El siguiente paso en la construcción de sociedades democráticas lo constituye la evaluación del desempeño de los gobiernos. La lupa está en las manos de la sociedad civil y organizaciones no gubernamentales.
La evaluación en el sector público tiene dos propósitos fundamentales: asegurar la rendición pública de cuentas —que los gobiernos hagan lo que dicen que van a hacer— y mejorar el aprendizaje y la recopilación de lecciones de experiencias pasadas. La evaluación de programas del sector público ha crecido rápidamente en las últimas décadas, impulsada por la creciente presión que los ciudadanos ejercen para lograr una mejor rendición de cuentas y una mayor efectividad en el Gobierno, nuevos modelos de gestión pública y avances en tecnologías de la información y metodologías de evaluación. Esta tendencia empezó en los países de ingresos más altos. Por ejemplo, durante los ochenta y noventa del siglo pasado, nuevos enfoques en gestión pública en Australia y Nueva Zelanda introdujeron sofisticados sistemas de medición de rendimiento con el fin de mejorar la relación calidad-precio, mientras que las evaluaciones de desempeño realizadas de forma independiente por organismos como la National Audit Office en el Reino Unido y la Government Accountability Office en Estados Unidos se hicieron cada vez más visibles e influyentes. El crecimiento en el número de asociaciones de evaluadores profesionales refleja esta tendencia. Por ejemplo, el número de miembros de la American Evaluation Association ha crecido de 3 mil en 2001 a casi 8 mil hoy en día; las asociaciones de evaluación también están creciendo en Europa, Australia, Asia y muchas otras economías avanzadas.
El interés por la evaluación también ha prosperado en países emergentes y en desarrollo, impulsado también por una creciente demanda de rendición de cuentas a los gobiernos —no solo por parte de los ciudadanos sino también de donantes y ONG. En todas partes, los gobiernos están avanzando en la reforma de las prácticas de gestión pública y están desarrollando sistemas de medición de desempeño. En muchas partes del mundo en desarrollo están surgiendo asociaciones de evaluadores profesionales, tanto a nivel regional (por ejemplo, la Asociación Africana de Evaluación y la Red Latinoamericana de Monitoreo y Evaluación) como nacional (Brasil, India, Malasia, Sudáfrica o Sri Lanka, entre otros).
Los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) y el Fondo Monetario Internacional han “puesto en práctica lo que predican” mediante el establecimiento de sus propias oficinas de evaluación, generalmente independientes de la gerencia. Asimismo, la mayoría de los donantes bilaterales también tienen unidades de evaluación e incorporan evaluaciones dentro de los programas que financian. Estos grupos interactúan habitualmente a través de la Red de Evaluación del Comité de Ayuda al Desarrollo, el Grupo de Evaluación de Naciones Unidas y el Evaluation Cooperation Group.
Durante la última década la investigación económica ha dado un giro importante hacia la evaluación cuantitativa y el impacto de programas públicos en países en desarrollo. Con base en modelos de investigación desarrollados originalmente para probar productos farmacéuticos, diversos grupos de investigación económica —como el Poverty Action Lab, Innovations for Poverty Action, la International Initiative for Impact Evaluation, el Banco Mundial, otros BMD y los departamentos de economía de muchas universidades— han dedicado recursos sustanciosos al diseño e implementación de pruebas controladas aleatorias (PCA) y otros métodos experimentales para medir los resultados de programas de gobierno particulares.
Estos métodos buscan comparar los resultados de “grupos de tratamiento” (gente cubierta por el programa del Gobierno) con resultados para los “grupos de control” (gente similar que no está cubierta por el programa). A pesar de que el énfasis de los economistas en las PCA y otros métodos experimentales cuantitativos ha dado lugar a intensos debates en los círculos de evaluación, es incuestionable que el firme compromiso de los economistas con la evaluación del desarrollo en años recientes ha contribuido a incrementar la atención y los recursos dedicados a esta importante área de trabajo.
Elementos de un sistema de evaluación fuerte
¿Cuáles son los requisitos para que la evaluación sea efectiva, ya sea de un organismo individual o del Gobierno en su conjunto? En primer lugar, se requiere un grado significativo de independencia para el evaluador. Las evaluaciones solo serán útiles si son precisas y honestas, y para ello los evaluadores necesitan del espacio político necesario para reportar resultados de forma completa, independientemente de que estos sean positivos o negativos. Si se trata de una organización, la independencia se fortalece si la oficina de evaluación reporta directamente al director en lugar de la gerencia, mientras que en el caso de los gobiernos puede requerirse que la oficina de evaluación reporte directamente al Legislativo, en lugar del Ejecutivo.
En segundo lugar, se requieren ciertas habilidades para evaluar eficazmente. En muchos sentidos, el trabajo de evaluación es análogo a la investigación, pero tiene menos margen para aislar temas particulares con el fin de estudiarlos. Habitualmente, los evaluadores deben tratar con situaciones del mundo real en toda su complejidad, tratando de medir resultados y de identificar relaciones causales. Se requiere experiencia, perseverancia y buen entendimiento de los matices a fin de definir las preguntas de evaluación, identificar y aplicar metodologías adecuadas, recopilar la evidencia relevante y llegar a los hallazgos y recomendaciones. Debido a esos desafíos, no sorprende que la calidad y utilidad de las evaluaciones varíen de forma tan notable en el mundo real, y que sea indispensable seguir desarrollando capacidades.1
En tercer lugar, las tareas de evaluación necesitan recursos. Las evaluaciones a fondo pueden resultar costosas, un hecho que refleja la naturaleza compleja de la tarea. Obtener buenos datos también puede ser oneroso, aunque son un ingrediente vital para el éxito. Se le ha dado mucha prioridad en tiempos recientes al desarrollo de herramientas de evaluación, más en línea con las limitaciones de recursos, tiempo y datos que a menudo enfrentan los gobiernos. Aunque no resulta adecuado en todos los casos, los enfoques rápidos pueden ofrecer hallazgos útiles y una mejor relación costo-beneficio en algunas circunstancias.
Finalmente, la evaluación es efectiva cuando las organizaciones pueden asimilar los hallazgos sin adoptar una postura defensiva, y usarlos para mejorar el desempeño futuro. Tal vez, el mayor reto para muchas organizaciones es aceptar resultados que no son estelares, y aprender tanto de los errores como de los aciertos. Sin embargo, a menudo es cierto que facilitar la evaluación independiente puede fortalecer la credibilidad en una organización —algo que sus líderes no siempre comprenden. Los ciudadanos y los donantes entienden que no todos los programas tendrán un completo éxito y que no es posible experimentar sin cometer errores. Un líder inspirador favorecerá la divulgación honesta de los resultados de las evaluaciones y a la vez subrayará la voluntad del Gobierno de aprender de la experiencia y corregir posibles problemas según se presenten.
La experiencia de México
En el sector público mexicano, la evaluación práctica se ha desarrollado notablemente desde finales de los noventa. Como otros países, México realizó evaluaciones ocasionales de programas en las décadas de los setenta, ochenta y noventa —a menudo con el apoyo de donantes— pero no tenía un sistema institucionalizado de evaluación. La evaluación rigurosa que hizo el Gobierno de su programa Progresa en 1997 fue un punto crítico. Esta evaluación de impacto de un programa de desarrollo fue una de las de más alto perfil en todo el mundo, e impulsó no solo la expansión del programa (renombrado Oportunidades en 2001) sino también el lanzamiento de programas similares de transferencia condicionada en muchos otros países de América Latina y otras regiones.
Desde la experiencia de Progresa, México ha ido expandiendo su sistema de evaluación y se ha colocado como líder entre economías emergentes en la institucionalización de la evaluación en el sector público. En 1999 el Congreso requería que todos los programas federales que involucraran subsidios o transferencias fueran sometidos a evaluaciones externas anuales, y el número de evaluaciones se incrementó dramáticamente desde entonces. La Ley de Desarrollo Social de 2004 creó el Consejo Nacional de Evaluación. El Coneval tiene independencia, capacidad y un mandato claro; además, se ha convertido en un actor clave y líder respetado en el desarrollo del sistema de evaluación del sector público de México. La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria de 2006 estableció un sistema de evaluación de rendimiento de todo el Gobierno y llevó a fortalecer significativamente todo el sistema de evaluación. Aunque todavía hay mucho por hacer en la materia, el país puede estar orgulloso de su progreso a lo largo de los últimos 15 años.
En suma, la evaluación ha sido cada vez más reconocida en México y en todo el mundo como una importante herramienta para la rendición de cuentas y el aprendizaje. La práctica de la evaluación se ha expandido notablemente en años recientes, apoyada por gobiernos, donantes, fundaciones, ong, universidades y asociaciones de voluntarios. Sin embargo, la evaluación es un reto, y desarrollar sistemas de evaluación toma tiempo y recursos. Muchos gobiernos apenas han iniciado el proceso, y la necesidad y el potencial de crecimiento son enormes. El progreso de México en la institucionalización de la evaluación en los últimos 15 años es un ejemplo del que otros gobiernos de América Latina y el Caribe pueden aprender. México cuenta con una base fuerte para continuar el desarrollo de sus capacidades en esta área y ser un líder entre las economías emergentes durante los próximos años.
1 Diversos programas universitarios en distintas disciplinas enseñan técnicas de evaluación; además, iniciativas internacionales como el International Program for Development Evaluation Training (IPDET) y los centros para el Aprendizaje en Evaluación y Resultados (CLEAR, por sus siglas en inglés) están también apoyando la construcción de capacidades en la evaluación del desarrollo. El Centro CLEAR para países hispanoparlantes está en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) de México, y tiene el mandato de servir a todos los países de habla hispana en América Latina y el Caribe. Véase www.theclearinitiative.org y www.clear-la.cide.edu.
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CHERYL W. GRAY es directora de la Oficina de Evaluación y Supervisión del Banco Interamericano de Desarrollo. Especialista en finanzas públicas, ha ocupado cargos de alto rango en el Banco Mundial.
