Sabemos bien, aunque a veces olvidamos, que hasta hace algunas décadas el poder en México se concentraba en la figura del presidente en turno. Menos comentadas son las circunstancias nacionales e internacionales que hacían posible tal concentración y, sobre todo, el aparato de concesiones, privilegios, cooptaciones, castigos y negociaciones que el presidente administraba a fin de mantenerse omnipotente.
El presente texto desarrolla los trazos significativos que dieron forma y vigencia al régimen presidencialista mexicano durante el tiempo en que el titular del Ejecutivo Federal tuvo la centralidad del poder político del Estado nacional frente a las otras instituciones de la República. Constitucionalmente, la República Mexicana es “representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental” (Artículo 40).
El horizonte temporal, nacional e internacional
La Guerra Fría. En México, el presidencialismo hegemónico tuvo como horizonte temporal, a nivel internacional, la Guerra Fría. Este proceso político y económico dividió al mundo en dos bloques hegemónicos frente a los cuales surge y se desarrolla la concepción del tercer mundo como una alternativa a la confrontación entre el primer y segundo mundos.
El tercer mundo fue una categoría analítica y un proyecto geopolítico de los países frente a la satelización impuesta por las dos metrópolis a los países que formaban su zona de influencia. El surgimiento de una tercera alternativa de agrupación de los países mostró la tendencia a la multipolaridad que recorre la segunda mitad del siglo xx y que se inicia con el conjunto de países convocados bajo la nominación de países no alineados, proceso que parte de la Conferencia de Bandung, Indonesia, en 1955. En el caso mexicano, las muestras de solidaridad frente a esta tendencia política estuvieron presentes desde el origen y culminan en la política tercermundista del presidente Luis Echeverría Álvarez.
En Latinoamérica, el punto de inflexión internacional, durante el presidencialismo hegemónico, lo constituyó la Revolución cubana a partir de enero de 1959. El triunfo del movimiento revolucionario y la vinculación del gobierno cubano al bloque del segundo mundo planteó fuertes conflictos y presiones entre el gobierno mexicano, encabezado por el presidente Adolfo López Mateos (1958-1964) y el gobierno norteamericano, encabezado por John F. Kennedy. El gobierno mexicano no rompió relaciones diplomáticas con Cuba, ni apoyó el bloqueo comercial impuesto por Estados Unidos y sus aliados, como tampoco la intervención armada en 1962.
Durante el presidencialismo hegemónico, la política exterior mexicana estuvo cobijada por la Doctrina Estada de no intervención y respeto a la autodeterminación de los pueblos, posición a partir de la cual se mantuvo la soberanía del Estado nacional frente a los bloques y sus conflictos escenificados en las periferias de sus zonas de influencia. La posición de independencia dio al presidente mexicano un amplio margen de legitimidad interna en un periodo en el cual el nacionalismo era la ideología dominante y cubría un espectro amplio en la cultura mexicana.
En el caso de la Revolución cubana, la posición de independencia del gobierno mexicano asentó la legitimidad presidencial con la izquierda mexicana e internacional. Como respuesta a esta política, el gobierno cubano no apoyó ni estimuló los movimientos guerrilleros en México, posición contraria a lo que ocurrió en el resto de América Latina, sobre todo a partir de la Segunda declaración de La Habana en 1962.
La gestión gubernamental de la estabilidad política nacional, en el ámbito de la organización del poder internacional, tuvo la capacidad de contener y delimitar los movimientos armados guerrilleros internos, cuya extensión y violencia pudo haber roto el status quo nacional, recomponiendo la organización política institucional del Estado mexicano, sobre todo en la relación de equilibrio existente entre élites civiles y militares, equilibrio que fue el resultado de la institucionalización de la Revolución mexicana y que dio sustento al presidencialismo a partir de 1946.
El manejo presidencial del caso cubano se volvió un símbolo de la independencia, en la conducción de la política internacional, de los gobiernos de la Revolución mexicana. Pasarán muchos años para que un presidente mexicano confundiera las convenciones diplomáticas en la conducción del Estado y las redujera a las formas de una relación privada y personal, como si el Estado y la nación fueran su casa particular. Esto aconteció en 2002, en la Cumbre de la Organización de Naciones Unidas, sobre el Financiamiento al Desarrollo cuando Vicente Fox invitó a salir del país a Fidel Castro para darle su lugar al presidente de Estados Unidos George W. Bush, haciendo célebre la frase de “comes y te vas”.
El descrédito de la institución presidencial se va produciendo cuando el individuo que está al frente de ella no logra mantener la autoridad personal sustentada en el poder institucional, solidez simbólica del individuo y cargo que da origen a su credibilidad como presidente de la República frente a los jefes de Estado, y ante el conjunto de la opinión pública nacional. Las conductas de quienes dirigen las instituciones estatales siempre tienen consecuencias en la aceptación social de estas.
El presidencialismo hegemónico se desarrolló en la sociedad internacional de naciones agrupada en dos bloques hegemónicos que delimitaban, de manera diferente en cada caso, los márgenes de soberanía de los Estados nacionales. Esta agregación del mundo se fue recomponiendo a lo largo de la década de los ochenta, dando paso a la sociedad global de mercado en la cual el peso y las fronteras que delimitaban los márgenes de autonomía de los estados nacionales fueron recompuestos. En el mundo global de mercado, las funciones del Estado nacional han sido acotadas significativamente y perdieron el sentido que en los tiempos de la Guerra Fría daba la identidad nacional en el plano internacional, identificación representada por el presidente de la República como jefe del Estado nacional.
El desarrollo estabilizador. En términos nacionales, el horizonte socioeconómico dominante durante el presidencialismo hegemónico estuvo constituido por el modelo socioeconómico conocido como desarrollo estabilizador, modelo a cuyo frente estuvo el economista Antonio Ortiz Mena, secretario de Hacienda (de 1958 a 1970). Este desarrollo económico representó durante sus 12 años un crecimiento del pib promedio de 6.6% y una inflación de 2.2%. El desarrollo se expresó en un crecimiento industrial acelerado que fue desplazando al crecimiento agrícola como el sector más significativo de la economía nacional, en la expansión del mercado interno, en un crecimiento urbano cuya población fue tendencialmente mayor a la agraria a partir de 1960, en una ampliación de la red de comunicaciones, en la expansión del sector energético, así como una amplia reforma agraria y un incremento de la inversión extranjera.
El modelo de desarrollo favoreció la estabilidad política y consolidó un Estado fuerte, interventor y altamente regulador en la economía mexicana. Este Estado contaba con el control de sectores estratégicos en la economía, bienes de capital, empresas y control de materias primas, y permitió al presidente de la República responder, con la ampliación de beneficios sociales, a las demandas de los trabajadores que promovieron movimientos por beneficios laborales y la democratización de las organizaciones sindicales corporativas, que agrupaban a las bases sociales del régimen político, como ocurrió frente a los movimientos laborales de 1958: ferrocarrileros, maestros, telegrafistas y petroleros.
Frente a la crisis de 1958 y una vez que los movimientos fueron reprimidos, se diseñaron políticas públicas de carácter social desarrolladas entre 1958 y 1964, dando origen a la expansión acelerada de la seguridad social para los trabajadores industriales con el imss; también se creó el issste. Se trató de servicios sociales que incluyeron atención médica, vivienda e incluso unidades vacacionales, centros recreativos y tiendas con productos subsidiados.
La política social amplia del periodo del presidencialismo hegemónico fortaleció las burocracias corporativas frente a sus bases sociales, que eran las bases del régimen presidencialista. El presidente daba los beneficios sociales a través de los dirigentes de su partido, acreditándolos como mediadores frente al presidente, acción que fortaleció el carácter paternalista y la concepción voluntarista de la imagen presidencial: “El presidente lo podía todo”.
Los recursos económicos del Estado permitieron también al presidente un amplio ejercicio de la cooptación económica de los políticos con potencial capacidad de confrontación en el interior de las coaliciones gobernantes o como recompensa a los apoyos. Se repartieron direcciones de empresas estatales a los políticos y sus grupos. Direcciones empresariales administradas con un sentido clientelar, que desvirtuaron la función del Estado benefactor –desarrollista para América Latina–, administraciones que carecieron de contrapesos institucionales y sanciones judiciales aplicables a los funcionarios públicos corruptos que hicieron mal uso de las empresas públicas. En el extremo de la corrupción el funcionario renunciaba pero nunca restituía la pérdida ni sufría ningún tipo de condena en su persona y bienes privados acumulados por el ejercicio indebido al frente de las empresas del Estado, posición institucional que fue asentando una de las modalidades de la cultura de la impunidad.
El modelo socioeconómico del desarrollo estabilizador inicia su agotamiento en 1973 y culmina en 1982 con la crisis de la deuda mexicana de efectos globales, crisis internacional que consuma la hegemonía de la economía global de mercado y elimina la soberanía económica propia de los Estados nacionales, acotando al presidente de la República en la disponibilidad de recursos económicos para su uso político.
El uso político de las instituciones económicas del Estado fue una fuente importante del poder negociador del titular del Ejecutivo mexicano durante el presidencialismo hegemónico, así como inhibitorio –muchos esperaban que “les tocara hueso”– y regulador del conflicto en el interior de las coaliciones gobernantes a través de la cooptación.
El origen y el tiempo de la centralidad presidencial
La instrumentación política que resolvió los conflictos entre los grupos de poder, a lo largo del proceso de institucionalización de la Revolución mexicana, dio como resultado el régimen político presidencial fuerte, con un alto grado de concentración de poder institucional en el Ejecutivo Federal, centralidad política que derivó en las relaciones asimétricas y de control frente a los poderes federales del Estado –el Legislativo y el Judicial– y frente a los ejecutivos de las entidades estatales que formaban el pacto federal.
La centralidad del poder político en el presidente de la República fue la modalidad mexicana de los regímenes presidencialistas con características autoritarias. Este régimen político se reproducía a partir de la construcción de una democracia restringida con formas de intervención diferenciada y vertical que imponía limitaciones de participación democrática, en primer lugar para los miembros de las coaliciones gobernantes o los individuos que buscaban participar en ellas y en segundo término a las organizaciones y partidos políticos de oposición. La condición regulatoria del presidencialismo derivó en la consolidación de un sistema político con un partido hegemónico, el pri; un partido de oposición, el pan; varios partidos subordinados, el pps y el parm, todos como partidos legales, y un partido comunista ilegal y semiclandestino, así como infinidad de grupos políticos extremos, de derecha e izquierda.
El presidente de la República fue el jefe político del partido hegemónico en el sistema político y la autoridad política decisoria de los procesos electorales federales, que a partir de la reforma electoral de 1946 le quitó a los municipios facultades electorales y centralizó la administración política de los procesos electorales en uno de sus principales subordinados, el secretario de Gobernación, quien en varios casos fue sucesor en la presidencia de la república.
Una de las principales distinciones políticas del sistema presidencialista mexicano –frente a los otros regímenes presidencialistas en el mundo– fue la capacidad política, que históricamente construyó el titular del Ejecutivo Federal, para poder escoger a su sucesor y transferir eficientemente, con un alto grado de estabilidad, el poder de dirección centralizado del Estado, ajustando los conflictos políticos que esta designación creaba y logrando mantener la cohesión de las coaliciones gobernantes nacionales en torno a su sucesor.
La hegemonía electoral del pri dio origen a la mayoría representativa en el Poder Legislativo federal y en las gubernaturas, que en su gran mayoría reproducían a los grupos políticos de los estados, que se articulaban en torno al gobernador, tanto de las presidencias municipales como en cabildos.
El presidente de la República no seleccionaba a los cientos de candidatos, pero sí a los candidatos a gobernadores y a las élites del Poder Legislativo que instrumentaban sus iniciativas de reforma constitucional y daban contenido jurídico a los proyectos de gobierno que distinguían un sexenio. Las élites del Poder Legislativo tuvieron el poder dado por el respaldo presidencial y constituyeron una modalidad de la centralidad en la diversidad camaral: grupos legislativos dirigentes que eran responsables de la disciplina de los diputados y senadores y de su buena conducta política medida a través de los votos.
La diversificación de la sociedad mexicana y sus formas de participación política en nuevos partidos lograron abrir el sistema electoral mexicano y crear una autoridad electoral con mayores márgenes de autonomía institucional, autonomía dada por las diversas fuentes de poder partidario que dieron origen al Instituto Federal Electoral en la Cámara de Diputados. En el México contemporáneo, los gobiernos divididos y el uso del espacio político legislativo como ámbito de confrontación entre intereses partidarios, grupos de poder del Estado nacional e intereses privados, muestran los trazos del proceso legislativo actual, poco institucional y regido por una cultura política débilmente parlamentaria.
El presidente del presidencialismo es constitucionalmente el comandante supremo de las fuerzas armadas y hasta 1998 quien proponía al Senado de la República –durante mucho tiempo totalmente priísta– los candidatos a ministros de la Suprema Corte de Justicia. A partir de la reforma de 1998, el presidente de la República forma una terna que propone al Senado de la República, compuesta por distintos partidos políticos. El presidente de la República tuvo un amplio espectro de facultades legales, pero su manejo del poder estuvo en la capacidad política de negociar el margen y los términos de su aplicación en los diferentes conflictos y frente a los distintos grupos ante los cuales ejerció su autoridad legal. No basta tener el derecho, es preciso poseer el poder y la autoridad para ejercerlo.
La centralidad que tuvo el poder presidencial durante su periodo hegemónico adscribió al titular del Ejecutivo Federal la capacidad arbitral de los intereses políticos existentes, capacidad que consistió, en principio, en mantener el equilibrio interno entre los grupos que formaban las coaliciones gobernantes nacionales y componían el mapa del poder nacional vigente en las distintas regiones geopolíticas del país.
El equilibrio presidencial tuvo dos funciones principales que aparecían en la representación social de los políticos como la preservación institucional: el señor presidente era el fiel de la balanza que tomaba decisiones que afectaban los intereses particulares de un grupo frente a otro, buscando, casi siempre, la compensación que no derivara en el conflicto; en segundo lugar, dispuso de las legitimidad de resolver institucionalmente los conflictos, utilizando la fuerza del Estado, uso de la sanción que tuvo efectos disuasivos en los miembros de las coaliciones gobernantes. La autoridad del presidente y la cohesión que su figura impuso fue el soporte de su hegemonía política y de su acreditación, que principiaba en el círculo inmediato de quien detenta en poder institucional de la presidencia de la República.
1 El “comes y te vas” es una ex-presión que aparece repetida en múltiples sitios informáticos; solo hay que teclearla en Google y aparecen decenas de resultados; Google, 22 de febrero de 2012.
[…] hegemónico que sufrió no solo nuestro país sino toda Latinoamérica? Para no repetirlo, Ricardo Pozas Horcasitas nos ofrece un análisis cronológico tanto de sus causas como de sus […]