El desempeño del Sistema de Seguridad y Justicia Penal en nuestro país ha incidido de manera desfavorable en el nivel de violencia que los mexicanos experimentamos actualmente. La alta impunidad ha incentivado las conductas delictivas. Esto es muy preocupante sobre todo en el caso de los delitos más graves, como homicidio, secuestro, extorsión y robo con violencia, entre otros. Desafortunadamente, parece que esta situación no cambiará mucho en el corto o mediano plazos.
¿Qué podemos hacer para mejorar nuestra situación en menos tiempo? Una forma de empezar es vigilar la adopción del nuevo sistema de justicia penal en los ámbitos federal y local, monitorear el desempeño tanto del viejo como del nuevo sistema, así como medir los avances en materia de vinculación y coordinación institucional. Lo anterior con el fin de promover una labor más eficaz y eficiente por parte de las autoridades, así como de impulsar la mejora continua de sus procesos, para entonces poder contar con un sistema que envíe las señales correctas a aquellos que quieran delinquir y, por ende, desincentive los delitos y la violencia. LRA
I. Mientras la transformación llega, la violencia persiste
México se encuentra en un proceso de transformación de sus instituciones de seguridad y justicia penal, el cual impone mayores retos a la labor de evaluación y monitoreo del desempeño de estas. La reforma al sistema de justicia penal aprobada en junio de 2008 obliga a la Procuraduría General de la República (PGR), a las procuradurías generales de Justicia (PGJ) de las entidades federativas y a los poderes judiciales federal y locales a transitar de un sistema de corte inquisitivo a uno acusatorio y oral. En el segundo transitorio del decreto con el que se aprobó la reforma, los legisladores otorgaron un periodo de ocho años para hacer los ajustes necesarios.1 El plazo vence a mediados de 2016.
Ya estamos a más de la mitad del plazo pero, en términos de la adopción de la reforma, nos encontramos muy lejos. De acuerdo con el Libro blanco de la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal de la gestión 2009-2012, dado a conocer a finales de 2012, solamente tres entidades operan bajo el nuevo sistema en su totalidad: Chihuahua, Morelos y el Estado de México. El resto de las entidades federativas aún muestra rezagos. Como se puede observar en el Cuadro 1 y en la Gráfica 1, en ocho entidades el sistema opera parcialmente, en cinco apenas está entrando en vigencia, quince están en la etapa de planeación y Nayarit, el más rezagado, apenas está en la etapa inicial. Esto nos dice que, a pesar de los altos índices de violencia, en más de la mitad de las entidades no se observa una urgencia por mejorar el Sistema de Seguridad y Justicia Penal. Por lo anterior, es muy probable que los juicios orales sean una realidad al acercarse la fecha de vencimiento del plazo que el Legislativo otorgó.
Además de los cambios establecidos en la reforma al sistema de justicia penal, el presidente de la República, Enrique Peña Nieto, impulsó una nueva transformación de los cuerpos de policía, así como la creación de la Gendarmería Nacional. Todos estos cambios implican una curva de aprendizaje, es decir un tiempo de adaptación al nuevo esquema de trabajo. Por tanto, no podemos esperar un súbito aumento en la eficacia y eficiencia del Sistema de Seguridad y Justicia Penal. También es poco probable que en el corto y mediano plazos este sistema reduzca la impunidad. En otras palabras, la transformación de las instituciones y, por tanto, su plena funcionalidad tomarán varios años, mientras la violencia se mantendrá en niveles altos.
II. Evaluar para mejorar
Para la mayoría de los ciudadanos, el sistema de justicia penal es poco conocido. Esto se debe, en parte, al complejo entramado de sus instituciones; a la existencia de múltiples ordenamientos que regulan su funcionamiento, y a la falta de transparencia y acceso a la información. Por lo anterior, la evaluación de su desempeño ha sido una tarea compleja. Afortunadamente, esta situación ha empezado a cambiar con la adopción del nuevo sistema de justicia penal, que tiene entre sus objetivos simplificar y transparentar las labores de procuración e impartición de justicia. Además, hoy se cuenta con información más comprensible que en el pasado.
En marzo de 2012, México Evalúa publicó el documento intitulado Seguridad y justicia penal en los estados: 25 indicadores de nuestra debilidad institucional. En él se incluyeron mediciones de desempeño de las policías, ministerios públicos y centros penitenciarios, entre otros. Lo que se encontró fue que en todas las entidades federativas existen debilidades en uno o más de los eslabones del sistema, las cuales impiden que el sistema en su conjunto funcione adecuadamente. Del documento de México Evalúa se desprende que, además de evaluar el desempeño de cada una de las instituciones del Sistema de Seguridad y Justicia Penal, es necesario medir la vinculación y coordinación entre ellas. No importa cuánto mejore un eslabón, basta con que uno de los otros sea débil como para que todo el sistema lo sea. Cabe recordar la famosa frase inspirada por el filósofo inglés Thomas Reid sobre el hecho de que una cadena es tan fuerte como el más débil de sus eslabones.
En el pasado observamos muchos esfuerzos para fortalecer a las policías, pero no se prestó mucha atención a la procuración de justicia. Como resultado, obtuvimos un sistema que no pudo reducir el problema de la impunidad. Un ejemplo que ilustra la debilidad de las procuradurías de justicia y de su vinculación con el Poder Judicial fue la frase pronunciada por Felipe Calderón durante una sesión del programa Pregúntale al presidente transmitido vía internet en septiembre de 2011: “No es que yo la traiga contra los jueces, al contrario, los aprecio y todo, pero ya también empieza uno a cansarse, mano. Uno los agarra y los agarra y los agarra y los sacan y los sacan y los sacan”. 2
El hecho de que los jueces liberen a los acusados nos habla de que la labor de las procuradurías no es satisfactoria y que la coordinación y vinculación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial debe reforzarse. En suma, además del desempeño de cada una de las instituciones que conforman el Sistema de Seguridad y Justicia Penal, es necesario medir el éxito o fracaso de la vinculación y coordinación entre ellas. La experiencia nos dice que no sirve de mucho fortalecer un eslabón si se desatiende a los demás. Por tanto, si queremos mejorar no solo es necesario fortalecer a las instituciones en lo individual, sino que es vital construir vínculos y consolidar la coordinación entre ellas.
III. La información disponible: claroscuros
La evaluación del desempeño del Sistema de Seguridad y Justicia Penal es una tarea compleja. El gran reto es generar indicadores que además de observar lo que sucede en cada una de las instituciones, nos ayuden a conocer el estado de la vinculación y coordinación entre ellas. Afortunadamente, hoy se cuenta con más información que en el pasado (Cuadro 2). Por ejemplo, entre 2011 y 2012 el INEGI levantó cuatro censos entre las instituciones de procuración e impartición de justicia estatales. Estos ejercicios permiten adentrarnos un poco en el funcionamiento de estas instituciones. No obstante, por ser los primeros de su tipo, la información arrojada puede mejorar. Cabe señalar, además, que la misma es entregada por funcionarios públicos que laboran en las PGJ estatales y en las instituciones del Poder Judicial.
El análisis de los censos muestra que no todas las entidades federativas enviaron información completa correspondiente a 2010. Por ejemplo, Colima, Nayarit y Zacatecas no entregaron datos sobre el personal empleado en sus PGJ. En otros casos se observa una falta de consistencia entre la información del censo de 2011 y la del 2012. Por ejemplo, se observan variaciones importantes en la composición del personal de los ministerios públicos en casos como los de Aguascalientes, Michoacán y el Estado de México, entre otros.
Es muy difícil hacer un análisis integral del sistema de justicia penal en nuestro país. A su complejidad y a la dificultad para generar indicadores cuantitativos, se adiciona la dificultad de la evaluación cualitativa de los procesos. Calificar la labor de los jueces es un trabajo que hacen las propias instituciones que conforman el Poder Judicial. Estos criterios de evaluación son relativamente subjetivos ya que, si bien se basan en ordenamientos legales y jurisprudencia, el criterio de los jueces, magistrados y ministros es el que finalmente prevalece. Habría que revisar las resoluciones alcanzadas en las diferentes instancias y verificar que se hayan apegado al complejo esquema de preceptos que establecen los ordenamientos legales y la jurisprudencia.
IV. Soluciones a la falta de información
Una forma alternativa de evaluar el sistema de seguridad y justicia en su conjunto es observar la impunidad, es decir qué tantas conductas tipificadas como delitos son sancionadas. Por supuesto, un gran problema es la cifra negra: los delitos que se cometen y no son conocidos y/o registrados por las autoridades. Por lo anterior, se considera que un buen indicador para medir el desempeño del sistema son los delitos con baja cifra negra, como el homicidio o el robo de automóviles.
De estos dos delitos, se considera que el mejor es el homicidio por dos razones: la primera es que es un acto que se persigue de oficio, es decir, no se requiere de una denuncia para que las autoridades lo investiguen. La segunda es la dificultad para esconder el cuerpo del delito. Estas dos características hacen que la probabilidad de que un homicidio no sea conocido sea menor que la de las demás conductas criminales.
La impunidad para el homicidio en México ha sido relativamente alta desde que se tienen registros. No obstante, durante los últimos años mostró un gran incremento como resultado de la crisis de inseguridad. El aumento se explica en gran parte por la escalada de violencia que inició durante el primer semestre de 2008, pero también por las limitadas capacidades del sistema de seguridad y justicia. Un análisis cuyos resultados se muestran en la Grafica 1 indica que, de los homicidios que se logran resolver, la mayor parte se resuelve en un periodo de ocho años, es decir, un homicidio cometido hoy muy probablemente se resolvería entre 2013 y 2020, en caso de resolverse. La Gráfica 2 ilustra que, a nivel nacional, el número de casos de homicidios ocurridos en un año determinado que se resuelven es relativamente constante, alrededor de 4 mil. Lo anterior significa que, junto con la escalada de violencia, se ha incrementado la impunidad.
En algunas entidades federativas, la capacidad de resolución frente al número de homicidios ocurridos es más baja que en otras. Un análisis del periodo 1997-20033 muestra que los estados que han enfrentado más problemas para resolver homicidios son: el Estado de México, Tlaxcala, Morelos, Guerrero y Puebla (Mapa 2 y Gráfica 3). En contraste, la entidad que registra el mejor porcentaje de resolución es Nuevo León, seguida por Coahuila, Tabasco, Aguascalientes y Yucatán. Por supuesto, la capacidad de resolución de estas entidades puede haber cambiado en los últimos años, dada la adopción del nuevo sistema de justicia penal. No obstante, este mapa es un buen indicador de las capacidades actuales de las PGJ de las entidades federativas.
El mapa de impunidad en materia de homicidio corrobora que nuestro Sistema de Seguridad y Justicia Penal no desincentiva conductas indeseables, es decir no evita que las personas cometan homicidios en virtud de que la probabilidad de castigo es muy baja. Esta es una historia que tal vez muchos ya intuíamos, pero que es muy útil constatar de manera objetiva con cifras. Lo que nos dicen los datos en el caso de los homicidios es espeluznante. A pesar de ser un delito muy grave, la impunidad va en aumento. Esto debe subrayar la urgencia de transformar las instituciones, aumentar su eficiencia y eficacia, y fortalecer su coordinación y vinculación.
V. Conclusión
Si queremos un país menos violento y más justo, debe acelerarse el paso en la adopción del nuevo sistema de justicia penal. En especial, en entidades en las que se registran altos índices de violencia y un bajo avance en la adopción del sistema, como Nayarit, Veracruz, Sinaloa, Quintana Roo y Coahuila. Además, la implementación debe ir acompañada de procesos de evaluación tanto de la implementación como de su desempeño. Lo anterior con el fin de asegurar la eficacia y eficiencia del sistema.
Idealmente, estos procesos deben considerar a otros que midan los avances en la vinculación y coordinación de las instituciones de seguridad y justicia penal. Necesitamos no solamente que todos los eslabones del sistema se fortalezcan. También debemos construir y mantener vasos comunicantes entre ellos para permitir que la información fluya y mejore el desempeño del sistema entero.
1 Diario Oficial de la Federación, “Decreto por el que se reforman los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22; las fracciones XXI y XXIII del artículo 73; la fracción VII del artículo 115 y la fracción XIII del apartado B del artículo 123, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, 18 de junio de 2008.
2 Thomas Reid, Essays on the Intellectual Powers of Man, 1786.
3 <http://mexicanadecomunicacion.com.mx/rmc/2011/09/07/preguntale-al-presidente%E2%80%A6-pero-como-lo-hace-obama/#axzz2IdOFTni4>
4 En este análisis se consideró el periodo 1997-2003 en virtud de que es poco probable que varíen las cifras de homicidios resueltos para dichos años.
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LETICIA RAMÍREZ DE ALBA es coordinadora del Programa de Seguridad Pública de México Evalúa.
Buen dia Sra. Coordinara Leticia Ramírez, soy criminalista e instructor certificado de la Academia Regional de Seguridad Publica del Noroeste en Culiacán, Sinaloa, mucho le agradecreía si de ser posible me orientara donde puedo encontrar estadisticas en Asuntos penales que se han perdido por omisión de la aplicación de Cadena de Custodia, información que requiero para mi tesis de Maestría en Ciencias Penales, que por cierto su obra en este medio del 2012 es magnífica sin embargo busco algo más específico en esa a´rea, Agradeciendo de antemano sus finas atenciones para con el suscrito, quedo de Ud. Lic. Ricardo Olivo Mazatlán, Sin.