La discusión sobre la reforma política enfrenta dos problemas conceptuales. Primero, no hay un diagnóstico claro y compartido entre políticos y analistas de la enfermedad que se desea combatir. Segundo, frente a las iniciativas, sobre todo la presidencial, se han generado diversas reacciones en contra, muchas de las cuales se basan en falacias, eso es, argumentos carentes de lógica o basados en premisas falsas. Las falacias son muy peligrosas porque son porosas, elásticas y basadas en clichés y estereotipos. Su aceptación depende más de su popularidad que de su veracidad.
Diagnóstico dividido
La discusión de la reforma política está llena de ideas y buenas intenciones. La Cámara de Diputados registró 117 iniciativas entre 1997 y 2009 en temas vinculados a la reforma del Estado. Las propuestas van desde asuntos puntuales como la reelección de legisladores hasta convocar a un nuevo Constituyente que redacte una nueva Constitución. En medio hay un sinfín de propuestas: mecanismos de democracia directa (el plebiscito y el referéndum), reducir el número de legisladores, revisar el sistema electoral, la segunda vuelta en la elección presidencial y la ratificación del gabinete presidencial por el Congreso de la Unión.
Como se ve, no hay nada nuevo bajo el sol. Las propuestas de reforma política del presidente Calderón, del PRD y del PRI recogen varias de las ideas que ya se han planteado durante más de una década. El problema es que se recetan medicinas que son incluso antagónicas entre ellas.
La iniciativa presidencial dice que el tránsito que México ha experimentado en las últimas décadas de un sistema de “partido dominante” a una democracia plural requiere expandir los derechos ciudadanos mediante fórmulas de mayor exigencia a los gobernantes. Enfatiza que la democracia electoral no se ha traducido en “mayor capacidad de los gobiernos para atender y resolver con eficacia los problemas de la ciudadanía”.
La iniciativa busca dos objetivos. Uno, mayor eficacia y agilidad para tomar decisiones de gobierno mediante el estímulo de mayorías legislativas afines al presidente (segunda vuelta presidencial concurrente con la elección de diputados), el trámite legislativo preferente y el fortalecimiento del veto presidencial. Segundo, mayor responsabilidad política del Congreso y los ayuntamientos mediante la reelección de legisladores y alcaldes.
La iniciativa del PRD (con el Partido del Trabajo y Convergencia) denuncia que las propuestas “modernizadoras” buscan “establecer un bipartidismo que atienda las necesidades del proyecto político y económico de la derecha conservadora”. Advierte de los riesgos de una restauración autoritaria y dice que la democracia no ha resuelto los problemas sociales y que el Estado mexicano ha sido capturado por los poderes fácticos.
El PRD busca tres objetivos: 1), acotar el “arraigado presidencialismo” dando mayores poderes al Congreso para ratificar el gabinete presidencial, para aprobar el Plan Nacional de Desarrollo, para fiscalizar al Ejecutivo a través de más autonomía y facultades sancionadoras de la Auditoría Superior de la Federación, así como debilitar el veto presidencial (su superación por parte del Congreso requeriría sólo de una mayoría de 50% en lugar de 67% actual). 2) Ampliar el pluralismo eliminando la elección de mayoría relativa en pos de la elección de todos los legisladores mediante la fórmula de representación proporcional. Y 3) ampliar la participación ciudadana mediante fórmulas de democracia directa (referéndum, plebiscito, revocación de mandato).
La iniciativa del PRI busca la eficacia. A diferencia de la propuesta de Felipe Calderón que busca eficacia mediante el fortalecimiento de los poderes presidenciales, el PRI busca mayores controles del Ejecutivo y privilegiando la agilidad y la eficacia legislativa por encima de la representatividad del Congreso.
Las propuestas del PRI se agrupan en tres categorías. Primera, mayores controles al Ejecutivo mediante algunas figuras “parlamentarias”: la ratificación del gabinete, la moción de censura sobre secretarios y algunos titulares de organismos públicos, la comparecencia y los informes de gobierno interactivos y presenciales, así como mayores poderes de fiscalización y sanción para la Auditoria Superior de la Federación. Segunda categoría, fortalecimiento del Congreso mediante la reelección de sus integrantes y el fortalecimiento del sistema de comisiones legislativas. Tercera, mayores espacios de participación ciudadana mediante las candidaturas ciudadanas y la consulta popular.
Coincidencias y divergencias
Las tres iniciativas de reforma política coinciden en tres temas: candidaturas independientes, mecanismos de democracia directa y trámite legislativo preferente. Hay variantes importantes. El alcance de democracia directa de la iniciativa presidencial es mínimo; el del PRD es amplio; el trámite legislativo preferente que proponen el PAN y el PRI sólo incluye al Ejecutivo; el PRD lo amplía a todos los partidos. El presidente, el PAN y el PRI coinciden en la reelección legislativa y la reducción del tamaño del Congreso. El PRI y el PRD coinciden en la ratificación del gabinete, en el fortalecimiento de las facultades fiscalizadoras y sancionadoras de la Auditoría Superior de la Federación y en formas de control y sanción sobre gobernantes: el PRD propone la revocación del mandato mientras que el PRI sugiere la moción de censura.
Las diferencias de fondo: 1) el presidente Calderón, el PAN y el PRI están a favor de la reelección legislativa, mientras que el PRD en contra; 2) Calderón y el PAN apoyan la reelección de alcaldes, mientras el PRI y el PRD están en contra; 3) Calderón, el PAN y el PRI favorecen reducir el tamaño del Congreso, pero el PRD no; 4) El PRD y el PRI están a favor de la ratificación del gabinete y de mayores controles sobre el Ejecutivo, pero el PAN en contra; 5) El PAN propone mayores poderes legislativos del presidente, pero el PRD está en contra y el PRI en una posición intermedia; 6) Calderón y el PAN a favor de la segunda vuelta, PRI y PRD en contra; 7) Calderón y el PAN a favor de aumentar el umbral a 4% para que los partidos mantengan el registro, el PRD en contra y el PRI silencioso.
Las coincidencias y divergencias presagian cuatro pisos de reforma: uno mínimo y seguro, otro probable, otro inviable y uno incierto. Estos escenarios se basan no sólo en las coincidencias y divergencias descritas, sino también en el veto que ejercerá uno u otro partido debido a su intensidad en contra de algunas propuestas.
El piso mínimo y seguro: candidaturas independientes, mecanismos de democracia directa y trámite legislativo preferente. El probable: reelección legislativa, ratificación del gabinete con ciertas restricciones, fortalecimiento de la fiscalización de la Auditoría Superior de la Federación. El inviable: segunda vuelta (veto del PRI y el PRD), reducción del tamaño del Congreso (veto del PRD) y formas de censura o revocación del mandato (veto del PAN). El incierto: reelección de alcaldes, veto presidencial, independencia del Ministerio Público y de la Procuraduría General de la República.
Las falacias
Además de los diagnósticos divididos y de las propuestas antagónicas, el segundo obstáculo de la reforma política son las falacias que están distorsionando el debate mediante la tergiversación de la historia, el uso deficiente de la lógica argumentativa y el uso de clichés atractivos que trivializan la realidad.
La falacia autoritaria. Dice que la propuesta de Calderón busca un regreso al autoritarismo presidencial de antaño.
Contraargumento. La propuesta presidencial busca justamente desmontar algunos instrumentos que dieron lugar al sistema de partido hegemónico del siglo XX. La no reelección, por ejemplo, fue ideada por Plutarco Elías Calles en 1933 como un mecanismo de control político y de centralización del poder. Revocar esa medida es una vía muy poderosa para desmontar las estructuras de control que persisten hoy en México.
La falacia del debilitamiento del Congreso. Dice que la iniciativa busca debilitar al Congreso.
Contraargumento. Lejos de debilitarlo, la reelección fortalecería al Congreso porque sus integrantes serían más profesionales, más independientes de sus cúpulas partidarias y porque su horizonte temporal sería mayor al del presidente de la República (hasta 9-12 años).
La falacia de la eficacia a través de mayorías artificiales. Dicen Calderón y el PRI que para romper la parálisis legislativa es necesario estimular mayorías en el Congreso.
Contraargumento. A pesar de la experiencia de gobierno dividido, el Congreso ha aprobado 77 reformas constitucionales desde 1997, cifra muy destacable frente al total de 189 reformas desde 1917 (datos de la propuesta del PRD). “Forzar” mayorías legislativas implica el riesgo de reducir la representatividad del Congreso. Sería más apropiado dotar al presidente de mayores poderes de agenda y expandir la facultad de trámite legislativo preferente a los partidos como lo propone el PRD. Debe subrayarse que la reelección reduciría la disciplina partidista por lo que las mayorías legislativas del partido del presidente no garantizarían necesriamente apoyo a sus propuestas.
La falacia de la segunda vuelta. Dice que ésta polarizaría a la sociedad y eliminaría la presencia de partidos menores.
Contraargumento. La evidencia internacional muestra que la segunda vuelta estimula la negociación de partidos y de mayor claridad a los electores sobre las opciones de disputa. Para reducir los riesgos de “segregación” habría que eliminar la coincidencia de la elección legislativa con la segunda vuelta presidencial, pero defender esta figura que da mayor legitimidad a los presidentes y reduce los riesgos de conflictos poselectorales. Hay además una razón muy poderosa para eliminar la concurrencia de la segunda vuelta presidencial con la elección de diputados: la segunda vuelta existe sólo cuando nadie alcanza un umbral (40-50 por ciento), pero habría ocasiones en que un partido lo logre, en cuyo caso sería innecesaria.
La falacia ciudadana y orgánica. Dice el PRD que para ampliar la democracia directa es necesario expandir los cauces ciudadanos y colectivos.
Contraargumento. Incrementar la voz ciudadana en los asuntos políticos es benéfico para la vida democrática, pero resulta contradictorio fomentar a la vez rutas orgánicas y corporativas como aquella de crear un Consejo económico y social de gremios, intermediarios, sindicatos y notables. No son compatibles esquemas de participación ciudadana con modelos arcaicos de corporativismo “democrático”.
La falacia del tamaño. Dice la iniciativa de Calderón y del PRI que reducir el tamaño del Congreso ayudaría a lograr más acuerdos.
Contraargumento. El tamaño no importa. La irresponsabilidad e ineficacia del Congreso mexicano tienen que ver con la no reelección, la estructura de comisiones y asuntos de gobierno interno. Reducir el tamaño genera aplausos pero consigue poco en términos de eficacia y puede provocar la exclusión de algunos partidos.
La falacia del umbral. Dice la iniciativa presidencial que aumentar el umbral para que los partidos mantengan el registro de 2 a 4% garantiza su representatividad.
Contraargumento. Más firmas y requisitos numéricos para formar y mantener el registro de partidos sólo aumentan su dependencia frente a poderes políticos (gobernadores, sindicatos, gremios) que cuentan con los recursos humanos y económicos para ese fin. Una reforma aprobada en 2003 e impulsada por el Partido Verde y Manuel Camacho Solís duplicó los requisitos, presuntamente para aumentar su representatividad, pero los resultados fueron contraproducentes. El Panal con el apoyo del sindicato de maestros obtuvo registro y Alternativa Social Demócrata tuvo que añadir el mote de “Campesina” para juntar las firmas necesarias. El problema de la falta de representatividad y el abuso que hacen algunos partidos del dinero que reciben no se debe a los requisitos de formación sino al método de financiamiento. La solución pasa por bajar las barreras de entrada para registrar partidos pero elevar los requisitos para obtener financiamiento. Por ejemplo, sólo dar dinero a aquellos partidos que obtengan representación en el Congreso, en lugar del modelo actual que da recursos por el sólo hecho de obtener registro.
La falacia de los poderes fácticos. Dice que la reelección es mala porque los poderes fácticos se adueñarían del Congreso.
Contraargumento. Diversos poderes fácticos ya han penetrado el Congreso y otras instancias del Estado –desde hace muchas décadas. Combatir ese fenómeno dañino pasa por otras medidas, como atacar los mercados oligopólicos y transparentar la vida de los sindicatos.
La falacia de la movilidad social. Dice que la reelección disminuiría la rotación de cuadros políticos y disminuiría la movilidad política.
Contraargumento. Si se trata de dar oportunidades a todos, entonces habría que aumentar el tamaño del Congreso a mil integrantes, por ejemplo, y reducir los periodos de los diputados de tres años a seis meses. Así todos podrían participar de la fiesta. Pero el Congreso no es una agencia de colocaciones, sino una instancia cuyos principios deben ser la responsabilidad y el profesionalismo.
La falacia de la asimetría horizontal. Propone mayores controles al Ejecutivo pero nada dice de los controles al Congreso.
Contraargumento: Buena parte del tránsito democrático de los últimos veinte años requirió controlar al Ejecutivo y hacer realidad el sistema de pesos y contrapesos. Hoy el riesgo mayor no lo constituye un presidente abusivo e impune, sino un Congreso que rinde pocas cuentas de sus dineros y decisiones. Democratizar el sistema pasa más por controlar al Legislativo que por acotar aún más a una institución presidencial débil en términos internacionales.
La falacia de la asimetría vertical. Dice que hay que controlar más al Ejecutivo (ratificación del gabinete, moción de censura) pero nada dice sobre el control a los gobernadores.
Contraargumento: La alternancia política rompió el control político que ejercía el presidente sobre los otros poderes y sobre los gobernadores. Pero hoy se ha construido un sistema “feuderalista” de control político en los estados, análogo a aquel que ejercía el presidente en el ámbito nacional. Si queremos controlar al Ejecutivo federal, controlemos también a los gobernadores.
Comentarios finales
Los alcances de la reforma política serán limitados porque no hay un diagnóstico compartido de la enfermedad que nos aqueja. Por tanto, las propuestas buscan fines a veces antagónicos: fortalecer los poderes presidenciales (Calderón y el PAN) vs. acotarlos (PRD y PRI); privilegiar la eficacia de gobierno (PAN y PRI) o la representatividad del Congreso (PRD). El problema de fondo es la lectura equivocada de la historia reciente: el presidencialismo sin contrapesos ya no es el problema que limita la calidad y la eficacia del sistema político. El presidente mexicano tiene poderes limitados en comparación con muchos de sus pares en América Latina. El mayor reto es reequlibrar la relación de poderes con medidas para controlar al Congrreso y someterlo a mecanismos eficaces de rendición de cuentas. El mayor obstáculo a la democratización ya no es el presidencialismo sino el congresionalismo (el pluralismo legislativo sin contrapesos y con escaso profesionalismo), así como la falta de controles a nivel de los gobiernos locales.
A pesar de las limitaciones, la reforma política es una oportunidad para el presidente Calderón y los partidos políticos de hacer una transformación de fondo del sistema político mexicano. Para el PRI se trata de una oportunidad para hacer más funcional a la democracia presidencial mexicana en la antesala de un posible regreso a la presidencia de la República.
Para el PRD se trata de una oportunidad para hacer realidad algunas de sus demandas, entre ellas las candidaturas ciudadanas y la ampliación de la participación ciudadana. Para el presidente Calderón y su partido es la oportunidad de hacer una transformación relevante que justifique su acceso al poder hace ya una década.
A pesar de que las tres iniciativas de reforma política plantean medidas positivas (y otras negativas), el resultado probable será insuficiente para lo que México requiere: transitar de una democracia clientelista a una democracia liberal. Para ello se requieren tres reformas trascendentales que no se han abordado. Primera, combatir los poderes fácticos en las industrias y en los sindicatos, mediante el combate de los mercados oligopólicos y la opacidad sindical. Segunda, una reforma fiscal y presupuestal para reducir el tamaño del gasto público, mejorar su eficacia, y eliminar las excepciones impositivas que sólo generan súbditos y estimulan intermediarios que medran con el presupuesto y la necesidad social. Tercera, la instauración de un Estado de derecho igualitario y eficaz.
Frente a la magnitud y trascendencia de estas reformas, la política es sólo un piso, importante, pero menor. Esas tres reformas cambiarían la faz de la sociedad política y la relación entre el Estado y la ciudadanía. Pasarán varias generaciones antes de que sean una realidad. Pero la reforma política en puerta es un primer paso en la ruta correcta.
Luis Carlos Ugalde
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Muy bueno al artículo de Luis Carlos Ugalde, pero expresa que el cuestionable desempeño del Congreso obedece a la inexistencia de la reelección legislativa. Por supuesto que estoy totalmente en contra de esa conclusión, y de la reelección planteada. El mal desempeño de los legisladores es resultado de la ausencia de rendición de cuentas y de la falta de transparencia, sin esto y con la posibilidad de reelección lo que tendremos será un verdadero engendro legislativo que sólo empeorará la muy mala situación del país.
Saludos
Saludos