El diseño y la implementación efectivos de políticas públicas, y la rendición de cuentas, son inconcebibles sin la medición de resultados. Gracias a la participación de la ciudadanía, pero también a la colaboración desde las instituciones públicas, la evaluación de resultados ha avanzado en México. El camino por delante, sin embargo, es extenso.
Los productos milagro son “medicamentos” con mucha propaganda pero prácticamente nulo impacto sobre la salud y que por lo tanto no sirven mucho, salvo para quien los vende. A veces, con ciertas políticas públicas sucede lo mismo: podemos encontrar en todo el mundo un número relativamente grande de acciones / programas / estrategias / normas que no tienen impacto en la población, pero que ahí están, diseñados y publicitados por los gobiernos o los parlamentos, aprovechando las necesidades económicas y sociales de la población pero con beneficios solo para quienes los diseñan, los implementan y reciben votos por ellos. Hay algo más importante: todos los ciudadanos pagamos estas acciones de política pública a través de impuestos.
Pero no seamos tan duros con las políticas públicas. La verdad es que diseñar acciones para elevar el bienestar de la población es una tarea difícil. No existen Tablas de Moisés que nos digan sin ninguna duda cuál es la mejor vía para reducir la pobreza, para elevar el ingreso de los campesinos, para aumentar el aprovechamiento de los alumnos, para reducir la desigualdad, etcétera.
O acaso tú, amable lector, ¿conoces la fórmula exacta para ganar más dinero para tu familia, sabes cuál es la mejor escuela para tus hijos o conoces la mejor forma de evitar que ellos consuman drogas? No hay recetas únicas para resolver estos problemas y constantemente estamos entre el ensayo y el error.
Evaluar y medir para mejorar
Si realmente queremos que las acciones de los gobiernos mejoren, existe al menos un recurso que puede ayudar, especialmente en países democráticos: medir y evaluar constantemente la política pública.
Si nuestro objetivo es, por ejemplo, incrementar el aprendizaje de los alumnos, habrá que diseñar acciones y estrategias con sentido común, posiblemente usando experiencias de otros lados, pero también será fundamental evaluar con objetividad esas estrategias para estar seguros de que funcionan. Cuántas veces hemos diseñado programas y estrategias que tienen mucha voluntad y pocos resultados. Si estas ideas no funcionaran del todo, que los procesos de evaluación y monitoreo nos permitan corregir lo que estamos haciendo.
La medición y evaluación ayudan también en la toma de decisiones difíciles. La conformación de un presupuesto, por ejemplo, es un tema polémico, sea este un presupuesto familiar o el de un país entero. La política siempre será un medio para conformar el presupuesto, pero las decisiones presupuestarias tendrán una mejor orientación hacia resultados si tenemos claridad sobre lo que queremos y sobre los resultados que esperamos de los programas. Si la desnutrición fuera en aumento y tuviéramos cifras para probarlo, esta sería una señal clara para que el presupuesto favoreciera los programas para abatir la desnutrición. La medición de problemas sociales y las evaluaciones no eliminan los conflictos políticos presupuestales, pero pueden contribuir a que los políticos tomemos mejores decisiones.
Evaluar y medir para la rendición de cuentas
La medición de resultados y la evaluación tienen también el objetivo de apoyar la transparencia y la rendición de cuentas. Cuando los análisis son objetivos, independientes y públicos, se convierten en una especie de reporte que recibe la ciudadanía sobre cuál es el rendimiento social de sus impuestos. Tú, lector, eres el principal accionista del Estado mexicano (de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial; de los gobiernos federal y locales). Nosotros, los servidores públicos, debemos decirte cuál es el resultado de nuestras acciones y programas para que conozcas cuál es el uso de tus recursos y cómo se puede mejorar el resultado.
¿Te dijo el Gobierno que tus impuestos serían utilizados para reducir la inseguridad pública, para mejorar la productividad del campo o para que los estudiantes tuvieran un mejor aprovechamiento escolar? Pues entonces los encargados de la seguridad pública, de los programas del campo y de la educación, entre otros, deberíamos decirte con toda transparencia cuál ha sido el resultado de nuestras estrategias.
México ha avanzado en medición y evaluación
Contar con un sistema para evaluar y medir los resultados no es nada fácil, y menos en el sector público. Pocas personas tienen la iniciativa de evaluarse, medir su desempeño y hacer público el resultado.
Por eso es importante reconocer que en medio de los retos que enfrenta en materia social y económica, México ha avanzado enormemente, sobre todo a nivel federal, en tener instituciones que miden, evalúan y contribuyen a la transparencia. El Estado mexicano ha sabido construir órganos como el INEGI, el Banco de México, el IFAI, la Auditoría Superior de la Federación, el Coneval y ahora el INEE, que más allá de problemas coyunturales y de retos importantes, avanzan en la ruta correcta para apoyar la toma de decisiones y mostrarle a la ciudadanía cómo vamos.
Más allá de que existan diversas técnicas para medir los problemas económicos y sociales, hoy en día podemos conocer cuál es la evolución del desempleo, del PIB, de la inflación, de la pobreza, así como el desempeño de diversos programas sociales. Mientras que hoy sigue habiendo países en los cuales la estimación de la inflación depende del humor del presidente, en general existe confianza en las diversas estadísticas que brindan las instituciones mexicanas. Podríamos estar en desacuerdo con la forma de calcular, pero difícilmente con la transparencia de la mayoría de las cifras.
Estos avances son producto de varios factores. A mi juicio, el más relevante ha sido el balance que hay en México, desde 1997, entre el poder Ejecutivo y el Legislativo. La exigencia del Legislativo y la madurez del Ejecutivo han sido los responsables de avanzar en la creación de instancias de rendición de cuentas. No es coincidencia, por ejemplo, que en 2000 el Congreso exigiera por primera vez al Ejecutivo que hubiera una evaluación externa anual, y con reglas de operación, de todos sus programas. No es coincidencia que cuando el Congreso ha sido de un color y el presidente de otro, se ha demandado la existencia de instancias que faciliten el acceso a la información o la medición independiente de la pobreza.
Un segundo factor ha sido la contribución y la aceptación de los servidores públicos cuyos programas han sido evaluados. No se podría tener este avance en tan poco tiempo sin la cooperación de los programas y las dependencias. Decíamos que la evaluación no es fácil e incluso podría verse como una amenaza, pero la madurez de directores de programas, subsecretarios, secretarios, gobernadores y del propio presidente ha sido un elemento fundamental para el avance de la evaluación y específicamente de la medición independiente de la pobreza. Hay que reconocerlo.
La madurez y el desarrollo del sistema de evaluación tienen que ver también con el importante papel de las organizaciones de la sociedad civil, que hoy no solo exigen mayor y mejor información, sino que también hacen uso de los datos para conocer qué sucede con los recursos públicos.
Los retos de la evaluación
¿Si ha habido tantos avances en la evaluación, entonces por qué no hemos conseguido mejores resultados en la política pública en México? Porque existen aún muchos retos y porque hay que reconocer que la evaluación es solo un medio y no un fin.
La evaluación es relativamente novedosa en el país. Por tanto, un gran reto para el futuro inmediato es usar aún más la información obtenida para la toma de decisiones. La Secretaría de Hacienda y la Sedesol han empezado a usar de manera sistemática esta información, pero todavía nos falta mucho, tanto en el Ejecutivo como en el Congreso. Aunque nunca se podrá sustituir la decisión política por la frialdad de la técnica —pues la evaluación debe ser solo un medio y no un fin— sí es necesario que quienes tomen decisiones políticas conozcan y comprendan las cifras y las evaluaciones. Aquí hay una gran labor todavía.
Ante esto, no podemos omitir que otro reto importante es que los evaluadores podamos tener un lenguaje más claro en los reportes. Es imposible exigir que se tomen decisiones de política pública con base en información si los reportes son difíciles de digerir. Estamos en esas.
Un problema que se puede tener ante coyunturas políticas es que se busque politizar y en concreto partidizar las instituciones de evaluación, medición y transparencia. Con los cambios recientes en el Ejecutivo y el Congreso —donde literalmente unos pasaron de un lado al otro y donde los problemas ahora se ven con otros ojos y con otros incentivos— la modificación de las instituciones y la intromisión en ellas para ganar poder pueden ser muy tentadoras, y lo logrado podría caerse fácilmente. Politizar estas instituciones, en el mal sentido de la palabra, sería un grave error.
¿Qué sigue?
Para el caso mexicano, hay tareas urgentes. El avance del Gobierno federal en materia de evaluación se debe extender a los gobiernos locales e incluso al poder Legislativo. La reforma a la Ley de Contabilidad Gubernamental puede ser una herramienta para lograrlo, así como las prácticas de evaluación de ciertas entidades federativas en los últimos años.
También será fundamental que la experiencia de evaluación y medición independiente en materia de desarrollo social y de variables económicas abarque otras áreas, tales como la seguridad pública, la educación y la energía.
Hoy, la evaluación y la medición de resultados están de moda, no solo en México. Esperemos que sea algo más que eso y que estas prácticas se incorporen de manera natural en el proceso de política pública. Un país que busca consolidar su democracia y ser transparente no puede prescindir de la evaluación y de medirse constantemente.
Un mejor uso de estas herramientas incidirá en una mejor política pública y en menos productos milagro, lo cual repercutirá sin duda en el bienestar de la población. Afortunadamente, en este siglo XXI parecería que varios actores tienen ese mismo objetivo. Y la ciudadanía, que es quien paga la cuenta, nos vigila permanentemente.
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GONZALO HERNÁNDEZ LICONA es secretario ejecutivo del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval).
