Al cierre de esta edición, se vislumbra el fin del largo y complicado proceso que ha dado lugar a un nuevo marco legislativo en materia energética. De cara a la implementación de estas leyes, no sobra recordar los objetivos que conviene perseguir con el fin de reactivar la industria energética.
En el Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C. (IMCO) creemos que la implementación de la reforma energética debe estar orientada hacia cuatro objetivos estratégicos:
1.Maximizar el valor de la renta petrolera;
2.Garantizar la seguridad energética y fortalecer la competitividad del país;
3.Convertir el sector en una palanca de desarrollo industrial y tecnológico;
4.Transformar la renta petrolera en bienestar de largo plazo.
Para cumplir con esto, no solo debe ser relevante cómo podemos producir más sino cómo hacerlo de la forma más eficiente y cómo usar esos beneficios para el desarrollo de largo plazo del país. La meta debe ser lograr un sector energético que impulse la competitividad de las empresas y los sectores productivos mediante el cumplimiento de la demanda —seguridad en el abasto— y la oferta a precios competitivos.
México, como parte de América del Norte, podría beneficiarse del nuevo contexto energético de la región buscando una mayor y mejor interconexión con Estados Unidos y Canadá, e incrementando la producción nacional de hidrocarburos. Para ello se necesitará una infraestructura de transporte y distribución eficiente que permita importar energéticos a precios competitivos y satisfacer la demanda que no es cubierta por la producción nacional.
Al mismo tiempo, el sector energético nacional podría convertirse en un factor de competitividad para las empresas mexicanas y para la economía en su conjunto. Para esto, el país requiere un mercado de hidrocarburos y electricidad en el cual los precios reflejen tanto las fluctuaciones en la oferta y la demanda, como los costos reales de producción y generación.
En general, el objetivo común de los Estados con reservas de hidrocarburos es maximizar el valor de la renta de sus recursos no renovables. El arreglo institucional —las relaciones entre el Estado, como dueño; la industria, a través de operadores, y la forma en la que se distribuye la renta generada— es fundamental para cumplir con dicho objetivo.
La explotación de hidrocarburos es una actividad muy riesgosa tanto por los niveles de inversión que requiere como por las complejidades técnicas. Esta característica es especialmente marcada en las actividades de exploración y producción de hidrocarburos, y es la principal razón por la cual la tecnología de punta en este sector no se vende.
La combinación de altos costos de inversión con altos niveles de riesgo ha generado que la mayor parte de los proyectos en el mundo ahora se ejecuten por consorcios de múltiples operadores. Las compañías petroleras más grandes y exitosas actualmente comparten tecnología de punta y se asocian para explotar diferentes yacimientos. De este modo reducen su exposición al riesgo en su papel de operadores. Esta dinámica de competencia y cooperación entre operadores es característica del sector moderno de petróleo y gas.
Volviendo al tema de los objetivos de la reforma energética, para entender el sector nos tenemos que preguntar qué es la renta económica proveniente de la explotación del petróleo. Esta se define como la diferencia entre el ingreso petrolero y los pagos a los factores de la producción (incluyendo la inversión).1
El objetivo de los Estados con reservas de hidrocarburos es maximizar el valor de la renta de sus recursos. En el mundo no existe un diseño óptimo para el sector. Cada país procura fijar un régimen legal y fiscal que maximice la renta para el Estado pero que también ofrezca condiciones atractivas para los inversionistas. En una época en la que las reservas de hidrocarburos han crecido dramáticamente como resultado de la revolución tecnológica, existe un alto grado de competencia entre los países productores para atraer inversiones. En este sentido, es evidente que los arreglos institucionales de cada país compiten entre sí.
Alrededor del orbe existen diferentes mecanismos para definir las relaciones contractuales entre los propietarios de los recursos y los inversionistas privados. En general, los distintos arreglos se clasifican en dos sistemas: los de licencias y los contractuales.2 En cualquier caso, el Estado determina el mecanismo contractual idóneo a partir de la complejidad del yacimiento y de la necesidad de hacer más atractivo el esquema en términos de las necesidades de inversión y talento para desarrollarlo.
Como se menciona en El destino está en los detalles: Las leyes secundarias y la reforma energética, documento que publicó el IMCO en abril de este año,3 desde el punto de vista de los ingresos del Gobierno, las licencias y los contratos de producción compartida pueden ser equivalentes. Independientemente de las diferencias, lo más relevante en un sistema en donde coexisten los dos instrumentos es cómo regular las actividades contenidas en cualquiera de ellos. Por ejemplo, la administración y control de los proyectos, el grado de control estatal sobre las decisiones en la industria, el papel de la compañía nacional en el sector, la división del riesgo y la distribución de la renta petrolera.
En un sistema de licencias, los inversionistas reciben del Estado el derecho a explorar, perforar y producir petróleo y gas dentro de una área delimitada y por un periodo específico. Los inversionistas son titulares de la licencia, pero pagan al Estado regalías sobre la producción bruta, e impuestos a las utilidades y a las rentas extraordinarias.
Bajo un sistema de contratos de producción compartida, un representante del Estado establece un compromiso legal con un operador privado. Un contrato de producción también otorga al inversionista (el operador) el derecho a explorar (bajo su propio costo y riesgo) y producir hidrocarburos dentro de un área específica, por un periodo de tiempo limitado. El operador obtiene a cambio el derecho a recuperar los costos de exploración y producción, y a un porcentaje de la producción neta.
Si el contrato es de utilidad compartida, los cambios en el precio de los hidrocarburos resultan en el ajuste del porcentaje de la producción a la que el operador tiene derecho.
En general, las licencias son más simples de administrar. El cobro de regalías es sencillo porque depende solo del volumen de producción. El pago de impuestos es responsabilidad del operador, siguiendo las reglas del sistema tributario. El costo de administración de los proyectos es menor también porque el organismo regulador aprueba programas de trabajo y mínimos de inversión, pero las operaciones son responsabilidad de las compañías.
Por el contrario, los contratos de producción o utilidad compartida tienen una mayor complejidad administrativa. Como el Estado es propietario del proyecto y el inversionista es contratado para explorar y producir petróleo, el Gobierno necesita a un representante de sus intereses que administre los contratos y apruebe los planes de trabajo e inversión. En el caso de México, este papel será responsabilidad de la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH).
La recuperación de costos es otro elemento de complejidad en los contratos de producción compartida. El operador busca recuperar su inversión y gastos operativos, por lo que tiene un incentivo para elevar sus costos. Además, no existe garantía de que el Estado conozca mejor que los operadores las estructuras de costos ni las decisiones de gastos, o que cuente con elementos suficientes para discernir si un incremento en los costos es consecuencia de la complejidad geológica o de la ineficiencia del operador. Este punto es quizás el que mayor complejidad otorga a los contratos cuando se los compara con los esquemas de licencia.
El régimen fiscal es un componente crucial del nuevo sistema legal para el sector energético, pues traduce la propiedad del Estado de los recursos del subsuelo en activos financieros propiedad del público. En ningún régimen fiscal —sea de licencias o contratos de producción compartida— el Estado utiliza solo una herramienta recaudatoria. La mayoría incluye bonos, regalías y algún tipo de impuesto a la renta (o ganancias excesivas) para obtener ingresos a lo largo de la vida de un proyecto. Los Estados también echan mano de instrumentos flexibles. Los sistemas fiscales dependen de la relación entre la complejidad técnica para explorar y producir petróleo y gas, los precios de los hidrocarburos y la inversión necesaria para desarrollarlos. Por lo tanto, el Estado necesita flexibilidad para poder adaptar el régimen fiscal de los contratos y licencias en cada nueva ronda de licitación a la tecnología disponible, los precios y el contexto internacional en el cual compite por inversión.
La reforma energética es una promesa de transformación para la industria petrolera en México. Sin embargo, es imposible evaluar su alcance y potencial sin la legislación secundaria y las leyes y reglamentos que regirán al nuevo sector en competencia.
El principal reto para la reforma es transformar un monopolio estatal ineficiente en una industria donde la competencia favorezca la eficiencia. Para alcanzar este objetivo, se necesita definir claramente los objetivos, funciones y responsabilidades de todos los actores. Además, es necesario fortalecer a los organismos reguladores para enfrentar la responsabilidad de representar los intereses del Estado y regular una industria con nuevos jugadores con una visión de largo plazo. La consistencia entre la organización institucional, los principios legales y la regulación es fundamental para tener reglas claras, seguridad jurídica y estabilidad de los acuerdos.
De la propuesta de legislación secundaria presentada por el Gobierno Federal se puede interpretar que el nuevo marco institucional tiene una división entre la política energética y los reguladores. La Secretaría de Energía (Sener) será responsable de elegir las áreas a licitar, decidir qué instrumento utilizar (contrato o licencia) y diseñar los contratos o los términos de las licencias. También autorizará los planes de exploración y desarrollo de cada una de las licitaciones. La cnh tendrá en su poder la información técnica del sector (geológica, sísmica, etcétera). Además, administrará los contratos y licencias y brindará asistencia técnica a la Sener para el diseño de las rondas de licitación.
A grandes rasgos, este esquema institucional es congruente con la reforma constitucional y con la necesidad de un marco regulatorio que promueva un sector de hidrocarburos competido. Los siguientes retos son la implementación y la participación de la sociedad para asegurar que se cumpla el objetivo de crear una industria en competencia y que una mayor inversión y producción en el sector se traduzca en beneficios para todos los mexicanos.
La certidumbre de que los recursos son administrados con integridad, transparencia y bajo un modelo de rendición de cuentas es la mejor garantía de estabilidad y seguridad para los inversionistas. La transparencia genera las bases para un sector competido en el que sea atractivo invertir, con certidumbre jurídica y estabilidad de largo plazo. Al evitar la corrupción, se incentiva la participación de los actores más eficientes, generando beneficios para el país. El acceso a información confiable y oportuna sobre el uso y los beneficiarios de la renta petrolera será crucial para el apoyo social a esta reforma.
1World Bank, “Legal Arrangements in the Petroleum Industry”, en Tordo Sylvana, Fiscal Systems for Hydrocarbons: Design Issues, World Bank, working paper number 123, 2007.
2La figura de las concesiones no es tratada por no ser relevante para el caso mexicano.
3Catalina Delgado, Juan Carlos Quiroz, Montserrat Ramiro, Cecilia Reyes Retana y Mariana Tapia, El destino está en los detalles: Las leyes secundarias y la reforma energética, IMCO, abril de 2014.
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MONTSERRAT RAMIRO es directora de proyectos de energía del IMCO.
