Aunque en México hay grandes avances en la materia, gracias en buena medida a la labor de la ciudadanía organizada, carecemos aún de una cultura de evaluación y monitoreo de las políticas públicas. Para alcanzarla, es importante que la sociedad disponga de información completa y confiable sobre la actividad gubernamental.
If you don’t know where you’re going,
any road will get you there.
Lewis Carroll
A fines de 2011, después de un proceso sumamente competitivo en el que participaron 22 propuestas de siete países de la región, México logró la sede del Centro clear (por sus siglas en inglés) para América Latina.1 Este centro, alojado en el cide, tiene la misión de fortalecer las capacidades de evaluación, monitoreo y gestión por resultados en todo el continente, como mecanismos para promover el desarrollo y la rendición de cuentas. Sin duda, el factor determinante para que la postulación de México fuera exitosa fue el notable grado de avance institucional en materia de evaluación y monitoreo en el ámbito federal, particularmente en lo relativo a programas sociales. Con esta decisión, México recibió el reconocimiento internacional de liderazgo en estos temas y una doble responsabilidad: promover el aprendizaje y la formación de capacidades en toda la región, y mantener el compromiso y la apuesta institucional de los últimos 15 años para seguir avanzando en la promoción de una gestión pública de y para resultados.
Y todo esto, ¿de qué se trata y por qué debe importarnos? Los gobiernos contemporáneos están a cargo de una serie de bienes y servicios públicos que son fundamentales para el bienestar de la población, ya sea de manera directa o por su influencia en la estructura de oportunidades para el desarrollo económico y la generación de valor público. Todos los días, las decisiones sobre el destino y las modalidades de aplicación de los recursos públicos afectan nuestras vidas: la calidad y pertinencia de los servicios públicos que recibimos; la estructura de acceso a derechos sociales como la salud y la educación; el grado de (in)seguridad que impera en nuestros espacios públicos y, en general, la estructura de incentivos que enfrentan los hogares, los mercados y los gobiernos, y que influye de manera determinante en nuestra capacidad colectiva para satisfacer necesidades básicas, promover el desarrollo y atender problemas sociales de diversa índole. Por esta razón, conocer los efectos de las políticas públicas y los atributos que están asociados a su éxito o fracaso, así como la estructura de costos y la funcionalidad del modelo de gestión que las caracteriza, es fundamental para la toma de decisiones —y nos atañe a todos como ciudadanos.
Hugh Heclo decía que las políticas públicas son una forma (puzzling) de resolver acertijos o dilemas en nombre y representación de la sociedad. Es decir, las políticas públicas son una respuesta tentativa —y una apuesta colectiva— para resolver problemas públicos y/o perseguir objetivos socialmente deseados. Si tomamos en cuenta que las políticas públicas son teorías o modelos para la transformación social —hipótesis complejas para la resolución de problemas públicos— y que son implementadas por organizaciones públicas en constante interacción con un entorno que se mueve mucho más rápido que los gobiernos en cualquier parte del mundo, la enorme complejidad y la incertidumbre en los que opera la más “sencilla” de las intervenciones nos obliga a crear instrumentos confiables y oportunos para saber cómo vamos.
Si bien es cierto que cometer errores es tan humano como inevitable, también es cierto que cometer errores en decisiones clave para el interés público y hacerlo con fondos públicos tiene consecuencias políticas y morales muy serias. Además de las consecuencias distributivas y los costos de oportunidad de programas públicos erráticos que carecen de un mapa de ruta claro y de un compromiso explícito por la transformación de indicadores sociales puntuales, la erosión de la eficacia y la capacidad de respuesta del Estado representan un gran peligro para la legitimidad y la sostenibilidad de los gobiernos democráticos. A esto se debe, en mi opinión, la importancia de posicionar la agenda de evaluación y monitoreo como un nuevo lenguaje de la gestión pública, que permitirá a los gobiernos servir más y mejor a los ciudadanos, reducir asimetrías de información entre gobernantes y gobernados y canalizar los recursos fiscales de manera razonada y razonable para que la inversión y los programas públicos respondan a prioridades claramente identificadas y se realicen con una alta probabilidad de incidencia en la calidad de vida de la población.
Solo a partir del fortalecimiento de las capacidades de evaluación y monitoreo estaremos en posición de hacer ajustes a medida que avanzamos, mejorar los diagnósticos y los modelos de operación de los programas, incorporar la percepción de los beneficiarios, diseñar metas realistas y estrategias adecuadas de cobertura, aumentar la incidencia efectiva de las intervenciones y, por supuesto, responder a las demandas cotidianas de los ciudadanos y al mandato democrático explícito que implican las elecciones. Por esta razón, cuando se habla de evaluación y monitoreo, en realidad lo que está en juego es la capacidad del aparato público y la sociedad civil para enfocar sus esfuerzos en la consecución de objetivos sociales compartidos. No se trata de un mero rediseño contable o la adopción de un lenguaje administrativo al interior de un par de oficinas gubernamentales, sino de un cambio en la lógica central de operación de todo el sector público en diálogo con la sociedad. En suma, el adecuado funcionamiento de estas instituciones implica procesos de aprendizaje colectivo que no pueden sostenerse únicamente con el esfuerzo aislado de un Gobierno, de un secretario, un banco internacional o de una agenda en particular.
Lo que queremos y exigimos los ciudadanos son resultados de política pública y no la implementación de políticas públicas per se. Por ende, el vínculo entre la acción gubernamental y la transformación de las variables centrales en torno a un problema público no puede ser axiomático. Como dirían los abogados, la “carga de la prueba” es un imperativo público; como ciudadanos, no podemos aceptar la “presunción” de eficacia ni dar el beneficio de la duda cuando se trata de la valoración de la contribución de las políticas públicas a la consecución de los objetivos sociales que les dieron origen. La existencia y la comprobación de este vínculo instrumental-causal es una responsabilidad pública ineludible de la gestión pública democrática. Para ello, debemos contar con sistemas para “conocer la verdad” sobre la efectividad y eficiencia de las políticas. Para saber si vamos bien o nos regresamos, si es preciso hacer un alto en el camino y repensar las soluciones o apretar el paso porque vamos en la dirección correcta. Esa es la función primordial de un sistema de monitoreo y evaluación (M&E). Parafraseando a Aron Wildavsky, la evaluación y el monitoreo son una forma de “decirle la verdad al poder” y extraer lecciones útiles a partir de este diálogo. Constituyen, por ello, elementos centrales para la rendición de cuentas y el aprendizaje colectivo necesarios para mejorar la incidencia y el impacto de las políticas públicas.
¿Cómo saber si los programas funcionan? ¿Son adecuados nuestros diagnósticos? ¿Estamos llegando a la población que buscamos atender? ¿Cómo decidir entre complejas disyuntivas de asignación recursos escasos? ¿Cómo aprender de manera colectiva de la experiencia y utilizarla para potenciar los efectos de las intervenciones públicas? Los sistemas de monitoreo y evaluación pueden responder estas y muchas otras preguntas relacionadas: desde el más pequeño detalle de gestión de un proyecto, hasta la discusión macro de grandes estrategias de intervención y posicionamiento del Estado, o los grandes debates en torno al modelo de desarrollo que queremos y cómo podemos lograrlo. En México, hemos realizado avances muy importantes en el andamiaje institucional básico para la evaluación, el monitoreo y la gestión por resultados. No obstante, para que estos sistemas desplieguen su potencial transformador, la información pública que de ellos se desprende debe ser interiorizada por múltiples audiencias e incorporada en el debate público de manera permanente. Para que los sistemas de evaluación y monitoreo cumplan esta misión, necesitamos que el debate de política pública esté poblado por mejores argumentos, por evidencia y fuentes de información diversas, creíbles y ampliamente discutidas en la arena pública.
Como ha sugerido Luis F. Aguilar, el gran desafío de las democracias del siglo xxi no es tanto “quién gobierna”, sino “cómo se gobierna”: con qué razones e instrumentos y, sobre todo, con qué resultados. La ciudadanía, quizá como nunca antes, exige un aparato público eficaz —más resolutivo que autoritativo—, creativo y flexible que pueda apoyar en la gestión y atención de los problemas sociales más complejos. A pesar de esto, el monitoreo y la evaluación permanecieron demasiado tiempo en los márgenes de las agendas políticas. En la medida en que someterse al escrutinio y la evaluación públicos puede socavar las seguridades desde las que operan las rutinas burocráticas y la lógica de la toma de decisiones a puerta cerrada, es natural que estos sistemas hayan generado resistencias de diversa índole. Desafortunadamente, el lenguaje de evaluación y el monitoreo se confunden con frecuencia con la fiscalización y el control, como una herramienta vertical de control presupuestario y como una función estrictamente gubernamental en manos de grupos cerrados de expertos. Nada más lejos de la vocación democrática e instrumental de la evaluación y el monitoreo.
En primer lugar, vale la pena resaltar que la evaluación y el monitoreo no son la sustitución de la política por la técnica. Al contrario, son una apuesta a mejorar la política democrática a partir de un debate más informado que involucre las herramientas, los aprendizajes y la evidencia de las ciencias sociales en un diálogo más abierto con la ciudadanía. Si la democracia es el gobierno por discusión y las políticas públicas son el lenguaje del Estado en diálogo con la sociedad, las decisiones de política pública no pueden ni deben tomarse en un “territorio libre de evidencia”, desprovistas de argumentos y de espacios para la discusión crítica de las alternativas y la rendición de cuentas en función de los resultados, y no solo de las intenciones y nobles objetivos de un líder, un programa de gobierno, un partido político o una corriente o movimiento político.
En segundo lugar, si partimos de la premisa de que los sistemas de monitoreo y evaluación implican la adopción de un lenguaje con una lógica diferente de operación, estos sistemas también son factores muy importantes para profesionalizar y motivar al aparato público. Cuando se adoptan indicadores explícitos de gestión y resultados, se fomenta también que las organizaciones públicas se apropien del modelo de transformación social del que son parte solo por el hecho de administrar programas públicos e interactuar con la población. Se ofrece la oportunidad de que los funcionarios públicos compartan ese sentido de misión por el destino de los programas y cuenten con elementos para realizar mejor su trabajo, así como espacios para que se premie y se motive la innovación gubernamental. También, por supuesto, se crean espacios para que se asignen responsabilidades y se definan rutas alternativas cuando los objetivos no logran alcanzarse o los procesos de implementación resultan completamente inadecuados.
En tercer lugar, la evaluación y el monitoreo permiten también algo que creo que es importantísimo en contextos como el mexicano: legitimar y robustecer programas públicos que tienen poblaciones-objetivo políticamente débiles, como los grupos vulnerables, los grupos indígenas y los grupos en condiciones de mayor pobreza. La evaluación, al hacer explícita la incidencia distributiva —a dónde va a parar cada peso público que se transfiere del Estado a los hogares—, puede atenuar las fallas de representación política y atención gubernamental que caracterizan a las sociedades con muy altos niveles de desigualdad.
Gracias al monitoreo y la evaluación, sabemos que los apoyos de Procampo son regresivos (apoyan más a quien más tiene) y son un instrumento inadecuado para apoyar a pequeños productores y atenuar la pobreza rural. Conocemos también la magnitud del rezago educativo y las brechas de calidad y pertinencia de nuestro sistema educativo. Gracias a más de una década de evaluación constante, el programa Oportunidades mejoró su incidencia en la desnutrición infantil, identificó los problemas de implementación del modelo urbano e incorporó una serie de reformas al modelo de atención; asimismo, se ha discutido la pertinencia de un modelo diferenciado para zonas indígenas. Igualmente, gracias a la evaluación podemos conocer las virtudes, hechos y realidades del Seguro Popular y diferenciarlos del triunfalismo de la propaganda. Sin embargo, persisten todavía muchas áreas de política pública en las que no contamos con información confiable y fidedigna en lenguaje de resultados, que permita alimentar los esfuerzos colectivos por la mejor utilización de los recursos públicos.
Este espacio de la revista ofrece una valiosa oportunidad para intercambiar información, argumentos y evidencia nacional e internacional en torno a los temas de política pública que nos preocupan a todos. Como sugiere el epígrafe de este texto, si no sabemos a dónde vamos, cualquier camino nos lleva… a ninguna parte. Ese es el riesgo de no tomarnos las decisiones de política pública en serio.
1 Centers for Learning on Evaluations and Results (CLEAR). Actualmente también existen centros CLEAR en India, China, Sudáfrica y Senegal.
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CLAUDIA MALDONADO TRUJILLO es profesora-investigadora del CIDE y directora general del Centro para el Aprendizaje en Evaluación de Resultados para América Latina.
Excelente análisis sobre la importancia en la evaluación de las políticas públicas.Acerca al lector a tener un diálogo diferente entre sociedad y gobierno,generando una plataforma democrática con una óptica basada en resultados. Felciidades a la autora!