A partir de una profunda reflexión sobre las fuentes del Derecho Internacional, el autor señala la necesidad de volver a los principios que le dan sustento, antes que ceder a la tentación de recurrir al uso de la fuerza y violar la soberanía de países donde se atenta contra la democracia o cuyas circunstancias constituyen una amenaza para otras naciones.
El reclamo de México por lograr la vigencia plena del imperio del Derecho a nivel internacional ha sido una constante en nuestra política exterior. Se ha tratado de una lucha siempre vinculada a la defensa de nuestra soberanía. De ahí que mantengamos el interés por dar contenido y actualidad al marco jurídico que debe regir las relaciones entre los Estados y otros actores internacionales.
El jurista belga Charles de Visscher, Ex Juez de la Corte Permanente de Justicia Internacional que precedió a la actual, nos recordaba en Teorías y realidades en Derecho Internacional Público que el desarrollo histórico de la comunidad internacional ha sufrido dos cambios cualitativos fundamentales, ambos inherentes a la transformación del orden jurídico. El primero de ellos ocurrió con el quiebre de la sociedad medieval, cuando dio paso a la fuerza incontenible del nuevo orden, cuyo primer síntoma fue el establecimiento de los Estados nacionales en Europa Occidental.
Dicha etapa, consagrada en la esfera jurídica por los tratados de Westfalia de 1648, marcó los comienzos del sistema jurídico internacional moderno, el cual no obstante continuaría con la carga del pasado imperial y su fuerte legado medieval. La relación entre las naciones seguiría regida por un Derecho Internacional clásico, formulado a partir de las prácticas que en los siglos xviii, xix y parte del xx eran seguidas por un pequeño número de potencias coloniales.
Lo anterior significaba en muchos casos la perpetuación de relaciones de desigualdad y explotación, que a su vez generaban entre los países en desarrollo una profunda desconfianza hacia la Corte Internacional de Justicia, desconfianza que posteriormente ha cedido en virtud de las iniciativas impulsadas en diversos foros internacionales —convertidos en verdaderos centros de negociación en la segunda parte del siglo XX— y apoyadas por una amplia mayoría de los países ya incorporados a la Organización de las Naciones Unidas (ONU) como efecto de la corriente descolonizadora de los años sesenta, para actualizar el Derecho Internacional y lograr la necesaria reestructuración de su contenido.
El carácter y la amplitud de los cambios deseados en materia de Derecho Internacional clásico siguen siendo motivo de discusión hoy en día. Sin embargo, mucho se ha avanzado y de ahí la importancia de compartir con el lector algunas reflexiones sobre el impacto de la norma internacional en la vida de nuestros pueblos.
Revisión de las fuentes del Derecho Internacional
Estímase en consecuencia que uno de los temas más importantes hoy en día es la necesidad urgente de revisar las fuentes del Derecho Internacional, es decir, cómo y dónde encontrar la norma jurídica. Dichas fuentes están mencionadas en el Artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia vigente para los 193 miembros de la ONU, independientemente de su aceptación a la jurisdicción de ese alto tribunal. El artículo en cuestión establece: “La Corte, cuya función es resolver conforme al Derecho Internacional las controversias que le sean sometidas, deberá aplicar (a) las convenciones internacionales, sean generales o particulares, que establecen reglas expresamente reconocidas por los Estados litigantes; (b) la costumbre internacional, como prueba de una práctica generalmente aceptada como Derecho; (c) los principios generales de Derecho reconocidos por las naciones ‘civilizadas’ (tautología con connotación colonialista), y (d) las decisiones judiciales y las doctrinas de los publicistas de mayor competencia de las distintas naciones, como medio auxiliar para la determinación de las reglas de Derecho”.
Una corriente de opinión reciente reconoce el valor jurídico de ciertas decisiones de organismos internacionales. Aun tomando en cuenta que se trata por regla general de recomendaciones, hoy en día dichas decisiones ya tienen valor probatorio, pues avalan la existencia de normas consuetudinarias, en lo que algunos juristas modernos llaman, usando dos términos contradictorios, “la costumbre instantánea”.
Sin embargo, ahora se pretende ir más lejos y dar carácter de fuente independiente a ciertas resoluciones, sobre todo de órganos políticos como la Asamblea General y el Consejo de Seguridad de la onu, siempre que se refieran a un tema general y no a una situación específica, manifiesten la intención de alcanzar efectos jurídicos y hayan sido aprobadas por una abrumadora mayoría de votos, con lo cual se prueba que el criterio contrario a esa norma carece de validez.
Asimismo, sometemos a la consideración del lector otros tres temas discutidos en el ámbito internacional, por el efecto que pudieran tener en el mantenimiento de un orden mundial justo y equitativo. Nos referiremos a ellos a continuación.
Una democracia supervisada desde el exterior
El Canciller de México en la primera etapa del gobierno de Vicente Fox y prestigiado escritor Jorge G. Castañeda se refirió en alguna de sus presentaciones a la necesidad de que “la política exterior sea un factor determinante en la consolidación del cambio democrático en nuestro país”, concepto aún vivo en debates internacionales, pero que quizá requiere de ciertas precisiones.
Recordemos que dicha tesis coincide en buena medida con los escritos de algunos investigadores representantes de las posiciones más conservadoras de países como Estados Unidos y Gran Bretaña, en particular con lo dicho por Thomas Franck en “The Emerging Right to Democratic Governance”, artículo publicado en el American Journal of International Law en 1992.
Para este autor, la norma de gobernabilidad democrática quiere decir tres cosas: primero, la legitimidad de los gobiernos debe ser juzgada a nivel internacional y no únicamente a nivel nacional; segundo, las normas internacionales aplicables deben definir claramente lo que se entiende por “democracia” —tarea nada fácil—, y tercero, la democracia debe ser reconocida como un derecho humano garantizado a nivel internacional; su salvaguarda requiere procedimientos de monitoreo e incluso de supervisión coercitiva.
La Carta Democrática Interamericana aprobada en reunión en Santiago de Chile por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA) insinuaría en algunos de sus artículos un respaldo a la idea de una protección internacional a la democracia (artículos 7 y 17), si bien por otra parte avala en forma contundente que el ejercicio efectivo de ella se basa en la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional (Artículo 2), para después añadir en el Artículo 6 que la participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad y es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia.
En consecuencia, nos parece muy aventurado considerar que los procesos democráticos deben ser supervisados desde el exterior. Más aun, los autores Franck y Steiner y uno más audaz de nombre Fernando R. Teson —en su libro Human Intervention: An Inquiry into Law and Morality (1997)— discrepan sobre los alcances que puede tener la comunidad internacional o un país por si solo para frenar irregularidades electorales en otro Estado.
En un comentario editorial aparecido en 1984 en el American Journal of International Law, Michael Reisman brinda una reinterpretación radical —en mi opinión claramente ilegal— del Artículo 2, párrafo 4 de la Carta de la onu, que prohíbe la amenaza o el uso de la fuerza armada en las relaciones internacionales, para sugerir que ese precepto autoriza a un país a derrocar unilateralmente a un gobierno que haya cometido graves delitos electorales, apoyando su afirmación en las invasiones a Granada y Panamá por el gobierno norteamericano, considerándolas respuestas legales a la tiranía.
Aunque la incorporación de un recurso ante un organismo internacional con objeto de proteger la democracia, tal y como se hace en la llamada Carta Democrática Interamericana, es sin duda un desarrollo importante, éste se limita a operar cuando ocurre un “golpe de Estado”. Sin embargo, la oea ha seguido desarrollando tales mecanismos para aplicarlos con mayor precisión, incluyendo medidas para prevenir un rompimiento de la legalidad.
No obstante, anclar en la política exterior la protección de nuestras instituciones, sin que medien compromisos claros y uniformes para todos los países, podría exponernos en un futuro a situaciones peligrosas para la independencia del país, inclusive a una intervención extranjera.
Validez de los principios constitucionales de la política exterior mexicana
En los ámbitos académicos y políticos de nuestro país resurge con cierta frecuencia el debate sobre si los principios normativos que deben regir la política exterior de México, incorporados en el párrafo X del Artículo 89 de nuestra Constitución, son o no el marco adecuado para enfrentar la dinámica del mundo hoy en día. Al respecto, recordamos que el citado artículo dice: “[…] en la conducción de la política exterior, el titular del Ejecutivo observará los siguientes principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el desarrollo, y la lucha por la paz y la seguridad internacionales”, principios a los que recientemente se ha agregado “el respeto, la protección y promoción de los derechos humanos” como parte de una trascendental enmienda constitucional en la materia.
Cuando a propuesta del entonces Presidente Miguel de la Madrid y de su canciller Bernardo Sepúlveda, ilustre jurista y actual Juez de la Corte Internacional de Justicia con sede en La Haya, Países Bajos, se decidió incorporar dichos principios al Artículo 89 párrafo X de nuestra Carta Magna, hubo un debate sumamente interesante entre quienes consideraban que brindarles nivel constitucional los convertiría en una inconveniente “camisa de fuerza”, y quienes argumentaban que tal efecto era precisamente el buscado a la luz de los infundados intentos de desvirtuar su validez.
Aunque los principios de Derecho establecidos por la Carta Magna son la enunciación de los aplicables en política exterior, poco se conocen los corolarios que legalmente se derivan de éstos últimos, aceptados formalmente por la comunidad internacional.
El desarrollo y codificación de los citados preceptos son ejemplo de cómo una resolución de la Asamblea General de la onu puede desarrollar el Derecho Internacional al ofrecer una interpretación legal de los preceptos de la Carta de ese organismo internacional.
Recordemos al respecto que la negociación llevada a cabo por un selecto grupo de especialistas representantes de las principales corrientes jurídicas duró nueve años, de 1961 a 1970, al final de los cuales la “Declaración sobre los principios de Derecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas” fue adoptada mediante resolución de la Asamblea General de la onu (2625 XXV).
Dicha declaración, que a todo estudioso del Derecho Internacional público convendría conocer, debió haber sido llamada “Principios de la coexistencia pacífica”, nombre que finalmente no se aceptó por la connotación “soviética” del concepto. Como un dato adicional, cabe recordar que dos diplomáticos mexicanos de carrera presidieron el comité que la formuló, el primero cuando se iniciaron los trabajos en México y el segundo al aprobarse la declaración en Ginebra, por lo cual podemos afirmar con orgullo que la contribución mexicana en ese trabajo fue muy significativa.
A la luz de lo anterior, no puede justificarse la propuesta de eliminar los principios de política exterior incluidos en el párrafo X del Artículo 89 de nuestra Carta Magna, tal como argumentaron algunos políticos y hombres de negocios de nuestro país al invocar el impacto de la globalización en la actividad de los Estados y aducir que supuestamente ya no son aplicables. Por el contrario, debe considerarse que tales conceptos no son estáticos, sino dinámicos, y se han ido ajustando conforme los Estados asumen de forma voluntaria más compromisos internacionales. Nadie puede negar, por ejemplo, que imponer una acción a un Estado en contra de su voluntad resulta violatorio del principio de no intervención en los asuntos internos de ese Estado.
Por tanto, debemos pugnar por que esos principios se cumplan sin excepciones y, en ese sentido, rechazamos el argumento de que el siglo xxi exige otro marco jurídico para conducir nuestras relaciones internacionales pues, aun si se eliminaran de nuestra Carta Magna, seguirían siendo obligatorios pues se hallan incorporados en las cartas de las Naciones Unidas y la oea, tratados que nos vinculan jurídicamente.
Acción militar preventiva
Un último tema de especial actualidad lo ofrece la “National Security Strategy of the United States of America”, proclamada por la Casa Blanca desde septiembre de 2002 pero invocada recientemente “como una cuestión de sentido común y autodefensa” a partir de la cual “Estados Unidos de América actuará en contra de cualquier amenaza que surja antes de materializarse […]”; afirma la necesidad de adaptarse al concepto de “amenaza inminente” y a las capacidades y objetivos de los adversarios.
La idea de legalizar el ataque preventivo no es nueva. Comenzó a esbozarse sin mucho apoyo desde los primeros años de la onu y no hace falta gran imaginación para advertir hasta dónde llevaría semejante propuesta. Sus principales defensores fueron Julius Stone y Georg Schwarzenberger, afamados juristas cuyas opiniones han ganado considerable aceptación sobre todo en la literatura jurídica de Estados Unidos de América y Europa.
Desde su punto de vista, la cuestión no consiste en conocer quién ha cruzado la frontera o atacado en primer término, sino en quién ha preparado la acción bélica. Sin embargo, en la actualidad tal preparación puede ser parte de una carrera armamentista, lo que hace imposible distinguir al agresor de la potencial víctima, a menos que se haga un estudio histórico o estratégico de las razones por las cuales cada contendiente empezó a aumentar su armamento.
En síntesis, aun cuando reconocemos la nueva problemática que enfrentamos a nivel mundial en esta materia —y cuya solución requiere estrategias adecuadas—, hasta no contar con un nuevo sistema jurídico debemos atenernos a lo establecido en el Derecho Internacional vigente. Más aun ante la delicada situación que enfrentan México y Estados Unidos en su línea fronteriza, a lo largo de la cual se han registrado serios incidentes que han dejado muertos y heridos y donde hay contingentes militares de uno y otro lado y aviones no tripulados —supuestamente sin armamento— realizan constantes recorridos.
En resumen, el derecho a la legítima defensa, si bien es inmanente a cualquier Estado de acuerdo a lo establecido por el Artículo 51 de la carta de la onu, representa, no obstante, una excepción al principio —eje de las relaciones internacionales— que prohíbe la amenaza o el uso de la fuerza. Por lo tanto, la determinación de su alcance debe ser de interpretación estricta: la única causa que puede dar origen al derecho de legítima defensa es un ataque armado, según los términos imperativos de la carta de la onu, la cual significativamente emplea en francés la expresión “agresión armada”. Estos términos significan claramente que otros actos, así sean amenazas graves o violación de deberes internacionales, no constituyen condición prevista para que aplique el derecho de legítima defensa.
Sinceramente, deseamos que estas consideraciones nunca tengan que aplicarse a algún incidente que pudiera surgir en la frontera norte del país a propósito de posibles acciones de la delincuencia transfronteriza, y que la colaboración entre ambos países continúe fortaleciéndose, siempre con base en la corresponsabilidad en la lucha contra el narcotráfico y sus efectos delincuenciales.
Conclusión
Independientemente de los temas que por su importancia hemos comentado, no hay duda de que el método más efectivo para enfrentar la compleja situación internacional —en un mundo caracterizado por una irreversible interdependencia entre los países, el surgimiento de nuevos actores en el área internacional y el desequilibrio de poderes militares y económicos— consiste en tratar de reactivar un movimiento mundial por la restauración de la vigencia de las normas de observancia internacional, tarea en la que la acción de los organismos multilaterales resulta fundamental.
Al respecto, como afirmaba el doctor Víctor Flores Olea en un artículo publicado hace varios años por la Cancillería mexicana, es claro que para que los organismos internacionales puedan cumplir adecuadamente con sus propósitos, sus miembros deben mostrar una permanente disposición a escuchar las razones de los demás; es decir, hacer suya la voluntad de conciliar para hacer coincidir los intereses particulares en provecho de acuerdos que expresen el interés general.
En esta tónica —continúa el distinguido especialista— las políticas que tratan de imponerse mediante el uso del poder, sin un claro fundamento en el Derecho Internacional —como ha ocurrido en casos recientes— deben enfrentar cada vez con más vigor a una comunidad de naciones unidas en defensa de la equidad y la justicia. Ésta es la única salvación ante una anarquía global que necesariamente nos afectaría a todos.
___________________________
SERGIO GONZÁLEZ GÁLVEZ es uno de los tres miembros del Servicio Exterior Mexicano que actualmente tiene la distinción de Embajador Emérito, otorgada por la Cancillería mexicana a los diplomáticos más destacados. También es Miembro del Comité Consultivo de Política Exterior de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Escribe este artículo a título estrictamente personal.
