Este artículo analiza los principales aspectos de la ley apenas decretada por el Ejecutivo y evalúa las implicaciones de su instrumentación, sobre todo en lo que concierne al Poder Judicial. Las deficiencias, tal vez reparables, la complejidad y sobre todo los alcances de esta legislación supondrán para dicho poder uno de sus mayores desafíos.
Antes de entrar en la materia de este artículo —los retos que para el Poder Judicial de la Federación implica la Ley General de Víctimas (LGV)—, considero necesario advertir que mi análisis no tiene como finalidad emitir una opinión en torno a las cuestiones de política pública que llevaron al Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo Federal a la aprobación y publicación de dicha ley.
La inminente entrada en vigor de la LGV ha provocado un incipiente e inacabado debate acerca de su contenido y no es para menos. Son múltiples los errores que saltan a la vista a partir de una simple lectura de la esperada legislación. Como ejemplo de lo anterior, podría citar la repetición de artículos; la inclusión de un órgano constitucional autónomo, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, como si formara parte del Poder Ejecutivo, o referencias equivocadas a capítulos de la propia ley. Lamentablemente, el presente trabajo tiene que pasar por alto dichas imprecisiones para proceder a un análisis de fondo de la LGV.
Una de las críticas más advertidas se refiere a las cuestionadas facultades del Congreso de la Unión para emitir una ley general en materia de víctimas. La LGV prevé una política nacional, encabezada por la Administración Pública Federal, sin que se advierta la existencia de algún precepto de nuestra Constitución federal que le confiera tal atribución.
Además de identificar la política nacional en la materia, la LGV establece obligaciones para todos los órdenes y niveles de gobierno. Lo anterior, desde mi punto de vista, podrá generar un conflicto de competencias entre la federación y los estados, ya que la mayoría de las entidades federativas han ejercido sus respectivas competencias en la materia, emitiendo ordenamientos que regulan el tratamiento que, en el ámbito local, deben tener las víctimas.
En paralelo, la LGV prevé un apartado extenso en el cual se distribuyen competencias prácticamente a todas las secretarías del Gobierno Federal, a las entidades federativas, a los municipios, a los poderes judiciales y a los funcionarios de organismos de protección de derechos humanos. El catálogo desmedido previsto al respecto puede tener, por lo menos, dos consecuencias.
En primer término, la superposición de materias previstas en ordenamientos distintos podrá provocar incertidumbre entre las autoridades respecto de qué normatividad deben aplicar, en caso de estar en presencia de un cuerpo normativo que tenga el mismo contenido que la LGV, como puede suceder con las diversas leyes locales que se han emitido en la materia.
En segundo lugar, la sobrerregulación también podrá causar que las autoridades se vean en la encrucijada de decidir qué normativa aplicar en caso de que estas se contrapongan. ¿Qué legislación en materia de condenas deberá de aplicar un juez local?, ¿la prevista en el código penal sustantivo de su entidad o la condena específica de reparación integral establecida en la LGV?
Como se puede advertir, el campo de acción derivado de la LGV es grande y diverso, por lo que me concentraré en explicar, a mi entender, en qué casos se aplicará y bajo qué condiciones. Lo anterior con el fin de intentar discernir algunos de los retos que enfrentará el Poder Judicial federal en su aplicación. Es indispensable saber cuándo y en qué condiciones se aplicará la LGV para estar en posibilidades de identificar las facultades y obligaciones que tendrá que asumir dicho Poder.
El diseño de la Ley es confuso. Establece un sinfín de previsiones de toda índole, que van desde la definición de conceptos hasta la inclusión de catálogos enunciativos, tanto de los derechos de las víctimas como de las medidas que deberán aplicarse en atención a ellas. Aunado a lo anterior, se prevé la creación de un Sistema Nacional de Atención a Víctimas que operará a través de un organismo denominado Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas.
La implementación de dicho sistema resulta compleja. Por un lado, se crea un Registro Nacional de Víctimas y, por otro, se establece el procedimiento que tendrá que seguir la víctima para el ingreso a dicho sistema, ingreso que tiene implicaciones distintas al registro. Para desentrañar el funcionamiento del Sistema, procedo a identificar el concepto de víctima previsto en la LGV.
Es cierto, como algunos han señalado, que un problema central de la Ley radica en la amplitud de la definición de víctima. Esta se define como aquella persona que directa o indirectamente ha sufrido el menoscabo de sus derechos como producto de una violación de derechos humanos o de la comisión de un delito. La anterior conceptualización parecería implicar que la lgv podrá ser aplicable a un universo insospechado de mexicanos, sobre todo si tomamos en consideración la cantidad de delitos que se cometen en nuestro país y el alto número de juicios de amparo que se promueven en contra de autoridades que violan derechos humanos.
Sin embargo, una revisión minuciosa de los términos en que está redactada la LGV me llevar a matizar dicha percepción. La LGV define el concepto de víctima directa en su artículo 4, del que se desprende textualmente la siguiente premisa: “La calidad de víctima se adquiere con la acreditación del daño o menoscabo de los derechos en los términos establecidos en la Ley”.
Mi interpretación de dicha previsión es que las víctimas pueden acceder a los derechos previstos en el texto normativo solamente si ingresan al sistema previsto en la LGV. Lo anterior no es cosa menor, si tomamos en consideración la amplia gama de derechos que se confiere a dicho grupo vulnerable. La Ley prevé prerrogativas que van desde el acceso amplio al proceso penal, pasando por derechos de ayuda y asistencia, hasta el derecho a la verdad y la reparación integral.
Aclarado el punto de que para ser víctima ante los ojos de la Ley es indispensable ingresar al Sistema Nacional de Atención a Víctimas, advierto que entrar a dicho entramado burocrático no será tan sencillo. ¿Cómo funciona el Sistema?
En primer lugar, sabemos que está integrado prácticamente por todos los poderes de la Unión y por todos los niveles de gobierno. Además, no quedan fuera organismos autónomos de defensa de derechos humanos, representantes de la sociedad civil e incluso representantes de organismos internacionales.
Ahora bien, la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas que operará el Sistema es descrita por la LGV como un órgano descentralizado dependiente de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios y que goza de autonomía técnica, de gestión y presupuestal. En consecuencia, como dependerá del Ejecutivo Federal, dicho órgano no será autónomo y tendrá que seguir las reglas propias de los organismos descentralizados.
Lo desconcertante es que este órgano de la Administración Pública Federal tiene una composición totalmente apartada del mundo burocrático, pues se integra por nueve comisionados, especialistas en la materia, propuestos por universidades públicas y organizaciones de derechos humanos. Para poder ser designado como comisionado se requerirá, entre otras cosas, no haber ocupado un cargo público durante los dos años previos a su elección. La intervención del Ejecutivo Federal se reduce a proponer las ternas de especialistas, a partir de las cuales el Senado de la República tendrá que elegir a los comisionados con una mayoría absoluta de los presentes en la sesión.
Dejando de lado las peculiaridades de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, solo quiero subrayar que este órgano sui generis tendrá a su cargo la decisión de quién puede ingresar al Sistema y, por lo tanto, quién es víctima para efectos de la LGV. Para ingresar al Sistema se requiere cumplir con un procedimiento que no queda del todo claro. Sin embargo, lo que sí se señala puntualmente es que será la Comisión Ejecutiva la que otorgará la calidad de víctima, y que dicho reconocimiento implica el acceso a todos los derechos, garantías, acciones, mecanismos y procedimientos previstos por la Ley.
Así, puede afirmarse que, para efectos de los beneficios derivados de la LGV, no son víctimas todas aquellas personas que hayan sufrido directamente algún daño o menoscabo económico, físico, mental, emocional, o, en general, cualquier persona puesta en peligro o lesionada en sus bienes jurídicos o derechos como consecuencia de la comisión de un delito o de las violaciones a sus derechos humanos, como lo sostiene el artículo 4, sino aquella persona que adquiera la calidad de víctima de manera discrecional, por dictado de la Comisión Ejecutiva.
En consecuencia, las obligaciones del Poder Judicial federal dependerán también de lo que decida la Comisión. Esto porque, si no existe víctima, los órganos jurisdiccionales no podrán establecer, en sus resoluciones, la denominada reparación integral. Según el artículo 31 de la LGV, esta comprende la restitución, la rehabilitación, la compensación, la satisfacción, las medidas de no repetición y la reparación colectiva. Este tipo de reparación, dada su amplitud, no encuentra precedente en el sistema jurídico nacional. De esta manera, el primer reto del Poder Judicial será armonizar dicha reparación integral con las normas que rigen los procesos jurisdiccionales tradicionales.
A pesar de la importancia que se otorga a la reparación integral del daño dentro del Sistema Nacional de Víctimas, la LGV no especifica cómo es que los jueces deben incorporarla a sus resoluciones. Solo se prevén ciertos lineamientos respecto de las medidas de compensación propias de la reparación integral.
Conforme al artículo 70 de la Ley, por todos los perjuicios, sufrimientos y pérdidas económicamente evaluables que sean consecuencia del delito o de la violación de derechos humanos, incluyendo el error judicial, se otorgará una compensación económica. La Ley no detalla cómo se calculará dicho concepto.
Ahora bien, de los artículos 108 al 116 se desprende que, una vez que la Comisión Ejecutiva haya otorgado la calidad de víctima a una persona, esta tendrá derecho a una compensación, en los términos y montos que determine una sentencia firme de un órgano jurisdiccional competente, sin prever cómo se calcularán tales montos ya que, como se mencionó anteriormente, solo se establecen los mínimos a contemplar.
Se determina que, en los casos en que no hubiera sentencia, previo acuerdo de la Comisión, la responsabilidad patrimonial del Estado será subsidiaria y compensará a la víctima. De esta manera, la compensación puede ser aplicada tanto por las autoridades jurisdiccionales como por la Comisión.
Por lo tanto, el reto de las autoridades jurisdiccionales es establecer mecanismos de comunicación tendientes a dilucidar si en los procesos de su competencia existen víctimas reconocidas por la Comisión. A partir de dicho reconocimiento, el juez se encontrará legitimado para establecer una compensación. Considero que la aplicación de las compensaciones variará según el proceso jurisdiccional de que se trate, ya que el juez deberá armonizar dicha aplicación con las reglas inherentes a cada uno de los procesos.
El caso de un juez penal que en una sentencia condene al acusado a pagar el monto de la compensación será distinto del de una sentencia de amparo que imponga el deber de compensar al Estado por la violación de derechos fundamentales. Es evidente que el juzgador requerirá mayor creatividad para armonizar los derechos de la víctima y del sentenciado en un proceso penal ordinario, que para condenar al Estado en una sentencia de amparo.
Como dije, también la Comisión Ejecutiva tiene la atribución de establecer esta compensación, así como los términos de la reparación integral, en los casos en que no exista una sentencia jurisdiccional que lo haga. Además, se llega al extremo de otorgar a dicha comisión la facultad de decidir si aplica subsidiariamente el fondo que administra para subsanar omisiones de los particulares o de las autoridades condenadas.
Estas observaciones solo reflejan parcialmente la problemática derivada del texto de la LGV. Sin embargo, bastan para concluir que el Poder Judicial de la Federación jugará un papel especialmente relevante en su aplicación pues, dados los errores y confusiones que entraña, la interpretación judicial surge como el camino más viable para atenuar el desencanto que posiblemente conllevará.
1 La autora agradece a Natalia Reyes Heroles su apoyo para la elaboración de este trabajo.
_________________________
CLAUDIA ALATORRE es secretaria técnica de la Presidencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
