Debido tanto a la dinámica de los mercados como a las medidas que han adoptado algunos países para combatir el narcotráfico, las bandas delictivas se han tenido que transformar, lo cual les ha permitido no solo conservar su eficacia sino aumentarla. Además, el narcotráfico ya no es un negocio ilegal interno: su estructura implica grandes y complejas redes transnacionales que han ido ocupando cada vez mayores franjas de los Estados. En el libro Narcotráfico, corrupción y Estados (Debate, México, 2012), Luis Jorge Garay Salamanca y Eduardo Salcedo-Albarán analizan esa mutación de los grupos dedicados al narcotráfico. Los autores pugnan por adoptar el enfoque de redes para entender mejor el fenómeno delictivo y de esa forma contribuir a combatirlo. Garay Salamanca es doctor en Economía por el Massachusetts Institute of Technology. Ha sido profesor en universidades como la Nacional de Colombia y la de los Andes, e investigador visitante en las de Cambridge y Oxford. En el sector público, fue asesor de los ministerios de Hacienda, Comercio Exterior y Relaciones Exteriores de Colombia. Es director académico de Scientific Vortex Inc. y director del comité académico del Centro Internacional de Estudios sobre Redes Ilícitas Transnacionales, en Roma, Italia. Ha publicado medio centenar de libros. Eduardo Salcedo-Albarán es filósofo por la Universidad del Rosario y tiene una maestría en Ciencia Política por la Universidad de los Andes. Es director de Scientific Vortex Inc. y forma parte de la EDGE Foundation. ARM
ARIEL RUIZ MONDRAGÓN: ¿Por qué publicar hoy un libro como el suyo, que aborda los efectos que ha tenido el narcotráfico sobre las estructuras estatales?
LUIS JORGE GARAY SALAMANCA (LJGS): Por varias razones. El enfoque predominante en muchos de los países es que las organizaciones son básicamente cárteles dedicados solo al narcotráfico. Pero lo que nosotros hemos ido observando es que ya son organizaciones mucho más complejas, constituidas en red, que tienen más flexibilidad, ductilidad; ya no estructuras jerárquicas, piramidales, inflexibles, como podrían haber sido en sus inicios las mafias sicilianas (que ya no es el caso).
Algo muy importante es que la criminalidad ha avanzado de manera transnacional: hoy no solo la componen delincuentes sino que hay una relación entre agentes criminales ilegales y agentes grises que pertenecen no solo a la institucionalidad pública sino también a la privada. En la pública hay una gran variedad de agentes que intervienen en este tipo de redes transnacionales: agentes locales de seguridad, jueces, alcaldes, gobernadores e incluso, como hemos visto en el caso de Guatemala y Perú, el alto Ejecutivo nacional.
A nivel de la institucionalidad pública y privada también hay otros agentes esenciales, porque la criminalidad requiere de ella para poder sobrevivir: si estuviera aislada totalmente no tendría el oxígeno para reproducir su capital financiero, económico, político, social y militar.
La institucionalidad no es solo la pública, que es la encargada de aplicar la ley, sino también la privada (empresarios, banqueros, comisionistas, contadores, abogados), profesionales que ayudan a los criminales para que parte del excedente obtenido ilegalmente pueda moverse en el circuito de la economía legal. También los delincuentes requieren de políticos: lo que hemos hallado es que la criminalidad transnacional, para avanzar en los procesos primero de captura, más adelante de infiltración y luego de cooptación, desde el interior del Estado y de las instituciones privadas, requiere hacerlo a través de la política en muchos casos, incluso tomando provecho del sistema democrático formal. Entonces lo político se vuelve crucial. En ese sentido, las redes ilícitas tienen un componente de criminalidad abierta y otro, creciente, que constituye lo que llamamos “área gris”, agentes que actúan entre la legalidad y la ilegalidad.
Lo segundo que queremos mostrar es que estas organizaciones transnacionales en red están operando simultáneamente en ocho o diez mercados importantes, legales e ilegales. El tráfico de cocaína, uno de los mercados más importantes de los cárteles inicialmente, ha venido siendo complementado crecientemente por otras fuentes de ingresos: desde las drogas sintéticas hasta minerales. Ahora hay un gran debate sobre los riesgos de conflictos sociales por el aprovechamiento que hace la criminalidad de la minería, que puede convertirse en una de las fuentes importantes de ingreso de estas organizaciones.
En el libro hay dos conceptos importantes, la reconfiguración cooptada del Estado y la captura del Estado, que permiten entender cómo las bandas delictivas han penetrado las estructuras estatales. ¿En qué consisten?
LJGS: Nosotros introdujimos y adaptamos un concepto que el Banco Mundial había desarrollado en los años noventa, captura del Estado, que consistía básicamente (dentro de la esfera económica) en cómo grupos de poder económico tenían una gran influencia en ciertas instituciones, especialmente en ciertos ámbitos del Estado, para lograr que se implantaran normas políticas e incluso leyes a favor de sus intereses, sin que necesariamente hubiera una corresponsabilidad social de los beneficiarios.
Nosotros circunscribimos el concepto: es una etapa ulterior a una corrupción común y corriente, que es más un acto casual de una persona o un conjunto de personas que cometen o aprovechan las fallas en las estructuras del Estado, de las políticas y de las normas para tomar ventaja, particularmente a través del soborno.
Partimos de una pregunta: ¿y qué pasa si en vez de que el entorno fuera únicamente de agentes legales, los hubiera también ilegales, con propósitos ya no solo económicos sino también sociales, legislativos, judiciales o penales, para eludir la justicia y avanzar en la impunidad, como hemos mostrado? Entonces introdujimos el concepto de captura (en un sentido ampliado de la palabra) del Estado, en donde incorporamos la ilegalidad. ¿Qué quiere decir? Que los agentes legales y/o ilegales actúan desde fuera del Estado e intervienen sobre este. Esto se hace a través del soborno, de la intimidación a los funcionarios o de acuerdos y convenios de mutuo beneficio. Esta es una etapa intermedia, pero nosotros encontramos en muchos casos —partiendo de la evidencia en Colombia del narcoparamilitarismo, que dio lugar a la denominada “narcoparapolítica” (en México se usa el término “narcopolítica”; allá es narcoparapolítica, porque era la práctica de los paramilitares que en un principio se oponían a la guerrilla)— que en la medida en que se avanza en el proceso de captura del Estado, la ilegalidad (y la legalidad también) encuentra que, a través de la política de los partidos, del ejercicio de la democracia formal a través del voto libre, se pueden financiar movimientos políticos o incluso ayudar a su formación, de tal manera que, mediante un acuerdo con políticos, es posible impulsar programas que tengan un contenido social, reivindicativo, pero que en su agenda también buscan favorecer los intereses ilegales desde el interior de las instituciones, por ejemplo el Congreso.
Así, lo que se busca es colocar agentes en puntos clave de la institucionalidad pública (aunque también de la privada) para que desde el interior del Estado, mediante acuerdos bilaterales con la ilegalidad y con ciertos sectores grises que actúan entre la legalidad y la ilegalidad, se promuevan políticas, normas, regulaciones, etcétera, que puedan favorecer los proyectos de los criminales.
Hemos notado que esta etapa es posterior a la de la corrupción sistémica; hablamos de la captura no tradicional sino ampliada del Estado, de su reconfiguración cooptada. Cuando se llega a esta instancia, a través de acuerdos políticos e incluso de la democracia formal, a través del voto, como en la elección de congresistas, el proceso tiene un carácter más estructural, de efectos perdurables de mediano y largo plazos que requieren una intervención mucho más integral y profunda para tratar de revertir los impactos.
En los estudios de caso que hemos hecho, lo que aprendimos es que hay múltiples formas de avanzar en la captura y la reconfiguración cooptada del Estado y de la institucionalidad o de parte de ella.
Otro tema que llama la atención es el de la relación del narcotráfico y los procesos democratizadores. Al respecto, se puede destacar el asunto de la descentralización que ustedes mencionan. ¿Cómo ha sido esa relación?
LJGS: Obviamente, el objetivo de la descentralización es acercar el Estado y las políticas públicas a los intereses y el control fiscalizador de la ciudadanía. Ese es el enfoque tradicional, en el que se considera que es un buen camino para dar mayor eficiencia y pertinencia a la actividad pública en beneficio de los derechos ciudadanos.
El modelo descentralizador está enmarcado en el desarrollo de la democracia: mediante el ejercicio del voto los ciudadanos expresan sus intereses y el Gobierno local, más cercano a los ciudadanos, responde con políticas fiscalizadas por la ciudadanía. En este modelo, la descentralización y la democracia se vuelven procesos complementarios. Pero el modelo parte de un supuesto: que los ciudadanos se relacionan entre sí en el contexto de un desarrollo incluyente y amparados por derechos fundamentales y universales, que tocan a todos por igual.
Una de las características de nuestros países es que en los municipios, mientras más pequeños y apartados estén de la zonas desarrolladas, la presencia del Estado, primero, es mucho más débil; segundo, los niveles de exclusión social (es decir, de inequidad, pobreza y falta de sentido de pertenencia) son muy altos; tercero, cuando existen focos criminales como el narcotráfico, hay agentes poderosos que rompen ese supuesto de igualdad y equiparación entre todos los ciudadanos.
Lo anterior configura un entorno que rompe con el supuesto de que la democracia y la descentralización llevan a una mayor efectividad y a una mayor profundización del Estado de bienestar. Por el contrario, mientras mayor sea la descentralización, mayores serán la debilidad del Estado y la ilegalidad de ciertos grupos poderosos, que toman provecho del proceso descentralizador y usan los mismos ejercicios democráticos formales para capturar o cooptar partidos y movimientos políticos; incluso llegan a imponer candidatos, ya sea por la vía de la intimidación y la violencia, como ocurrió en Colombia y ha ocurrido en México, o de la elección democrática de ciertos candidatos detrás de los cuales hay acuerdos políticos con la ilegalidad.
En ese sentido, cuando se rompen los supuestos de la teoría tradicional de la descentralización, podemos caer en lo que llamamos la paradoja de la cooptación del proceso de descentralización. Nosotros no argumentemos que haya que recentralizar (porque también a nivel central se producen esas prácticas, en la medida en que la ilegalidad avanza en la captura y reconfiguración del Estado), sino que toca impulsar, de manera inteligente y juiciosa, un proceso de descentralización altamente fiscalizado, tanto por los ciudadanos como incluso por las instituciones estatales centrales, para poder controlar y evitar que se favorezca a los grupos criminales locales.
Al respecto, hay un caso muy especial en Colombia: muchas de las regiones ricas en recursos naturales, sorprendentemente, son de las más marginadas y pobres del país. Existen municipios que han recibido un alto volumen de recursos durante años e incluso décadas, pero en los que los niveles de pobreza son altos y la debilidad del Estado sigue siendo manifiesta. Esto se debe en parte a que la ilegalidad toma provecho de esas condiciones mediante la infiltración y penetración del Estado: de la contratación pública de la nómina oficial y de otros procesos de corrupción abierta.
Así, los intereses ilegales, con más recursos y financiación, tienen mayor capacidad de fortalecerse política y militarmente al realizar, en sustitución del Estado, algunas obras sociales que ellos mismos se adjudican (como hizo La Familia Michoacana), lo que les permite avanzar en su legitimación social. El caso más paradigmático es el de Pablo Escobar. En los años ochenta, desarrolló en ciertas comunas de Medellín y otras poblaciones planes de vivienda y educación, lo que lo llevó a legitimarse socialmente. Aquí ha pasado con narcos muy conocidos a los que la población ha sido muy cercana, ante la ausencia del Estado.
A grandes rasgos, hay dos tipos de procesos de cooptación del Estado: los que van de abajo arriba, es decir, de lo local a lo nacional, como en los casos de Colombia y de La Familia Michoacana que presentan en el libro, y los que van de arriba abajo, como en Guatemala. ¿Cuál de las dos formas de cooptar el Estado es más eficiente, más sólida y permanente?
EDUARDO SALCEDO- ALBARÁN (ESA): Lo que encontramos es que los procesos que van de abajo arriba, con la participación incluso de organizaciones sociales, partidos políticos y movimientos, aunque son lentos, tienen efectos estructurales y de más largo plazo que aquellos que se ejecutan de manera más rápida.
Los efectos son mucho más perdurables, y por lo tanto más dañinos social e institucionalmente, cuando las redes criminales se toman el trabajo de infiltrar la sociedad y de ganar legitimidad en el mediano plazo, como la que ganaron en Colombia las Autodefensas Unidas de Colombia, que se tomaron varios años para ir de lo local a lo nacional, hasta llegar al Congreso de la República. En ese caso tenemos una situación terriblemente compleja en la que es posible que incluso las leyes puedan ser emitidas para favorecer no el interés común sino intereses criminales, lo cual lleva a una situación institucional insostenible, muy complicada, de obediencia a leyes ilegítimas y otros problemas. Allí están los efectos más perdurables y estructurales.
También ustedes plantean el asunto del transnacionalismo: el narcotráfico, tarde o temprano, tiene repercusiones en países que parecen no tener ese agobio, como es el caso de Chile. ¿Cuáles son las adecuaciones que tienen que hacer los Estados latinoamericanos para enfrentar estas redes transnacionales delictivas?
ESA: Un primer paso que deben dar los Estados, sin ni siquiera necesitar reformas legales e incluso actuando en principio de manera nacional, es la depuración de sus propias instituciones. Las redes delictivas abarcan amplísimas y muy fuertes zonas grises en las que participan funcionarios y agentes privados. En esa medida, lo primero que tiene que hacer cada país, cada Estado, es reconocer que hay funcionarios (no solamente en instituciones de seguridad) que están colaborando con los delincuentes, que están poniendo las instituciones y las herramientas del mismo Estado al servicio de los agentes criminales.
Eso es un reto que requiere de inmensa voluntad política: que los Estados implementen mecanismos de vigilancia interna para que la sociedad civil pueda auditar el funcionamiento de las entidades y comenzar los procesos de depuración. Eso es lo más básico, si realmente uno quiere enfrentar ese tipo de redes.
Un segundo paso indispensable es la colaboración entre Estados, porque lo que ya observamos es que se están conformando ejes criminales, corredores inmensos, que no solamente llegan a Colombia, sino hasta Argentina y Chile. En Argentina se han instalado muchísimos capos y miembros de redes criminales. En esa medida es necesario que los Estados intenten avanzar en mecanismos conjuntos para compartir información de inteligencia, y no solamente inteligencia policiaca, sino también financiera, porque toda la región está minada y llena de movimientos financieros fraudulentos y triquiñuelas que se ejecutan para lavar dinero masivamente. Se necesita entonces que haya mecanismos institucionales y formales de colaboración entre Estados.
No es suficiente la ejecución de capturas multinacional, como las que han sucedido en los últimos años. Son excelentes, permiten operar de manera simultánea en muchos Estados, pero no basta con que sean esporádicas, y mucho menos si resultan de la colaboración de un par de funcionarios en cada Estado. Esto tiene que ser un esfuerzo permanente.
¿Qué estrategia sería correcta para combatir las redes ilícitas?
LJGS: Lo que la experiencia muestra es que, dada la evolución de estas organizaciones —primero cárteles de narcotráfico y luego redes criminales transnacionales con múltiples actividades legales e ilegales, y con una variedad de agentes institucionales públicos y privados relacionados—, es necesario adoptar una estrategia integral, comprehensiva, que ataque las múltiples facetas de la nueva estructura criminal transnacional.
En primer lugar, tiene que haber una estrategia de cooperación e intercambio de información e inteligencia entre países, especialmente entre aquellos más afectados por este flagelo.
La política de seguridad represiva es fundamental, sin duda. Pero de forma aislada no tiene la efectividad ni la eficiencia que debiera tener ante la multiplicidad, la ductilidad y la capacidad de innovación de esas estructuras, muchas de las cuales pueden reestructurarse a pesar de haber sufrido golpes policiales o militares severos. Por eso es que se requiere de políticas integrales.
En los casos de México y Colombia, la lucha contra esta criminalidad se ha hecho mediante la creación de cuerpos de élite de la policía que tiene actividades que tradicionalmente se podrían considerar casi como militares. Este será uno de los campos de discusión y análisis en la institucionalidad que seguirá adoptando México en este tema. Pero desde nuestro punto de vista se requiere hacer cada vez más labores de inteligencia y de actuación no solo contra los criminales puros sino también, y esto es muy importante, contra los agentes grises, que son los que posibilitan la reproducción del capital social, político y financiero de estas organizaciones.
Nosotros resaltamos la necesidad de la cooperación transnacional entre Estados, así como son transnacionales las actividades y la naturaleza de las organizaciones criminales. Esta cooperación, sin embargo, debe darse en todos los campos. No es suficiente ni es lo más adecuado que algunos países aporten cooperación solo en el campo militar y no en otros temas.
También destacamos que esta complejidad requiere una adecuación institucional tanto pública como privada, y de un ejercicio cada vez mayor del deber ciudadano, especialmente del de grupos poderosos, para aportar en la tarea común de avanzar en la construcción de una cultura y una ética de la legalidad, de la no convivencia con la ilegalidad y la ilegitimidad.
Este puede parecer un camino difícil, pero debemos recorrerlo. Hay buenos ejemplos recientes. En Sicilia, Confindustria es una organización industrial importante que adoptó un código ético empresarial. De acuerdo con este código, los miembros denunciarán a cualquier empresa que muestre tener vínculos con la ilegalidad o la mafia. Confindustria procede entonces a la desvinculación de esta empresa y a asegurar que ninguna otra tenga relaciones económicas con ella. Esta es una de las maneras en que la institucionalidad privada poderosa puede contribuir a la creación de una ética de la legalidad.
Acciones como esta, de responsabilidades y deberes ciudadanos, tendrían que prosperar y reproducirse, porque ayudan a taponar el oxígeno a la ilegalidad y a la criminalidad transnacional. Hay casos que nos dan esperanza de que se puede construir un futuro mejor, pero se requiere la intervención de agentes legales poderosos en las sociedades. No es una labor del Estado solamente, sino también de los ciudadanos.
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ARIEL RUIZ MONDRAGÓN es editor. Estudió Historia en la UNAM. Ha colaborado en revistas como Metapolítica, Replicante y Etcétera.
