (inputs) para alcanzar los fines últimos deseados (outcomes) utilizando como marco de referencia las cuatro principales áreas del ciclo de gestión de la administración pública: (1) planeación, (2) presupuesto y financiamiento, (3) diseño y ejecución de programas y proyectos, y (4) monitoreo y evaluación (Banco Mundial, 2005). Este sencillo modelo observa las experiencias, capacidades e insumos existentes en la esfera pública, los cuales mediante actividades y procesos generan una serie de resultados esperados, al tiempo que garantizan que los responsables de las decisiones formulen las preguntas fundamentales, analicen los supuestos y riesgos inherentes y puedan intervenir en los procesos de planeación y seguimiento.
Los sistemas de evaluación basados en enfoques de marco lógico ayudan a mejorar el diseño de los proyectos y programas al exigir la especificación de objetivos claros, el uso de indicadores de desempeño y la evaluación de riesgos. Además, facilitan la generación de planes operacionales detallados y ofrecen una base objetiva de actividades del orden público, para su seguimiento y evaluación (ver Cuadro).
Según lo anterior, los sistemas exitosos de monitoreo y evaluación tienen como una primera encomienda diagnosticar el entorno dentro del cual van a operar, generando una discusión sobre los alcances de los programas y políticas. Bajo esta lógica, la encomienda para los gobiernos es, primero, saber qué resultados y metas se busca alcanzar, para posteriormente ver su empate con el presupuesto disponible, y no partir, tal como sucede hoy en día, de un presupuesto disponible para ver cuánto es posible gastar sin tener en cuenta los parámetros de resultados.
Los sistemas de evaluación y monitoreo son fundamentales para institucionalizar una estructura de gobierno basada en resultados. El uso de la evidencia que genera un sistema de indicadores fomenta la óptima utilización de recursos públicos en al menos cinco espacios:
- Evidencia y reconoce metas en temas sensibles que, si bien forman parte de las labores de gestión pública y de los tomadores de decisiones, no trascienden al conocimiento público;
- Determina mejoras y nuevas soluciones para diseñar el programa o política con el fin de que sea más efectivo;
- Valora la probabilidad de éxito y alcance de las metas de programas con base en el monitoreo periódico de resultados;
- Exige a los tomadores de decisiones monitorear la comparación entre metas y resultados;
- Identifica indicadores que se desfasan consistentemente de las metas señaladas en los planes sectoriales.
En México podemos decir que la evolución de los sistemas de M&E ha avanzado por buen camino, pero a una velocidad sensiblemente menor comparada con los ejemplos mencionados anteriormente. Desde la década de los setenta, México comenzó a implementar rudimentarios sistemas de m&e, aunque bajo una lógica operativa que respondía más a intereses político–clientelares que a una cultura de gobierno basada en resultados (Dresser 1991; Magaloni 2007). Un avance clave para la consolidación del sistema basado en resultados fue la creación del Consejo Nacional de Evaluación (Coneval), durante la administración de Vicente Fox Quesada (2000-2006), y el Sistema de Evaluación del Desempeño (PbR-SED), durante la administración de Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012). A pesar de estos indiscutibles avances en materia de m&e, aún hay un largo camino por recorrer para consolidar este sistema.
Por ejemplo, observamos que en el modelo actual de M&E hay una desalineación operativa entre los programas presupuestales y los objetivos sectoriales. Al mismo tiempo, se carece de una definición y priorización de objetivos sectoriales y programas subsectoriales. También encontramos una limitada difusión de los resultados de las evaluaciones y sus propuestas de mejora.
Lo anterior se traduce en la dislocación del quehacer gubernamental, con una subutilización o un uso excesivo de recursos, planes que carecen de metas y programas que operan sin objetivos concretos. En nuestro país es posible saber cuánto dinero va a gastar el Gobierno cada año, pero no podemos saber los resultados que esperamos obtener de ese gasto. Podemos saber cuándo va a iniciar un nuevo programa, pero nunca sabemos cuándo va a terminar.
El mal uso de los recursos y una gestión pública deficiente son componentes que inciden en nuestros magros resultados como país. México carece de una estrategia de ejecución del gasto que se enfoque en resultados, así como de una visión de planeación a futuro que considere las metas y objetivos a cumplir a partir del Plan Nacional, y que son la base para el desarrollo de programas sectoriales y presupuestales.
Es precisamente en la efectividad donde México adolece de claros resultados. Es en esa dimensión donde los rezagos que aún no se han podido superar en términos de educación, salud, capacidades, competitividad y desarrollo siguen siendo el lastre para alcanzar un mayor nivel de bienestar.
Por ello es claro que México requiere de una más amplia estrategia de evaluación y medición bajo un plan estructurado para desarrollar capacidades de gestión pública enfocada en resultados, integrando con ello una visión de nación a futuro y mejorando de manera decidida la efectividad de sus planes y programas. De ahí la importancia de contar con un sólido sistema de M&E.
Entendiendo el contexto económico, político y social de México, se puede hacer un diagnóstico para identificar espacios y oportunidades hacia los cuales seguir avanzando y esbozar líneas de acción para un sistema efectivo de monitoreo y evaluación.10
El sistema de M&E para México está en ciernes. En su estructura y funcionamiento coexisten elementos avanzados de evaluación con aspectos básicos de monitoreo inconclusos. Es decir, el sistema aún no está plenamente articulado para ofrecer análisis y evidencia sólidos. En los casos donde la evidencia existe, esta no se ha visto integrada de manera consistente en ajustes profundos a los programas y directrices públicas. Sin duda, urge fortalecer el uso de mecanismos de control y evaluación del gasto público, como los que promueven los sistemas que hemos comentado, con particular énfasis en la dimensión del gasto orientada a resultados.
Es particularmente relevante para el país impulsar aún más los mecanismos de M&E que existen, así como la posibilidad de reforzar la integración de los resultados de las evaluaciones como un elemento de mejora continua para la construcción de un Gobierno más efectivo.11
Hablamos de un sistema eficiente de M&E donde los resultados basados en indicadores clave se convierten en un componente esencial en la estructura del Gobierno para obtener información crítica sobre las políticas públicas y tomar decisiones informadas sobre el desempeño de los diversos programas sectoriales y presupuestales en el país. Su monitoreo puede cambiar la dinámica de las relaciones institucionales, la designación presupuestal, la agenda política y la percepción pública de la efectividad gubernamental, e incluso ciertos intereses pueden verse afectados. Al tiempo de atender las limitantes del aparato burocrático, es necesario hacer evidentes los costos que, como sociedad, cargamos debido a las fallas de la administración pública, sobre todo en casos concretos y en sectores que son clave para el ciudadano, como los servicios de salud, educación, seguridad pública, vivienda, infraestructura, energía, medio ambiente y protección social. En este sentido, México requiere un sistema de monitoreo y observación que verifique de forma sencilla el avance en ciertos indicadores estratégicos a nivel sectorial para entender mejor la efectividad del gasto público y los resultados en la gestión de programas sectoriales y presupuestales.
Mostrar un análisis sólido de los resultados de políticas públicas es de vital importancia tanto para quienes toman las decisiones como para quienes observamos y somos beneficiarios de sus resultados o padecemos la falta de ellos. Los sistemas de monitoreo y evaluación permiten precisamente acercar esa perspectiva de eficiencia y desempeño al quehacer público que nos hace falta.
Hemos señalado las virtudes que implica la consolidación de un sistema de M&E en México. Sin embargo, para que este se institucionalice a largo plazo es indispensable contar además con una capacidad técnica, con la voluntad y el liderazgo de actores que intervengan en su favor tanto en el Ejecutivo como al interior del Legislativo y, con ello, pensar en un esfuerzo útil y coordinado que perdure en el tiempo.
Los actores políticos deben pensar en los sistemas de m&e más como un aliado que como un enemigo. En este sentido, los sistemas de monitoreo y evaluación pueden fortalecer la capacidad de gobierno, al reforzar el mensaje de contar con resultados demostrables y verificables. Al obtener información crítica sobre el desempeño y resultados de programas y políticas económicas y gubernamentales, es posible alcanzar las metas nacionales, contribuir a la reducción de la pobreza, impulsar el desarrollo económico y hacer más eficiente el proceso presupuestal (Kusek y Rist 2004).
Para consolidar un modelo de monitoreo y evaluación es necesario construir sobre lo que se tiene e impulsar una gestión pública que sustente y comunique los logros alcanzados con resultados concretos. Las acciones valen mucho, pero finalmente los resultados son los que permanecen y sirven como bloques sobre los cuales podemos, como país, construir y alcanzar mayores estadios de prosperidad y desarrollo. Ese será el gran reto para la presente administración.
En México, es indispensable poner en marcha los sistemas de evaluación de desempeño con la finalidad de que el Gobierno pueda: (1) alcanzar sus objetivos mediante métricas y mecanismos eficaces que faciliten la toma de decisiones, (2) alinear jurídicamente sus intereses con aquellos de las secretarías y (3) promover un esquema de vigilancia periódica que facilite conducir las acciones de las diferentes políticas públicas en el país a través de un esquema de incentivos y sanciones efectivas. Partiendo de una medición de resultados, es posible ofrecer elementos base para sistemas de monitoreo y evaluación que generen evidencia para una mejor operación de programas y gestión de recursos, buscando con ello un gasto más ordenado y un mayor entendimiento en cuanto a sus alcances.
Este mecanismo de control basado en el monitoreo y la evaluación no es la panacea, pero es un modelo que da orden, certidumbre y calidad a la actividad pública. Si queremos mejorar y crecer como país debemos hacer las cosas de forma distinta. Busquemos que los planes y programas ofrezcan los resultados en espacios donde deben generarlos. Promover la convergencia entre los planes sectoriales, los programas y las líneas presupuestales es un camino para avanzar en la dirección correcta. Y sin duda desterrar nuestra resistencia a evaluar todas las acciones de gobierno es también otro paso para contar con monitoreos y evaluaciones que mejoren nuestras políticas públicas.
1 Las referencias del texto forman parte del documento: Métricas que importan: Indicadores clave del desempeño sectorial, que México Evalúa publicará en 2013.
2 A la par de estas reformas, desde mediados de la década de los 90, los estados también han instaurado sistemas y herramientas de control y observancia para fortalecer la capacidad del estado para evaluar y mejorar sus resultados, transitando hacia la eficiencia y eficacia.
3 Monitoring and Evaluation: Some Tools, Methods and Approaches, World Bank, dc, julio de 2012.
4 Keith Mackay, “The Australian Government’s Performance Framework”, en Evaluation Capacity Development Working Paper, no. 25, World Bank, Washington, dc, 2011.
——, How to build M&E systems to support better government, World Bank, Washington, dc, 2007.
5 Colin Talbot, Performance in Government: The Evolving System of Performance and Evaluation. Measurement, Monitoring, and Management in the United Kingdom, en Evaluation Capacity Development Working Paper, no. 24, World Bank, Washington, dc, 2010, pp.8-10.
6 Otras opciones han sido la mejora incremental de modelos M&E partiendo de un análisis sectorial (herramientas de análisis a nivel sectorial, SWAT por sus siglas en inglés) a uno que cubra la totalidad de actividades gubernamentales (herramientas análisis a nivel gubernamental, GWAT por sus siglas en inglés).
7 En Roberto García López, La gestión para resultados en el desarrollo: avances y desafíos en América Latina y el Caribe, Banco Interamericano de Desarrollo, 2010.
8 Ver Teresa Curristine, “Improving Public Sector Efficiency: Challenges and Opportunities”, en OECD Journal on Budgeting, volumen 7, no. 1, 2007.
9 Un ejemplo es el documento de recortes, consolidaciones y ahorros en el presupuesto de la oficina de Administración y Presupuesto (OMB) de la Casa Blanca .
10 Desde finales de los 90 y particularmente desde el trabajo en desarrollo social encaminado por el comité multidisciplinario de medición de la pobreza, los avances han sido continuos y consistentes. Esto ha permitido que México sea considerado uno de los países con avances significativos en el tema dentro de la región latinoamericana. Siendo otros ejemplos regionales Chile, Perú y Costa Rica.
11 Una forma de lograr este objetivo es establecer un Plan Nacional de Desarrollo enfocado en resultados, tal como recientemente ha sido publicado por el Gobierno de Costa Rica.
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JOSÉ F. TAPIA es maestro en Políticas Públicas por la Universidad de Chicago y director de estrategia e investigación en México Evalúa, Centro de Análisis de Políticas Públicas, AC.
