Se sabe bien: la colaboración multilateral para hacer frente al calentamiento global está en un momento pésimo, y los especialistas esperan muy poco de la COP17 en Durban. Hay una posible ruta crítica distinta: la de acciones individuales, locales y regionales que puedan multiplicarse e ir permeando la pirámide del poder.
El cambio climático es un problema de externalidades, es decir, de costos que no son asumidos por quienes producen o consumen un bien. Por ejemplo, el uso del automóvil genera emisiones de partículas que son dañinas para la salud, así como gases que tienen un efecto climático global. Además, su uso disminuye la velocidad promedio de otros automóviles y puede causar accidentes. Todo esto se traduce en costos públicos y privados en salud y en pérdida de productividad por los accidentes y la congestión vial.
A pesar de estos costos, el conductor del automóvil no paga la proporción de los resfriados y pulmonías que le corresponde, ni la pérdida de tiempo que provoca al resto de los que circulan, ni los costos de inundaciones en ciudades costeras o por las acciones de adaptación al cambio climático. En última instancia, cuando el conductor está asegurado o es una persona altamente responsable puede llegar a compensar, aunque de forma parcial, a las víctimas de algún accidente en el que se vea envuelto.
La solución ideal es cobrar por las externalidades generadas.1 Sin embargo, esto no se realiza casi nunca porque es muy complejo monitorear a quien incurre en los costos y porque los afectados no suelen estar organizados.
La razón por la que los individuos no están organizados es que los costos muchas veces no pueden cuantificarse fácilmente. Además, crear un organismo que pueda monitorear, organizar y cobrar por las externalidades es difícil, complejo y caro. Por ejemplo, ¿cuánto tendrían que pagar los automovilistas mexicanos por el calentamiento global que puede afectar a alguien del otro lado del mundo?
Una forma de internalizar las externalidades de forma simple es cobrando impuestos. Un buen ejemplo es el del tabaco. Uno de los grandes argumentos a favor de los impuestos al tabaco en Estados Unidos son los altos costos que representa su consumo para los sistemas de seguridad social, en particular por las enfermedades relacionadas con el tabaquismo de fumadores pasivos y activos. Los fumadores suelen afirmar que ellos deciden qué hacer con su salud o su vida, pero no se niegan a recibir atención médica cuando la necesitan. Lo que pretende el impuesto es resarcir el costo social de su atención médica, es decir, que éste se refleje en el costo de los cigarrillos.
Ésta es la lógica detrás de muchos impuestos, sin embargo, tienen la desventaja de ser estimados por una autoridad central con información imperfecta de los costos de dichas externalidades. Adicionalmente, a menudo la autoridad central se ve presionada por intereses que buscan que los costos en cuestión no sean tan altos o no se reflejen en el precio de las cosas. El impuesto es un medio muy indirecto para compensar a los afectados debido a que su recaudación casi nunca va etiquetada. Por ejemplo, no es posible verificar que los impuestos al tabaco lleguen hasta los hospitales que atienden a fumadores pasivos y no pasivos que enferman, o se utilicen en la adquisición de medicamentos para tratarlos. Es decir, no son rastreables. En suma, el problema es complejo y lo enfrentamos con herramientas imperfectas, como la regulación y los impuestos, no siempre con éxito.
El caso del manejo del precio de la gasolina es particularmente indignante. La visión de gran parte de la población es que el gobierno debe asegurar precios bajos de combustibles y alimentos, sin considerar los costos sociales y ambientales que esto representa. El subsidio a la gasolina es un ejemplo claro de que se están subsidiando enfermedades respiratorias, congestionamiento vial y, por supuesto, el cambio climático.
Así, a pesar de que existe un amplio consenso sobre la existencia del cambio climático,2 la humanidad no ha podido encontrar soluciones reales con la velocidad que se requiere, debido a que los efectos del fenómeno son globales pero las emisiones son locales.
Los esfuerzos que lleva a cabo el mundo cada año en convenciones marco no sólo han mostrado lo complicado que es alcanzar consensos sobre el tema. Posiblemente, ahora existe un menor interés en alcanzar dichos consensos que hace 20 años. Por ejemplo, el próximo año expira el Protocolo de Kyoto y aún no hay alternativas acordadas para reemplazarlo.
Dicho convenio, firmado el 11 de diciembre de 1997 en Kyoto, Japón, se alcanzó tras fuertes negociaciones internacionales. En él se logró un acuerdo vinculante mundial3 que dio vida a los mercados de bonos de carbono europeos y a los mecanismos de desarrollo limpio.
La falta de acuerdos se debe principalmente a que los costos del cambio climático no son iguales para todos. De hecho, con el cambio climático algunas partes del mundo pueden salir ganando. Por ejemplo, mientras que las sequías en el norte de México y África se intensifican, la ampliación de las franjas cultivables fuera de los trópicos, debida a un mejor clima y al efecto fertilizante del dióxido de carbono, puede aumentar la productividad agrícola de ciertas economías.
Sin embargo, aunque no necesariamente todos pierden en el corto plazo, es muy probable que el balance final sea trágico, como muestra el famoso reporte del economista inglés Nicolás Stern.
A nivel regional han surgido diversas propuestas para suplir una parte de la falta de acuerdos globales en la lucha contra el cambio climático. Las nuevas iniciativas de mercados de carbono en California y la Iniciativa Climática del Oeste, que incluye a estados de la Unión Americana y provincias canadienses, suenan promisorias, y México podría resultar beneficiado. Adicionalmente, el mercado europeo de bonos de carbono incorporó hace poco la obligación de mitigar las emisiones de los aviones que vuelan a Europa, lo que puede incentivar proyectos de mitigación en otros países. Sin embargo, en este nivel los avances han sido lentos y no siempre exitosos. También ha habido importantes retrocesos, como la desaparición del mercado de bonos de carbono de Chicago y la cancelación del mercado japonés.
Ante la incapacidad de los gobiernos de generar acuerdos globales y la lentitud con la que se están desarrollando los mecanismos regionales para promover la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), es esencial voltear hacia lo local. Por un lado, los avances tecnológicos permiten cada vez más que los gobiernos y empresas locales los adopten sin la necesidad de depender de los mercados de bonos de carbono u otros mecanismos de financiamiento externo. Por otro lado, muchas de las oportunidades para mitigar los gei a nivel local contribuyen a la solución de otros problemas inmediatos para la población local.
En cuanto al avance de la tecnología, una de las mejores muestras es la caída en los costos de producción de energía solar y eólica. Existen reportes, atribuidos a la consultora Bloomberg New Energy,4 que muestran que regiones de Brasil, México y Suecia particularmente ricas en recursos eólicos tienen costos de producción de energía que son menores a los de la producción con carbón y que incluso compiten con los costos de generación eléctrica en plantas de gas de ciclo combinado. Además, este comparativo no considera los subsidios ni las externalidades asociados con las plantas de generación a partir de combustibles fósiles. Si las tecnologías limpias logran disminuir sus costos de generación a los niveles de los de los combustibles fósiles, la electricidad podrá estar libre de emisiones en un futuro cercano.
El reto es competir con la generación de energía a partir de gas, cuyos precios han disminuido recientemente gracias a nuevas técnicas de extracción. Aunque la partícula de gas es más limpia que la del carbón y del combustóleo, el mejor mundo al que podemos aspirar es al de energía barata y libre completamente de emisiones.
En este sentido, es importante entender que la regulación juega un papel fundamental tanto en la creación de mercados como en la generación de tecnología. Alemania, punta de lanza en energía solar, decidió incentivar fuertemente la inversión en la investigación y el uso de dicha tecnología. Se convirtió así en la principal potencia en energía solar fotovoltaica, aun cuando su capacidad solar equivale a la mitad de la de México (ver la Gráfica).
A pesar de que hay mucho por hacer en materia de regulación, la prioridad debe estar en agregar los costos de las externalidades de la generación (salud, impactos ambientales) a los precios de la electricidad.
En cuanto a las acciones que pueden tomar los gobiernos locales para reducir las emisiones de gei, el abanico es muy amplio. Además, muchas de esas acciones permiten contrarrestar tanto el cambio climático como problemas tan importantes como las emisiones de gases y partículas que afectan la salud (ozono, dióxido de nitrógeno, partículas pm2.5, etcétera), el tráfico vehicular y la consecuente pérdida de productividad de las personas.
El transporte es la principal fuente de emisiones en las ciudades. Por ejemplo, en la Ciudad de México dicho sector consume 60% de la energía, mientras que la industria consume el 24% y el sector residencial el 13%.5 Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre con la industria y las viviendas, la política pública dirigida al transporte urbano ha sido, en el mejor de los casos, insuficiente, y la mayoría de las veces completamente opuesta al objetivo de reducir las emisiones de gei y los impactos a la salud bajo la premisa de cobrar a quien genera las externalidades.
El problema del transporte urbano en México se debe a la falta de de instituciones locales serias y de planeación del crecimiento urbano, lo cual se ha traducido en una explosión horizontal y desordenada de las ciudades. La construcción de nuevas viviendas lejos de los centros de empleo y de los servicios urbanos (escuelas, hospitales, comercios, etcétera), fuerza a las personas a recorrer grandes distancias cotidianamente. Sin embargo, el sistema de transporte es deficiente: el transporte público está desarticulado y es inseguro; tampoco existe infraestructura adecuada para peatones y ciclistas, lo que orilla a las personas a utilizar el automóvil. Lo anterior genera saturación vial, mayores tiempos de traslado y mayores emisiones a la atmósfera.
La gran cantidad de distorsiones en las políticas públicas relacionadas con este sector, en todos los niveles de gobierno, abona al problema. Como se mencionó, el subsidio federal al consumo de combustibles incentiva el uso del automóvil. A nivel estatal, la eliminación de la tenencia vehicular en la mayoría de las entidades, incluido el Distrito Federal, fomenta una mayor tasa de motorización.
A nivel local, la construcción de más vialidades para autos y la regulación que obliga a que los comercios y viviendas cuenten con cierta cantidad de lugares de estacionamiento, fomentan el desarrollo de ciudades pensadas para el automóvil, no para las personas. Sin embargo, cambiar estos incentivos perversos es relativamente fácil y únicamente requiere de la voluntad política y la sensatez de las distintas autoridades.
Existen tres líneas estratégicas que permitirían cobrar a los conductores los costos sociales del uso de sus automóviles y, con ello, reducir las emisiones y demás efectos nocivos del esquema actual del transporte en las ciudades:
1. Mejorar la calidad de los combustibles. Las gasolinas y el diesel utilizados en el transporte en México tienen un alto contenido de azufre en relación con los estándares que aplican en Estados Unidos y Europa. Existe una norma aprobada que obliga a pemex a distribuir combustibles con bajo contenido de azufre, los cuales son necesarios para poder implementar criterios más estrictos de emisiones vehiculares.6 Sin embargo, desde 2009 pemex ha incumplido dicha norma. Por tanto, es urgente que pemex realice las inversiones necesarias en sus refinerías para producir combustibles limpios, o bien que los importe;
2. Controlar las emisiones vehiculares. La tecnología actual de motores es obsoleta. Las emisiones de un camión con los estándares actuales en México (equivalentes a us2004) son iguales a las de 10 camiones con los estándares us2010. Actualmente se discute la actualización de las normas relacionadas con la eficiencia vehicular;7 se busca adoptar la normatividad que aplica en Estados Unidos desde 2010 (us2010), con lo cual se podrían reducir las emisiones de gases y partículas en 85% o más. Sin embargo, para la implementación de dicha normatividad es necesario contar con los combustibles limpios que hemos mencionado;
3. Modificar los sistemas de transporte y el comportamiento ciudadano. Ésta es quizá la tarea más difícil pero también la que sin duda traería los mayores beneficios tanto en reducción de emisiones como en calidad de vida de los ciudadanos. Consiste en aumentar los costos a los automovilistas pero también en aumentar las alternativas seguras y de calidad en el transporte. Bajo esta estrategia se encuentran las políticas para promover el crecimiento compacto de las ciudades (favorecer el crecimiento vertical sobre el horizontal, mezclar los usos de suelo) y reducir necesidades de transporte, priorizar las inversiones en transporte público y no motorizado (infraestructura, integración de distintos modos de transporte, etcétera), y cobrar por la propiedad y el uso del automóvil (tenencia verde, cobros por congestión, cobro íntegro de los combustibles, etcétera). Este tipo de políticas públicas predominan en las ciudades que tienen la mayor calidad de vida en el mundo, como Nueva York, Londres o Copenhague. No sólo se encuentran en países desarrollados, sino también en nuestro continente, como Curitiba en Brasil o Bogotá en Colombia.
En suma, tanto a nivel nacional como local existen amplias oportunidades para reducir nuestra contribución al cambio climático. Hoy estamos en posibilidades de desarrollar tecnologías limpias de generación de electricidad, así como impulsar la eficiencia energética y la planeación urbana, sin necesidad del gran acuerdo internacional que no sabemos cuándo llegará.
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1 Internalización de las externalidades, en jerga de los economistas.
2 La academia reconoce que el fenómeno obedece al aumento de ciertos gases producto de la actividad humana.
3 Con la conocida e importante excepción de Estados Unidos y con distintos niveles de obligaciones para las partes.
4 Por ejemplo el portal <http://www.evwind.es/noticias.php?id_not=10336>. La fuente es Bloomberg New Energy.
5 Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal: Inventario de Emisiones de Contaminantes, Criterio de la ZMCM 2008.
6 NOM-086-SEMARNAT-SENER-SCFI-2005.
7 NOM-042-SEMARNAT-2003 y NOM-044-SEMARNAT-2006.
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GABRIELA ALARCÓN es Directora de Investigación de Desarrollo Urbano del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO).
RODRIGO FRANCO es Investigador Senior del IMCO.
