Las tareas y las demandas ciudadanas respecto a la evaluación de políticas públicas siguen gravitando en torno al Poder Ejecutivo, lo que no sorprende en un régimen presidencialista como el nuestro. Si queremos avanzar en este terreno, es fundamental prestar más atención a otro poder: el Legislativo.
Evaluar es una tarea cuya realización puede parecer sencilla a primera vista. Sin embargo, cuando la evaluación se dirige y aplica a las tareas gubernamentales, la práctica nos ha demostrado una y otra vez que su definición e implementación resulta ser una empresa de naturaleza y alcance complejos. Al respecto, un factor determinante es que la evaluación rara vez es un fin en sí misma, por lo que su realización obedece siempre a fines ulteriores de mayor alcance y relevancia pública, tales como mejorar la calidad de las decisiones en materia de políticas públicas, brindar mayor racionalidad a las asignaciones presupuestales o fortalecer la rendición de cuentas a la sociedad sobre los resultados alcanzados y los recursos ejercidos.
En un contexto democrático, estos tres objetivos son tan válidos como necesarios, aun cuando no están exentos de tensiones mutuas. Hace apenas unas semanas, mi colega Gonzalo Hernández Licona, secretario ejecutivo del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), expuso en este mismo espacio un breve pero robusto y atinado balance sobre los avances y retos de la evaluación y medición de los resultados de las políticas públicas en México, con base en esos tres fines ulteriores de la medición de resultados y la evaluación: la mejora en las decisiones, la racionalidad presupuestaria y la rendición de cuentas.1
Los avances hasta ahora son importantes y promisorios, aunque se han centrado en un orden de gobierno (el Federal), en un sector de las políticas (desarrollo social) y en uno de los poderes (el Ejecutivo). Sin embargo, la realización plena de dos de los fines ulteriores de la evaluación —a saber, la racionalidad presupuestaria y la rendición de cuentas— demanda la participación activa, competente y responsable de un poder hasta ahora rezagado en materia de evaluación: el Legislativo.
Recordemos que el Poder Legislativo es el responsable último de aprobar las asignaciones presupuestales para la resolución de los problemas públicos que nos aquejan, así como de ejercer importantes funciones de rendición de cuentas sobre el ejercicio presupuestal realizado por el Ejecutivo, que van desde la recepción de informes de avance programático y presupuestal de los programas públicos, hasta la realización de auditorías de desempeño a través de la Auditoría Superior de la Federación (ASF).
De esta forma, la consecución de los fines ulteriores de la evaluación involucra necesariamente al Legislativo. De nada servirán las mejoras al diseño y a los procesos de implementación de políticas públicas si estas no van acompañadas de asignaciones presupuestales consistentes, o si los resultados de la evaluación son utilizados no como insumos de mejora sino como instrumentos de golpeteo político desde el Legislativo.
Sin embargo, la actual capacidad técnica del Legislativo (particularmente de la Cámara de Diputados), e incluso el interés por asumir estas tareas de forma activa, competente y responsable son precarias. Desafortunadamente, de acuerdo con autores como Manzetti y Morgenstern (2000), Santiso (2004) y Posner y Park (2007), esta es la regla más que la excepción de los legislativos latinoamericanos. Las causas que explican el bajo interés y la baja capacidad del legislativo en materia de evaluación para la rendición de cuentas y la mejora de las políticas públicas dependen de dos tipos de factores: los exógenos respecto del Legislativo, típicamente vinculados al diseño del régimen político-electoral, y los endógenos, relacionados con el precario desarrollo de una institucionalidad propia, entendida como las reglas, procedimientos y agencias internas que robustecen su capacidad técnica y profesional.
El actual diseño de nuestro régimen político desincentiva el potencial interés de nuestros legisladores por ejercer de forma profesional y competente sus funciones de control y mejora de las políticas públicas. Entre los múltiples factores que inciden de forma negativa destaca la inexistencia de la reelección consecutiva inmediata, lo que tiene dos efectos perversos: por un lado, no permite establecer carreras legislativas longevas, condición necesaria para la especialización y profesionalización; por el otro, los legisladores no perciben ningún beneficio inmediato en realizar estas labores de forma profesional y competente, ya que no deberán someterse de nuevo al voto de los ciudadanos para ser “premiados” por su actuación. Por tanto, la racionalidad y los imperativos de la disciplina partidaria terminan por imponerse sobre las necesidades y expectativas ciudadanas de más y mejores políticas públicas.
Sin embargo, el diseño del régimen político no es el único “sospechoso común”. Para Santiso, el abordaje de baja intensidad desde el Poder Legislativo en esta materia tiene una causa adicional: la ortodoxia económica que guió la primera generación de reformas de restablecimiento de los equilibrios fiscales en Latinoamérica advertía (no sin razón) sobre los potenciales efectos disruptivos que tendría el empoderamiento real de los legislativos en materia de equilibrio fiscal. Esta primera generación de reformas fiscales se centró en el fortalecimiento de la capacidad técnica del Ejecutivo y no solo dejó fuera de forma explícita al Poder Legislativo sino que incluso promovió su exclusión de la política fiscal, presupuestaria y evaluativa para limitar su potencial disruptivo en los equilibrios fiscales.
En consecuencia, toda la asistencia técnica y financiera de los organismos multilaterales de la primera generación de reformas fiscales tuvo como centro los poderes ejecutivos. La exclusión de los legislativos acentuó aún más la asimetría de capacidades preexistente entre ambos poderes en materia fiscal, presupuestaria y evaluativa. Más pronto que tarde las consecuencias no deseadas de esta asimetría emergieron en no pocos países de la región: excesos y desequilibrios fiscales, uso discrecional e ineficiente del presupuesto por parte de los ejecutivos, en un contexto de precarias previsiones de transparencia y rendición de cuentas y de limitada capacidad de control del legislativo. La lección ha sido clara: un manejo prudente, eficiente, eficaz, probo y transparente del presupuesto público requiere de contrapesos por parte del Poder Legislativo —pero de un Legislativo con capacidades renovadas para ejercer de forma adecuada y prudente dicha función.
Desde esta perspectiva, y aun en el marco de las limitaciones que impone el actual diseño del régimen político, es posible avanzar en el involucramiento del Legislativo en materia evaluativa mediante el fortalecimiento de una institucionalidad propicia para ello: reglas, procedimientos y agencias internas que robustezcan la capacidad técnica y profesional de dicho Poder para que pueda realizar sus funciones presupuestarias y de control más allá de las dinámicas políticas inherentes a la actividad legislativa. Tres son los cambios clave que pueden abonar en este sentido:
1. El replanteamiento del foco analítico del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) de la Cámara de Diputados, para fortalecer su área de análisis presupuestario y su vinculación con los resultados de las evaluaciones y recomendaciones que emanan del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) y del análisis técnico de la cuenta pública de la asf. Las modificaciones introducidas en los últimos tres años por el Ejecutivo en materia de gestión y presupuestación por resultados han conllevado un robusto y rápido desarrollo y una buena integración de sus sistemas de seguimiento y evaluación con la estructura programática y presupuestaria de la Administración Pública Federal (APF), a la cual el Poder Legislativo permanece ajeno. Desarrollos como el Modelo Sintético de Información del Desempeño2 de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), el cual integra un amplio conjunto de variables programáticas, presupuestarias y de evaluación para estimar el desempeño de los programas presupuestarios; o la utilización de tecnologías de información por parte de la shcp para actualizar en tiempo real las principales variables financieras, programáticas y presupuestarias3 son buenos ejemplos de estos avances.
De la misma forma, por primera vez en la historia, el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011, entregado el pasado 20 de febrero de 2013 por la ASF a la Cámara de Diputados, consideró la realización de ocho evaluaciones de políticas públicas del Gobierno Federal.4 Sin embargo, el foco analítico del CEFP no se ha actualizado para abarcar estas nuevas áreas temáticas, lo que abre aún más la brecha de capacidades técnicas entre el Ejecutivo y el Legislativo. La rica información generada por el Ejecutivo a partir del SED, la cual tiene un alto potencial para la mejora de las actividades de control y supervisión legislativa, no está siendo sistematizada, meta-analizada y aprovechada para tomar decisiones legislativas. Por tanto, es imperativo que nuevas áreas analíticas y personal con experiencia en estas temáticas sean incorporados al CEFP. Estos cambios implicarían inversión en tecnologías de información para que el CEFP pueda aprovechar las actualizaciones en línea y en tiempo real que la SHCP realiza de su información fiscal, presupuestaria y programática.
2. El fortalecimiento de la competencia profesional y la impermeabilidad política de las diversas agencias de soporte y asistencia técnica del Congreso, particularmente del CEFP. La agenda mínima de fortalecimiento debe considerar los siguientes aspectos:
a. Modificación del estatus legal del CEFP para dotarlo de autonomía técnica y de gestión, siguiendo el modelo de la ASF, que ha demostrado ser exitoso.
b. Establecimiento de un Consejo Directivo responsable para la conducción institucional del Centro y para el nombramiento de su titular; dicho Consejo deberá estar conformado por académicos y practicantes de alto perfil y prestigio profesional en las materias del CEFP.
c. Desarrollo de perfiles de puesto para todo el personal —incluyendo los directores de los centros—, basados en estrictos criterios de competencias técnicas y trayectorias profesionales de demostrada experiencia en sus respectivas materias de trabajo.
d. Establecimiento de un servicio profesional de carrera basado en estrictos principios de competencia técnica y meritocráticos.
e. Replanteamiento del periodo de encargo del titular del CEFP para que trascienda el periodo de las legislaturas.
3. Desarrollo de mecanismos claros y eficaces para incorporar las tareas de las agencias técnicas de soporte al proceso legislativo. A pesar de que existen mandatos específicos en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) para incorporar la opinión del CEFP en los procesos de dictaminación de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), o bien para realizar el seguimiento y la evaluación de los programas presupuestarios sujetos a reglas de operación, entre otros, ninguna de las cámaras ha desarrollado mecanismos formales y sistemáticos de consulta a dicha instancia para obtener una opinión técnica que les permita realizar dichas funciones con base en evidencia y en criterios técnicos. Un anexo del Plan Anual de cada comisión puede ser dedicado a este tema particular; puede incluir un calendario de trabajo que prescriba el número, los contenidos, el alcance y las fechas de entrega de los productos de análisis (policy briefs) que los centros (y en particular el CEFP) deben proveer, así como el calendario de reuniones de trabajo en las que estos se discutirán y analizarán.
Manzetti, L., y S. Morgenstern, Legislative Oversight: Interests and Institutions in the United States and Latin America, Conference on Horizontal Accountability in New Democracies, 2000.
Posner y Park, “Role of the Legislature in the Budget Process: Recent Trends and Innovations”, en OECD Journal on Budgeting, 2007.
Santiso, C., “Legislatures and Budget Oversight in Latin America: Strengthening Public Finance Accountability in Emerging Economies”, en OECD Journal on Budgeting, 2004.
Schedler, A., “Conceptualizing Accountability”, en A. E. Schedler, L. Diamond y M. F. Plattner, The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Londres, Lynne Rienner Publishers, 1999, pp. 13-28.
1 <http://archivo.estepais.com/site/?p=43259>
2 Instrumento sintético de evaluación desarrollado por la shcp, que hace acopio de la diversa información de desempeño con el fin de conocer el comportamiento de un programa presupuestario, tomando en cuenta cinco variables que influyen en su comportamiento: (1) Desempeño presupuestario (2008-2012), (2) Matriz de Indicadores para Resultados, (3) Evaluación, (4) Programa de Mejora de la Gestión y (5) Aspectos Susceptibles de Mejora derivados de las Evaluaciones Externas al Programa.
3 Como el portal web interactivo y público <www.transparenciapresupuestaria.gob.mx>.
4 Las políticas evaluadas son: (1) de deuda, (2) de combate a la corrupción, (3) de transportes, (4) ambiental, (5) de energía eléctrica, (6) de educación básica, (7) de educación superior y (8) de atención a pueblos indígenas.
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ALEJANDRO GONZÁLEZ ARREOLA es director general de Gestión Social y Cooperación, A. C.
