No hay justicia sin evidencia confiable, y no hay evidencia sin investigación. Los cuadros encargados de esta tarea fundamental, sin embargo, reciben poca atención y al menos en términos de recursos económicos se rezagan con respecto a las demás instituciones responsables de la defensa de los derechos y la seguridad. Las cifras hablan por sí solas.
La procuración de justicia no parece estar en la agenda de prioridades de nadie, aun cuando es uno de los temas más importantes para México en la actualidad. Discutimos seguridad, abrazamos una agenda ambiciosa en el tema de derechos humanos, pretendemos un cambio de paradigma en nuestro sistema de justicia penal. Pero no reparamos con la atención debida en los ministerios públicos (MP) que son uno de los brazos del Estado para hacer efectiva la justicia y la protección de derechos a la que está obligado.
Echémosle un ojo a las realidades de los MP para constatar por qué el Estado de derecho es débil en el país y la impunidad rampante. También para explicarnos por qué generan tanta desconfianza entre la población. Los MP deben ser la puerta de acceso a la justicia y a la solución de conflictos en una comunidad. En su condición actual, acaban siendo una fuente generadora de encono y desconfianza. Una rendija por donde se fuga la autoridad del Estado y su legitimidad. A pesar de ello, no estuvieron en la agenda de los gobiernos que se van, ni aparecen con claridad en los que están por venir. La pregunta es si seguirán siendo un tema relegado.
La fuerza por encima de la justicia
El presidente Felipe Calderón afirma, con reiteración, que durante su mandato el fortalecimiento de las capacidades institucionales en materia de justicia y legalidad fueron prioridad. El análisis de los presupuestos aprobados en el curso de esta administración muestran que la afirmación presidencial es cierta, pero solo parcialmente.
Nadie puede disputar el empeño de la administración en la construcción de una policía profesional. Si nos ceñimos a indicadores numéricos, el crecimiento de los efectivos, del equipamiento y de la tecnología adquirida es impresionante. La línea de base en este sector era bajísima. Es increíble que un país como México tuviera un cuerpo policial tan escaso y limitado. Pero ciñéndonos también a variables cuantitativas y de recursos, la Procuraduría General de la República (PGR) se mantuvo casi intacta: mismo presupuesto, mismas capacidades. ¿Dónde está su fortalecimiento?
En el último paquete presupuestal, a la PGR se le concedió un incremento de 27%. Aun con este aumento, el desfase con el presupuesto asignado al aparato de seguridad es enorme. Como lo muestra la Gráfica 1, en 2006 los presupuestos de la PGR y de la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) rondaban, ambos, los 10 mil millones de pesos. Hoy la SSP supera los 40 mil mientras que la PGR se quedó en 15 mil. Por su parte, la Sedena cuenta con un presupuesto de alrededor de 55.5 mil millones de pesos en este 2012. ¿Es mucho? ¿Poco? Desconozco la respuesta pero sí infiero cuál ha sido la prioridad de este Gobierno. Y lo más probable es que encontremos esta misma relación en las entidades federativas. Casi puedo asegurar que el énfasis no está en la justicia.
Fragmentar seguridad y justicia, como estos números sugieren, genera problemas. Por principio, enfocar la acción del Estado en la fuerza más que en la justicia lo puede convertir en un agresor más y no en la autoridad que vela por intereses superiores. Pero también reduce sus posibilidades de ser efectivo en la resolución del problema mismo. En los últimos años hemos visto un incremento brutal en los delitos de alto impacto y, sin embargo, las capacidades de los MP federales y estatales permanecen limitadas, con niveles de efectividad muy reducidos.
Las cifras de procesados y sentenciados del fuero federal muestran que un porcentaje relativamente alto de imputados por el delito de organización delictiva<sup>1</sup> es liberado por falta de elementos o porque son inocentes. En estos resultados la PGR tiene un peso preponderante. Esto mismo se confirma al revisar los números de internos del fuero federal. Uno esperaría que luego de una lucha frontal contra el crimen organizado, los internos vinculados con estos delitos se hubieran incrementado sensiblemente en los últimos años. Pero no es así: el número de internos del fuero federal se mantuvo relativamente estable entre 2002 y 2009 y, en contra de lo esperado, cayó en 2010 (ver Gráfica 2). ¿Dónde quedaron los presuntos responsables aprehendidos por estos crímenes?
En estos años también se observa un preocupante aumento en el porcentaje de internos sin sentencia: mientras que en 2002 este porcentaje era de 28.5%, en 2010 alcanzó el 50.2% (ver Gráfica 3). Estas cifras revelan que los sistemas de procuración e impartición de justicia no están respondiendo a las necesidades de nuestro país.
En el delito de homicidio doloso, en particular, la brecha entre capacidades y evolución del fenómeno se ensancha cada día más. Leticia Ramírez de Alba, de México Evalúa, analizó la capacidad de nuestro aparato de justicia para resolver homicidios, el más grave de los delitos. Encontramos que a nivel nacional se resuelven alrededor de cuatro mil casos de homicidio al año, siendo que el número de incidentes ha llegado a superar los 25 mil en ese mismo lapso (ver Gráfica 4). Estas brechas de impunidad abaratan la comisión del delito y también nos dejan con un gran velo de ignorancia respecto a los perpetradores. ¿Quiénes son? ¿Cuáles son sus motivaciones y contextos? Sin capacidad de investigación en los MP será muy difícil generar información para intervenciones más efectivas y elevar la calidad de las políticas de seguridad.
La política criminal y la política del abuso
Después de presentar estos números cabe preguntarse a quiénes procesa y castiga nuestro aparato de justicia. No son los perpetradores de delitos de alto impacto, según la evidencia que se ofrece en estas líneas. Pero entonces, ¿quiénes están en las cárceles mexicanas que las desbordan? La respuesta es que son internos que esperan sentencia (42% del total) o procesados que compurgan una pena por delitos menores. A nivel nacional solo 12% de las sentencias corresponden a delitos graves.2
Esta información se corrobora con la que arrojan las Encuestas de Población en Reclusión del CIDE. Según la información que presentan, la mayoría de los internos están recluidos por delitos que representan en promedio un monto de dos mil a tres mil pesos. Estos son los delitos que nuestro sistema procesa, muchos de ellos en flagrancia, porque la capacidad de investigación y esclarecimiento de hechos de los MP es casi inexistente.
Frente a la impotencia que genera un aparato de justicia que no funciona, nuestras autoridades responden con salidas falsas: el incremento de penas, el aumento del catálogo de delitos graves, el uso extendido de la cárcel, la utilización desbordada de la prisión preventiva. Nunca antes ha habido tantas personas encerradas en nuestras cárceles. Y, sin embargo, la crisis de violencia e inseguridad en el país no cede.
Esta política criminal hiperpunitiva, en el contexto de instituciones débiles, genera un terreno propicio al abuso y la vulneración de derechos. No solo uno primordial que es el acceso a la justicia, sino también al recurso del debido proceso que a todo imputado se le debe garantizar. Así las cosas, nuestra crisis de seguridad y violencia también se ha convertido en una crisis en materia de derechos humanos. Es paradójico que esto suceda cuando en el país el tema adquiere un alto perfil luego de la aprobación de una importante reforma constitucional. El descuido con nuestras instituciones de justicia, en particular con las de procuración, nos está saliendo demasiado caro. Y sin embargo sigue siendo un asunto relegado.
Por eso cuando el presidente de la República hace referencia a las instituciones que se han fortalecido en estos años, me vienen a la mente estos números de grotesca impunidad que, si bien corresponden al ámbito del fuero común, no dejan de retratar también la realidad de la procuración de justicia federal. Llegan a mí imágenes de arbitrariedad en las que se vuelve a victimizar a una persona agredida por el crimen, imágenes de confesiones extraídas con base en la fuerza, de violación sistemática de derechos humanos, de oficinas públicas en las que con frecuencia se desprecia al ciudadano. Y, sin embargo, ahí no están ni el énfasis ni las prioridades.
1 De acuerdo con el INEGI, esta clase de delito incorpora todas las figuras típicas en las que, para su configuración, el victimario concierta o ejecuta con otras personas, en un mínimo de tres, la realización de delitos, bien sea ocasional o permanente, estableciendo para tal efecto una organización jerárquica y distribución de funciones.
2 Esta información proviene del reporte Seguridad y justicia penal en los estados: 25 indicadores de nuestra debilidad institucional, de México Evalúa, 2012.
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EDNA JAIME es directora de México Evalúa.
