En materia ambiental, el Plan Nacional de Desarrollo destaca por el reconocimiento de la necesidad de acciones y compromisos conjuntos entre los distintos niveles de gobierno y por los vasos comunicantes entre los objetivos de preservación ambiental y otras metas de carácter social y económico. Preocupa, sin embargo, que el concepto de desarrollo sustentable quede desplazado. ARN
Introducción
De acuerdo con la Ley de Planeación, al comienzo de su sexenio el presidente de la República debe presentar al Congreso de la Unión el Plan Nacional de Desarrollo (PND) para su examen y opinión. El Plan es relevante porque orienta la acción de la Administración Pública Federal, define los ejes centrales sobre los que se coordinarán los programas del Gobierno Federal y detalla las áreas prioritarias de interés, los objetivos específicos, así como las estrategias y acciones que se pretenden ejecutar.
Mientras que en el PND 2001-2006 se señaló como eje rector la educación y en la versión 2007-2012 se distinguió como eje fundamental el desarrollo humano sustentable, en el actual PND 2013-2018 destaca el propósito de conducir al país a su “máximo potencial”, es decir, se pretende detonar el crecimiento económico al democratizar la productividad, fortalecer las instituciones, modernizar la Administración Pública y fomentar la perspectiva de género en los programas públicos.
En este artículo se realiza un análisis de la política ambiental anunciada en el actual PND. Especialmente, se distinguen los rubros en que los objetivos ambientales se interrelacionan con otros, y se propone un contraste entre el Plan actual y las versiones previas, para valorar la relevancia que la materia tendrá en la conducción que realiza el Gobierno Federal.
Aspectos ambientales del PND 2013-2018
El actual Plan Nacional de Desarrollo1 incluye cinco metas nacionales: México en Paz, México Incluyente, México con Educación de Calidad, México Próspero y México con Responsabilidad Global; y tres estrategias transversales: democratizar la productividad, consolidar un Gobierno cercano y moderno, e incorporar la perspectiva de género. Para cada meta se establecen objetivos específicos, estrategias particulares y líneas de acción.
El objetivo de sustentabilidad ambiental, enmarcado en la meta nacional de lograr un México Próspero, se enuncia así: “Impulsar y orientar un crecimiento verde incluyente y facilitador que preserve nuestro patrimonio natural al mismo tiempo que genere riqueza, competitividad y empleo”. Aunque se percibe la intención del cuidado ambiental como un objetivo estratégico, su inserción en el PND está más asociada a un propósito coadyuvante del crecimiento económico, con lo que se aminora la relevancia que tiene la preservación ambiental por sí misma. Esto puede apreciarse en las siguientes particularidades del PND 2013-2018:
1. El concepto de crecimiento verde, que fue aportado en el año 2009 por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), y que significa “fomentar el crecimiento y el desarrollo económicos y al mismo tiempo asegurar que los bienes naturales continúen proporcionando los recursos y los servicios ambientales de los cuales depende nuestro bienestar”. Se estima que el crecimiento verde es la vía para impulsar nuevas fuentes de crecimiento a través de la productividad, la innovación, la creación de mercados, el impulso de la confianza del inversionista y la estabilidad macroeconómica.2
2. La integración horizontal del objetivo ambiental con otros que coadyuvan a la meta de un México Próspero y que están más vinculados a lo económico (por ejemplo, estabilidad macroeconómica, acceso al financiamiento, empleo de calidad, acceso a servicios de telecomunicaciones, abastecimiento de energía, transporte eficiente y de bajo costo e impulso a los sectores agropecuario, pesquero y turístico).
3. La pretensión del crecimiento verde se apoya en algunas estrategias temáticas en las que se resalta la conjunción de políticas que incentiven el aprovechamiento de los recursos naturales.
Vinculación entre metas, objetivos
y estrategias del PND 2013-2018
El objetivo del crecimiento verde se asocia con otras metas y estrategias del PND, sobre todo con aquellas que tratan los temas de la seguridad nacional, el fortalecimiento de los sectores agropecuario y pesquero, el turismo, el desarrollo productivo, los derechos de los pueblos indígenas y el sector energético.
Es importante resaltar las formas en que la preservación de los recursos naturales se relaciona con otros objetivos del PND. En primer lugar, destaca la necesidad de generar consensos para impulsar las reformas requeridas tanto en el área ambiental como en sectores relacionados. Aunque en el último sexenio se efectuaron reformas relevantes en la materia, por ejemplo, a la Ley de Aguas Nacionales, a la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, y a la Ley General de Vida Silvestre, es crucial que también se atienda la interrelación entre las legislaciones, que se establezcan mecanismos que otorguen certidumbre jurídica y uniformidad en la aplicación de las leyes y que se revise la actualización de las Normas Oficiales Mexicanas. Un motivo más para enfatizar esta urgencia está presente en los convenios internacionales que ha suscrito México en materia ambiental. Dos de ellos son: los Objetivos de Desarrollo del Milenio, del año 2000, en que se asume la responsabilidad de garantizar la sustentabilidad del medio ambiente, y el Convenio de Estocolmo, de 2001 y ratificado por México en 2003, por el que se adquiere el compromiso de restringir o minimizar el uso de las sustancias tóxicas más agresivas para el medio ambiente.3
La continuación de la agenda de sustentabilidad está presente no solo en la preservación de los recursos naturales; también se logra a través del fortalecimiento de las comunidades indígenas y rurales, del respeto a sus derechos, de la promoción de sus capacidades productivas y el acceso al financiamiento, y de su inclusión en los esquemas públicos de desarrollo social. En su mayoría, estas comunidades son las que más contribuyen al cuidado ambiental con su actividad, mediante el aprovechamiento de los servicios ambientales —entendidos estos como los beneficios que los ecosistemas proporcionan a la sociedad, como son los servicios de regulación, de aprovisionamiento, de mantenimiento y de tipo cultural.
Es también fundamental lograr la compatibilidad entre el cuidado ambiental y la promoción de sectores importantes de la actividad económica, como son el energético, el agropecuario y el turismo, a los que se agrega el desarrollo urbano, por lo que se esperaría que los programas sectoriales que emergen del PND alcancen un grado mínimo de integración entre sí. De hecho, es deseable el trabajo conjunto entre las distintas dependencias del Poder Ejecutivo.
Los PND 2001-2006 y 2007-2012
Si se contrasta el actual PND con las versiones de los periodos 2001-2006 y 2007-2012 en materia ambiental, se encuentran importantes diferencias. En el PND 2001-2006,4 se enfatiza con mayor vehemencia el diagnóstico de la destrucción ambiental que se ha observado en el país, y que se atribuye al crecimiento demográfico, a la urbanización descontrolada, a la expansión de las actividades productivas y a la limitada sensibilidad de la población sobre el cuidado ambiental. El reconocimiento explícito de que este deterioro es ocasionado por la actividad humana y la urgencia de emprender acciones que conduzcan a revertir los procesos de esta degradación son aciertos del pnd 2001-2006; otro acierto es la incorporación de la sustentabilidad como uno de los criterios centrales que regirían los programas de gobierno (los otros criterios eran la inclusión, la competitividad y el desarrollo regional).
El PND 2007-20125 es la versión en la que se otorga mayor importancia a una visión integral de la sustentabilidad. Esto, porque el eje rector del Plan es precisamente el desarrollo humano sustentable, que se interpreta aquí como el propósito de asegurar que los mexicanos puedan ver satisfechas sus necesidades fundamentales (alimentación, salud, educación, vivienda y respeto a sus derechos humanos); pero también porque implica el uso adecuado de los recursos naturales para que el desarrollo actual no comprometa las oportunidades de las generaciones futuras. Además, uno de los ejes rectores del PND 2007-2012 es la sustentabilidad ambiental. En este se establecen con detalle diagnósticos, objetivos y estrategias para mejorar en las áreas de: agua, bosques y selvas, biodiversidad, gestión y justicia ambiental, ordenamiento ecológico, cambio climático, residuos sólidos y peligrosos, investigación científica ambiental, y educación ambiental.
Reflexiones finales
En el actual PND se encuentran elementos que revelan la modernización de la Administración Pública, porque se plantean las corresponsabilidades en los resultados de los programas gubernamentales, y también porque son más evidentes las múltiples interrelaciones de los objetivos programados, así como los impactos intersectoriales de las políticas públicas. Destaca también la relevancia otorgada al entorno internacional, como contexto económico pero también como un escenario político y social en el que se han establecido compromisos inmediatos.
En el aspecto ambiental, el PND 2013-2018 resalta por la mayor interrelación entre los objetivos ambientales y los objetivos económicos y sociales, por acentuar la acción conjunta del Gobierno Federal y los Gobiernos estatales y municipales, y por subrayar la importancia de concretar las reformas necesarias para alcanzar las metas propuestas.
En el PND 2013-2018 se debilita el concepto de desarrollo sustentable, sobre todo porque se percibe la sustentabilidad como un objetivo intermedio y coadyuvante del propósito principal de crecimiento económico. El contraste con las versiones previas del PND permite distinguir que el énfasis en algunos conceptos clave corresponde a las directrices del contexto internacional. Así, observamos que en el PND 2001-2006 la preocupación por el deterioro ambiental se expresa en el término desarrollo sustentable, cuando la Organización de las Naciones Unidas (ONU) lo impulsó con vehemencia; en el PND 2007-2012 se recuperó el término desarrollo humano sostenible, originalmente difundido a través del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),6 por lo que no sorprende que en la actual versión se adopte el término crecimiento verde de la propuesta del 2009 de la OCDE. En todo caso, es preocupante que la incompatibilidad de los conceptos anteriores pueda llegar a interferir en la ejecución de las políticas públicas, porque aún persisten los compromisos internacionales del país referentes al desarrollo sustentable, entre ellos los Objetivos de Desarrollo del Milenio, impulsados por la ONU.
1 Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, Diario Oficial de la Federación, México, 20 de mayo de 2013.
2 Al respecto, puede consultarse: OECD, “Declaration on Green Growth, Adopted at the Meeting of the Council (MCM) at Ministerial Level on June 25, 2009”, 2009, 3 pp., consultada el 29 de mayo de 2012: <http://search.oecd.org/officialdocuments/displaydocumentpdf/?doclanguage=en&cote=C/MIN%282009%295/ADD1/FINAL>; y OECD, “Inclusive Green Growth: For the Future We Want”, 2012, 45 pp., consultada el 29 de mayo de 2012: <http://www.oecd.org/greengrowth/Rio+20%20brochure%20FINAL%20ENGLISH%20web%202.pdf>.
3 De las 12 sustancias que considera el Convenio de Estocolmo, en México están prohibidas las siguientes: aldrín, diedrín, endrín, mirex, heptacloro y toxafeno; son de uso restringido: DDT y bifenilos policlorados; y están pendientes de restricción porque se producen indirectamente en procesos industriales: dioxinas, furanos y el hexaclorobenceno. Las sustancias sugeridas por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) para incluirse en la lista anterior son: atrazina, clordecona, lindano, pentaclorofenol, endosulfán, ftalatos, parafinas policoradas, hexabromobifenilo, éteres bifenilos polibromados, hidrocarburos policíclicos aromáticos, nonil y octifenoles, sulfonato de percluorooctano y los compuestos órgano-estánnicos, órgano-mercúricos y órgano-plúmbicos. Al respecto puede consultarse: UNEP, Regionally Based Assessment of Persistent Toxic Substances: North America Regional Report, Suiza, 2002, 148 pp. Consultada el 29 de mayo de 2012: < http://www.chem.unep.ch/pts/regreports/north%20america%20full%20report.pdf>; y Adrián Fernández, Mario Yarto y José Castro Díaz, (comps.), Las sustancias tóxicas persistentes en México, INE-SEMARNAT, México, 2004, 260 pp.
4 Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, Diario Oficial de la Federación, México, 30 de mayo de 2001.
5 Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Diario Oficial de la Federación, México, 31 de mayo de 2012.
6 México, desde el año 2002 y hasta el año 2011 (con excepción del año 2003), elaboró, junto con el PNUD, el Informe Sobre Desarrollo Humano.
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ABIGAIL RODRÍGUEZ NAVA es profesora e investigadora del Departamento de Producción Económica de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco <[email protected]>.
