La elaboración de este artículo estuvo bajo la responsabilidad de Manuel I. Ulloa y contó con la colaboración de Teresa Bracho González, Pedro Flores Crespo, Teresa Galicia Cordero, Mery Hamui Sutton, Aurora Loyo, Aldo Muñoz Armenta, Carlos Muñoz Izquierdo, Robert Myers, Yoalli Navarro, Sylvia Schmelkes y Lorenza Villa Lever.
El ejercicio del derecho a la educación no puede limitarse a un determinado grupo de edad, al nivel educativo establecido como obligatorio ni, de manera exclusiva, al sistema escolarizado. A partir de esta premisa presentamos un primer análisis que se circunscribe a algunas consideraciones iniciales acerca del ejercicio de este derecho en lo que corresponde al nivel básico, que supone una educación pública, laica, gratuita y de calidad. Presupone también que, junto con el acceso, se garanticen la permanencia —hasta concluir este nivel educativo— y un aprendizaje relevante y pertinente que logre, con eficacia interna y externa, el desarrollo humano y la formación ciudadana de las personas, como lo postulan el artículo 3° de nuestra Constitución, su ley reglamentaria y las declaraciones y convenios internacionales sobre los derechos humanos, económicos, sociales y culturales.
La deuda social en educación con la población de 15 años y más
El Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (inea) reconoce una deuda social con más de 33 millones de personas1 de 15 años y más que no han iniciado o terminado su educación básica, incluidos los casi seis millones de analfabetas. Esto significa que el Estado mexicano no ha cumplido sus obligaciones con 43 de cada 100 habitantes de ese grupo de edad, la mayoría de ellos sujetos a condiciones de pobreza y excluidos del ejercicio de sus derechos humanos, sociales, económicos, culturales y ciudadanos.
A esta de por sí elevada deuda debe sumarse la que tiene con millones de compatriotas en las mismas condiciones que han tenido que emigrar, principalmente a Estados Unidos, para buscar una oportunidad de trabajo y un proyecto de vida personal o familiar que no encuentran en nuestra nación, que es también la de ellos.
Si se hace una comparación entre entidades, esta exclusión resulta aun más grave. En Chiapas, por ejemplo, alcanza a 60 de cada 100 mexicanos de 15 años o más, mientras que en la capital se reduce a veintisiete.
Esta falta de equidad entre entidades implica que el gobierno federal ha incumplido lo que debería ser uno de sus principales objetivos: la compensación mediante la cual las políticas públicas federales deberían eliminar, o al menos reducir de manera constante y significativa, las desigualdades que presentan las personas, familias y comunidades entre las entidades y regiones que integran el país.
El ejercicio del derecho a la educación de la “población en edad escolar”
En el contexto del siglo xxi, de la sociedad de la información, del conocimiento y de la educación permanente a lo largo de la vida, es un contrasentido que los datos oficiales nos remitan a tasas de cobertura de la llamada “población en edad escolar”, en referencia a la que tiene de 3 a 14 años de edad: resulta una restricción contraria al derecho a la educación y a la garantía que consagra nuestra Constitución. La educación es un derecho inherente a toda persona y una obligación del Estado que no puede, ni debe, estar limitada a un periodo determinado de la vida.
Fuera de toda lógica y credibilidad, la medición del acceso a la educación arroja para algunas edades tasas de cobertura mayores a 100%, lo que oculta la exclusión de los niños y niñas que no asisten a la escuela.
Esto se debe a que al inicio de cada ciclo escolar se incurre en una sobrenumeración de alumnos para justificar la vigencia de las plazas docentes, de acuerdo a las normas que establece la relación mínima de alumnos por maestro para cada nivel y modalidad de la educación básica.
La estadística de fin de ciclo escolar rectifica de manera parcial esa sobrenumeración.2 A los alumnos inexistentes o “fantasmas” los van dando de baja, durante el ciclo escolar, como “desertores” o en su caso como “reprobados”, sin que puedan distinguirse de los verdaderos alumnos que estuvieron inscritos y a quienes el sistema escolar fue incapaz de retener y promover oportunamente durante el grado escolar correspondiente.
Así, para el ciclo escolar 2005-06,3 2,277,592 niñas y niños de 5 a 14 años no ejercieron su derecho a la educación, ya sea porque no pudieron inscribirse o porque el sistema educativo no fue capaz de reternerlos a lo largo de todo el ciclo escolar.4
Si se asocia el acceso al sistema escolar con la permanencia en primaria y secundaria, se tiene también una idea más precisa del tamaño de la exclusión en la “población en edad escolar”: el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (inee) estima que sólo 45.1% de la generación que inició su primaria en el ciclo escolar 1998-99 terminó su educación secundaria nueve años después, en el ciclo escolar 2006-07; 16.9% más la concluyó en 10 años y 3.5% lo pudo conseguir en once años, al fin del ciclo escolar 2008-09.5
Si restringimos el análisis a una sola generación, esa misma fuente estima que sólo 66.2% de quienes iniciaron la primaria en el ciclo escolar 2000- 01 la concluyó en 2005-06, lo que significa 30 puntos porcentuales por abajo del indicador oficial de eficiencia terminal para esa generación (93%). En la modalidad de primaria indígena, únicamente 44.5% logró cursar su primaria en seis años. Lo anterior permite medir, desde el enfoque del derecho a la educación, el impacto que tienen las limitaciones de las políticas públicas de educación orientadas a uno de los grupos sociales más vulnerados.
El derecho a aprender
En el valioso estudio del inee ya citado se precisa que “acceder a las instituciones educativas y transitar la educación básica en el tiempo esperado son condición necesaria pero no suficiente para lograr los propósitos educativos establecidos el artículo 3° de la Constitución, en el artículo 7° de la lge y en los planes y programas de cada nivel de la educación básica. Por lo antes dicho, el acceso y tránsito regular por la escolarización obligatoria sólo son dos indicadores del ejercicio del derecho a la educación. En este sentido, cobra importancia el logro de aprendizajes y por ello se afirma que el derecho a la educación es también el derecho a aprender”.
La investigación educativa ha demostrado, desde hace muchos años y de manera reiterada, que para garantizar el ejercicio del derecho a la educación es condición indispensable asegurar el pleno ejercicio del derecho a aprender (porque solamente así es posible combatir las desigualdades en el aprovechamiento escolar que repercuten, a su vez, en la reprobación, la extraedad y la deserción). Por tanto, hacer efectivo el derecho a aprender no sólo es una dimensión más del derecho a la educación, sino también un requisito fundamental para lograr, globalmente, un equitativo ejercicio de aquel derecho. De esta manera, coincidimos con Rosa María Torres cuando afirma que el derecho a la educación debe entenderse, esencialmente, como derecho al aprendizaje.6
Para medir el desarrollo educativo de los alumnos de niveles básicos, el inee ha venido desarrollado y aplicando las pruebas excale (Examen de Calidad y Logro Educativo), que se aplican a muestras representativas de alumnos y tienen como propósito conocer lo que éstos aprenden del currículo nacional a lo largo de su educación básica.
De acuerdo con estas pruebas, al finalizar la educación secundaria 28% de los alumnos ha logrado los propósitos educativos establecidos para la materia de español y 21% los de matemáticas (2008).
Ahora bien, si a los índices de acceso y permanencia de la generación 1998-2009 correspondientes a la educación básica asociamos la medición del cumplimiento de los propósitos establecidos en el currículo nacional, podemos estimar que de cada 100 niños que pudieron acceder a la primaria, al completar la secundaria sólo 18 lograron los propósitos establecidos para español y únicamente 14 los de matemáticas.
En sentido inverso y de acuerdo con esta misma estimación, de cada 100 niños que lograron acceder a la educación primaria en esta última generación, 86 no pudieron ejercer su derecho a aprender en la educación básica, es decir no lograron terminarla o la terminaron con conocimientos y habilidades insuficientes.
Podemos concluir que, aun cuando hubieran prolongado hasta el ciclo escolar 2008-09 su trayectoria escolar, en condiciones de extraedad leve o grave,7 es previsible que no lograran los propósitos establecidos en el currículo nacional 82 alumnos de cada 100 en español y 86 de cada 100 en matemáticas.
Ésta es la magnitud que alcanza en nuestro país la exclusión promedio de la “población en edad escolar”. Sin duda, la exclusión adquiere dimensiones más graves en las escuelas públicas y particularmente en aquellas que se ubican en el ámbito rural y en las que pertenecen a las modalidades de primaria indígena o comunitaria.
Educación indígena
En lo que se refiere a las exclusión del ejercicio del derecho a la educación de la población indígena de 6 a 14 años de edad, a los 133,018 niños hablantes de lenguas indígenas que no pudieron inscribirse a una escuela en el ciclo escolar 2005-06, se sumaron los 22,043 que las escuelas de esa modalidad no fueron capaces de retener durante el mismo ciclo escolar. Además, se desconoce si otros 4,761 niños indígenas se inscribieron o no, de acuerdo con el II Conteo de Población y Vivienda. En cambio, sabemos que entre los niños de ese grupo de edad había 377,637 niñas y niños hablantes de lenguas indígenas que no estaban recibiendo educación en lengua materna, como lo prescriben el artículo 14 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, la fracción IV del artículo 7 de la Ley General de Educación y el articulo 11 de la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas.
Desde el último ciclo escolar del que se dispone de información, el 2005-06, hasta el ciclo 2008-09, los gobiernos federal y estatales han creado en las primarias indígenas públicas 10,330 lugares más; el conafe ha creado otros 640 en la misma modalidad y el sector privado ha contribuido con 29 solamente.
A este ritmo, se va a requerir únicamente un siglo (103 años) para que los dos niveles de gobierno cumplan con la obligación que tienen de garantizar a cada niño indígena la educación en su lengua materna. De acuerdo con esta estimación, tal vez en el tricentenario de la Independencia y el bicentenario de la Revolución podamos celebrar el cumplimiento del ejercicio de este derecho.
Educación preescolar
El artículo 5 transitorio de la reforma al artículo 3 de la Constitución, del 12 noviembre de 2002, fijó los siguientes plazos para universalizar en todo el país una oferta con calidad de este servicio educativo: “[…] el tercer año de preescolar, a partir del ciclo 2004-05; el segundo año de preescolar, a partir del ciclo 2005-06; el primer año de preescolar, a partir del ciclo 2008-09. En los plazos señalados, el Estado mexicano habrá de universalizar en todo el país, con calidad, la oferta de este servicio educativo”.
El Ejecutivo federal y los titulares de los gobiernos estatales no cumplieron con el precepto constitucional en los términos establecidos en la ley, por lo que han violado el Estado de derecho, que ellos antes que nadie están obligados a respetar.
Es necesario tener presente que las obligaciones y las metas incumplidas no son, únicamente, números; son, sobre todo, vidas irrepetibles de niñas y niños a quienes se les está robando, probablemente para siempre, su derecho a la educación.
La información disponible en el anexo estadístico del III Informe de Gobierno de Felipe Calderón permite determinar cuántos grados dejaron de cursar las niñas y los niños de tres a cinco años de edad entre el ciclo escolar 2004-05 y el inicio del ciclo escolar 2009-10, debido a esa omisión de las autoridades federales y estatales.
El incumplimiento de dicho compromiso por parte de las autoridades afectó a 588,766 niñas y niños de cinco años de edad. También impidió, desde el ciclo escolar 2005-06, que 881,091 niños de cuatro años de edad ejercieran su derecho a la educación, toda vez que no se universalizó el segundo grado de preescolar. De igual manera, impidió que 2,323,122 niñas y niños de tres años de edad pudieran ejercer ese derecho en el ciclo escolar 2008-09 y al inicio del ciclo escolar 2009-10.
De los datos citados se desprende claramente que estamos muy lejos de asegurar el ejercicio del derecho a la educación, lo que pone de manifiesto que las medidas tomadas hasta ahora por el Estado mexicano han sido ineficaces. Mientras en México se siga insistiendo en expandir el sistema escolar sin asegurar que la educación impartida satisfaga los requisitos de calidad y equidad necesarios para evitar la reprobación y la deserción, no será posible garantizar el pleno ejercicio del derecho a la educación básica.
Éste es apenas un balance preliminar. Sería preciso evaluar si los contenidos de los planes y programas de estudio en que se apoyan esos aprendizajes son pertinentes y relevantes, tanto para quienes han ejercido su derecho a la educación como para todos los excluidos. También habría que considerar a la población con algún tipo de discapacidad, a los migrantes, a los niños y adolescentes con enfermedades crónico degenerativas, a los que no tienen hogar y a todos los grupos tradicionalmente discriminados.
Desafortunadamente, mientras no se pueda exigir el derecho a la educación y no se pueda juzgar a los responsables, no habrá más consecuencias que la condena pública de éstos.
En su ensayo “El Derecho a la educación. Su alcance, exigibilidad y relevancia para la política educativa”,8 Pablo Latapí Sarre pregunta de qué dependen la exigencia, la garantía y la protección de un derecho social como éste, y propone que
ayudaría mucho a la justiciabilidad que la legislación del país contuviese las disposiciones relativas que permitan fundamentar la violación de ese derecho. Hemos visto que la legislación mexicana sobre el derecho a la educación tiene graves carencias y deficiencias, por lo que no es sencillo proceder judicialmente en caso de violaciones. A pesar de que los contenidos del derecho a la educación y las obligaciones resultantes para los estados estén claramente formuladas en la normatividad internacional (el PIDESC y las Observaciones de su Comité, los Principios de Limburgo y diversas declaraciones y conferencias internacionales), este derecho internacional dista mucho de estar recogido, desarrollado e instrumentalizado en el marco jurídico nacional.
Para que el derecho a la educación sea exigible, es preciso contar con medidas judiciales, legislativas, políticas, administrativas y sociales (Chávez, 2008: 23 y 124; Villalba, 2004a; Abramovich y Courtis, 2004) que exijan de manera contundente y desde todos los ámbitos la realización plena de esta garantía. Y desde esta perspectiva Latapí plantea:
Al analizar el problema de la justiciabilidad del derecho a la educación en México es indispensable tomar en cuenta —más allá de los factores estrictamente jurídicos— el contexto sociopolítico y sociocultural en el que se mueve y se maneja la educación. De poco sirve que la Constitución establezca que “todo individuo tiene derecho a la educación” si los intereses de los que depende que ese derecho se satisfaga actúan, desde hace muchos años, al servicio del poder sindical y de redes políticas clientelares, manejadas en su provecho por los partidos políticos y los gobiernos estatales. La manipulación política del magisterio, los ‘arreglos’ cupulares respecto de su evaluación y capacitación, las restricciones a la participación de los padres de familia en las escuelas, etcétera, interfieren con la norma constitucional que garantiza teóricamente este derecho y, en la práctica, la nulifican. Las autoridades federales, responsables últimas de que ese derecho sea eficaz, se sienten ‘con la espada contra la pared’ al tener que enfrentar los poderes fácticos que utilizan la educación para sus intereses. (2009)
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1 Las estimación del INEA sobre “el rezago educativo” de la población de 15 años y más, al 31 de diciembre de 2009, es de 33,403,374 personas; se puede consultar en su página: http://www.inea.gob.mx/transparencia/pdf/ Rezago_2009.pdf
2 Acerca de tasas de cobertura mayores al 100%, otra consideración que debe tomarse en cuenta es la siguiente: si en el evento censal y en las proyecciones demográficas sustentadas “la población en edad escolar” se encuentra subnumerada, la tasa de cobertura resultará también sobrestimada, tal como lo sugieren los resultados preliminares del XIII Censo de Población y Vivienda de 2010 que el INEGI dio a conocer hace unos días.
3 Para ese año fue posible confrontar las cifras del II Conteo de Población y Vivienda 2005 del INEGI y de la Estadística Básica del Sistema Educativo de la SEP.
4 OCE, “Un fugaz espejismo: la reducción de la inasistencia escolar en el II Conteo de Población y Vivienda, en Revista Educación 2001, no. 181, junio de 2010.
5 INEE, Panorama educativo de México. Indicadores del Sistema Educativo Nacional 2009. Educación básica, México, D.F., abril de 2010, p. 189.
6 Rosa María Torres, “Derecho a la educación es más que acceso de niños y niñas a la escuela”, www.fronesis.org
7 El INEE aplica el concepto de “extraedad leve” a la población escolar cuya edad rebasa por un año la edad normativa para un determinado grado, y el concepto de “extraedad grave” a la población cuya edad rebasa por dos años o más la edad normativa.
8 Revista Mexicana de Investigación Educativa, enero-marzo de 2009, vol. 14, no. 40, pp. 255-287.
