Los procesos de revisión como forma de mejorar prácticas en la gestión pública, el sentido de la fiscalización superior en materia de gobierno y el compromiso del auditor como responsabilidad social son temas de este artículo, que deja claro que en un Estado moderno la neutralidad y la imparcialidad en estas cuestiones son cruciales para conquistar la credibilidad de la ciudadanía.
Resulta un experimento interesante constatar hasta qué punto nuestra percepción de México, no sólo desde una perspectiva ciudadana sino también como funcionarios, se ha ido modificando a lo largo de los años, en la medida en que los procesos democráticos han arraigado en la cultura política del país y se han vuelto parte de nuestra convivencia.
Uno de los elementos más notables de este cambio es, sin duda, la visión cada vez más amplia de que quienes tienen a su cargo tareas gubernamentales están obligados a responder ante la sociedad sobre el uso que hacen de los recursos que les son confiados. Una sociedad más democrática conlleva, necesariamente, una actitud más crítica del ciudadano frente al hecho público. La permisividad, el despilfarro y la discrecionalidad en la administración pública son vistos, de manera creciente, como conductas que deben tener un costo para quienes incurren en ellas.
Sin embargo, la mera denuncia de estos hechos o la inconformidad ante su persistencia no conducen, por sí mismas, a mejorar la situación; se requiere de un mecanismo específico que permita no sólo sancionar sino también prevenir la recurrencia de estas prácticas negativas. Es por ello que existe la fiscalización superior.
La fiscalización superior —un fenómeno prácticamente universal— es entendida como la vigilancia que un ente independiente, con máxima autoridad en materia de auditoría, hace del manejo de los recursos públicos. Todos los países del mundo cuentan con instituciones que cumplen esta función. Existen más países afiliados a la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (intosai, por sus siglas en inglés) que a las propias Naciones Unidas.
No se trata de un fenómeno nuevo. Estas instituciones surgieron en tiempos medievales y representaron un acto de voluntad de los soberanos para asegurarse del correcto desempeño de los funcionarios de gobierno. En nuestro país es una de las instituciones republicanas más antiguas: tiene su origen en la Constitución de 1824. Actualmente, esta labor de vigilancia recae en la Auditoría Superior de la Federación (asf).
Esta permanencia institucional obedece principalmente a dos causas. La primera es la creciente demanda de la sociedad de contar con información sobre el grado de eficiencia, eficacia y economía con que son aplicados los recursos con que financia el gasto público a través de sus contribuciones. La segunda es que la fiscalización superior constituye uno de los instrumentos más representativos y útiles del equilibrio entre poderes que debe existir en un Estado democrático.
En México, la división clásica de poderes —Legislativo, Ejecutivo y Judicial— prevé la existencia de áreas de responsabilidad específicas para cada uno de ellos y de límites de acción precisos, determinados a nivel constitucional y por las leyes secundarias que rigen su funcionamiento, lo que garantiza la gobernabilidad y la existencia de un Estado de derecho pleno y vigente.
Sin embargo, se determinó que la atribución de vigilar el uso de los recursos presupuestales debía recaer en el Poder Legislativo, como representante de la voluntad ciudadana manifestada en los comicios y de acuerdo con su potestad para determinar la integración y el monto del presupuesto. Ejercería esta función a través de un órgano técnico.
La fiscalización superior representa los límites que es necesario marcar a los poderes de la Unión, incluido el Legislativo, respecto a sus decisiones sobre el uso de los recursos de los que disponen para el desempeño de sus atribuciones.
Es a través de la fiscalización superior que la representación popular puede revisar si las acciones gubernamentales, sufragadas con los dineros públicos, están realmente encaminadas a satisfacer las necesidades de la nación. La defensa de los intereses de la ciudadanía representa la línea de base de la acción fiscalizadora.
Desde una perspectiva incluyente, la vida pública supone la participación ciudadana en las diferentes fases del proceso de toma de decisiones. La evaluación de la efectividad de las políticas, la aceptación de éstas por parte de la sociedad y, sobre todo, la restauración de la confianza en la gestión de los órganos gubernamentales, son aspectos esenciales de esta dinámica.
Esta concepción no atenta contra los fundamentos de la democracia representativa. Un gobierno abierto debe regir su actuación de acuerdo con principios como la inclusión, la integridad y la participación. En este sentido, la fiscalización superior juega un papel de gran trascendencia porque promueve la transparencia de la acción gubernamental, fortalece la rendición de cuentas y genera información precisa y objetiva para la sociedad sobre el desempeño de los entes públicos.
La rendición de cuentas supone el deber de los servidores públicos de responsabilizarse por sus actos en el ejercicio de sus funciones y la facultad del Estado de sancionarlos en caso de que incumplan sus obligaciones. Sin transparencia, la rendición de cuentas no puede llevarse a cabo, pues la información es el instrumento que permite mantener a los servidores públicos bajo el escrutinio de la sociedad.
Si observamos con cuidado el ciclo de la definición de metas y la realización de acciones para alcanzarlas en una sociedad abierta y democrática, será fácil percatarnos del impacto que tiene la fiscalización.
El Poder Legislativo, a través de la discusión, aprobación y emisión del presupuesto anual, decide –de acuerdo con principios democráticos– sobre la asignación de recursos públicos, incluyendo objetivos y montos específicos para cada renglón de la gestión gubernamental.
Por su parte, el gobierno ejecuta dicho presupuesto mediante políticas y planes encaminados a cumplir los objetivos y metas previstos. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público se encarga de supervisar la implementación del presupuesto y es responsable de presentar el informe correspondiente, que en nuestro país se conoce como Cuenta Pública.
Este documento es revisado por la asf de acuerdo con diversos criterios que permiten verificar y evaluar el uso de los recursos públicos, la confiabilidad de la información respectiva, su correcto registro y el cumplimiento de las metas.
Finalmente, una vez que se ha integrado el informe de resultados de auditoría, éste es entregado al Poder Legislativo, con lo que se cierra el ciclo presupuestal: con estas acciones se promueve la rendición de cuentas al ciudadano contribuyente para que sepa, en términos generales, si su dinero ha sido bien gastado.
Existe un elemento central para que la fiscalización superior pueda desempeñar esta importante función: el carácter independiente de la institución responsable. La confianza en los resultados derivados de la labor auditora se vería seriamente comprometida si la institución a cargo de esta función fuera percibida como subordinada a aquellos órganos de gobierno a quienes debe revisar.
La necesidad de que las entidades fiscalizadoras superiores sean plenamente independientes de los entes auditados, cuenten con los recursos necesarios, tengan acceso irrestricto a la información que requieren y puedan hacer públicos los resultados de su revisión, entre otros aspectos, ha sido reconocida por la comunidad internacional como una condición indispensable para el pleno ejercicio democrático de la acción gubernamental.
Es posible observar la evolución técnica que han seguido las entidades fiscalizadoras superiores, evolución que ha corrido paralela a la modernización de la administración pública y la percepción del ciudadano no como subordinado sino como un cliente con necesidades que el gobierno debe satisfacer con criterios de eficacia, eficiencia y economía en el uso de los recursos generados por la sociedad.
Originalmente, la labor auditora se concentraba en vigilar el cumplimiento financiero de las operaciones gubernamentales y su correcto registro. Este tipo de auditorías favorece la institucionalización de una práctica contable coherente que permite un seguimiento adecuado de las transacciones y, en consecuencia, proporciona una imagen fidedigna de la situación real de las finanzas públicas.
Sin embargo, otros aspectos centrales, como son el cumplimiento de objetivos de los programas y políticas públicas y la calidad de los bienes y servicios proporcionados por el Estado, deben ser abordados utilizando una metodología distinta, conocida como auditoría al desempeño.
Otros procedimientos de revisión, como la auditoría forense, permiten contar con elementos y pruebas que demuestren fehacientemente la comisión de un delito e integren una denuncia ante las autoridades judiciales competentes.
Esta evolución, y el desarrollo de nuevos instrumentos de análisis, constituyen una muestra del creciente valor que la labor fiscalizadora puede tener para la sociedad y el gobierno, pero también ponen de manifiesto la creciente complejidad de la administración pública y una mayor sensibilidad respecto al adecuado aprovechamiento de los recursos que, paradójicamente, siempre parecen menores a las necesidades de la población.
Así, la fiscalización superior puede ser considerada como un pilar del buen gobierno, una parte integrante del ejercicio democrático y un elemento central del equilibrio de poderes. La práctica de auditorías permite a las organizaciones públicas actuar responsablemente y con integridad para mejorar la calidad de su trabajo y así cumplir las expectativas de la ciudadanía y fortalecer la confianza de la sociedad.
Es cierto que, en algunos sectores, la fiscalización superior sigue siendo vista más como un problema que como un instrumento aliado en la ruta del perfeccionamiento de la administración pública. Una serie de inercias en materia de opacidad y discrecionalidad y cierta renuencia al cambio dificultan la tarea fiscalizadora. Es necesario vencer estas resistencias difundiendo los valores que entraña este ejercicio para todas las partes involucradas.
Evidentemente, los efectos positivos de la fiscalización no se limitan a lo que he expresado hasta aquí. Del ejercicio fiscalizador profesional, independiente y confiable se deriva una serie de beneficios adicionales que constituyen una aportación valiosa a la gobernabilidad de un país y la satisfacción de las necesidades de la ciudadanía.
Uno de los más valiosos desde el punto de vista del ente auditor es contribuir a fomentar las mejores prácticas en materia de gobierno. A través de una cuidadosa “deconstrucción” de un proceso, con el fin de examinar sus partes, es posible identificar aquellos aspectos susceptibles de perfeccionamiento, sobre todo si otras entidades gubernamentales, tanto nacionales como extranjeras, han encontrado soluciones mejores a problemas similares.
La fiscalización superior permite así un ejercicio de benchmarking a partir del cual los entes auditados pueden comparar su práctica con la de otros similares y, a través de un proceso de reingeniería, adaptar aquellas metodologías y procedimientos que consideren idóneos para obtener mejores resultados.
Este proceso, frecuente en el ámbito empresarial, puede representar para el sector público un instrumento de gran valía cuando se trata de ofrecer a la sociedad servicios mejores, más oportunos y económicos, con el consiguiente ahorro de recursos y una mayor eficiencia.
En las épocas en que el funcionario público rendía cuentas de manera limitada, no tenía prácticamente ningún estímulo para mejorar su labor, puesto que los criterios de cumplimiento no eran suficientes. Ahora, con la implementación de auditorías de desempeño, se obliga a los entes bajo revisión a mostrar el impacto real de los programas y políticas en términos de satisfacción de necesidades y calidad en el servicio ofrecido.
Ello representa un avance capital para el Estado moderno porque fomenta una actitud de servicio en el funcionario público, que debe percibir la vinculación directa de su labor con la necesidad social que atiende y, por lo mismo, entender al ciudadano como un cliente, un receptor de bienes y servicios cuya satisfacción debe ser el objetivo principal de la acción gubernamental.
En este sentido, la fiscalización superior tiene un papel importante: el de auditar no sólo la regularidad financiera o el cumplimiento de la normativa, sino el contenido concreto de la acción y su impacto económico y social, lo que obliga al actor a comprometerse con los programas a su cargo y a asumir una responsabilidad más completa. El ciclo de auditoría —hallazgos y observaciones—, corrección y mejora de procesos garantiza un avance sustancial hacia la calidad en el servicio prestado y, por ende, hacia la satisfacción del usuario.
Por ello, una administración pública mejor —basada en acciones concretas cuyo diseño y aplicación se base en criterios de economía, eficacia y eficiencia, y sujeta a una fiscalización superior objetiva y profesional— promueve la confianza de la ciudadanía en las instituciones y da credibilidad a la gestión gubernamental entre la opinión pública.
En las sociedades democráticas, el poder del ciudadano para decidir el rumbo político del país se ejerce mediante acciones como el voto. En las sociedades más desarrolladas, los electores razonan su voto tomando en cuenta el desempeño real del gobierno, cuya actuación premian o sancionan en los comicios.
La auditoría gubernamental ofrece parámetros objetivos para llevar a cabo esa evaluación; los informes que el ente auditor hace del dominio público ofrecen una imagen transparente, objetiva y documentada del desempeño del Estado. Es a través de la disponibilidad de información de mayor calidad que la opinión pública se fortalece y que el debate nacional puede cobrar más altura. Ésta es una aportación decisiva de la fiscalización superior para la democracia.
Los beneficios de esta actividad no se circunscriben al ámbito nacional. En el mundo actual, la interacción de los gobiernos que se deriva del proceso de globalización ha ocasionado que políticas internas puedan tener un impacto, a veces sustancial, en la situación económica de otros países. La más reciente crisis financiera es muestra de que una política gubernamental permisiva o irresponsable puede tener efectos adversos internacionales.
De ahí la importancia de que los gobiernos tomen en cuenta la fiscalización superior como un criterio central en el desarrollo de políticas y programas públicos. Los hallazgos que resultan de los procesos de auditoría pueden constituir indicadores sustanciales para evaluar la pertinencia de una estrategia o los riesgos de mantener un curso determinado y de no aplicar acciones correctivas o preventivas oportunas. Finalmente, la fiscalización superior se asocia directamente con un gobierno responsable, autocrítico y comprometido con la excelencia.
Ahora bien, ¿cuáles son los parámetros para determinar si la propia autoridad fiscalizadora está desempeñando correctamente su labor?
Existen distintos métodos, generalmente de carácter numérico, que buscan reflejar el impacto de la auditoría gubernamental en la gestión pública (por ejemplo, recuperaciones monetarias, número de sanciones promovidas, número de auditorías, etcétera). Sin embargo, estos indicadores muestran sólo una parte del fenómeno de la fiscalización, no su totalidad, y consideramos que no pueden constituirse en criterios absolutos para juzgar la gestión de la entidad fiscalizadora superior.
Las revisiones que se practican tienen efectos complementarios que resultan positivos pero que no son fáciles de medir o cuantificar. Me refiero a la disuasión de prácticas irregulares por parte de los servidores públicos que son susceptibles de ser auditados, la mejora de procedimientos y marcos normativos de los entes fiscalizados, y el valor informativo que revisten los resultados de auditoría para la investigación, el debate público y los medios de comunicación.
Por otro lado, en países con un desarrollo institucional aún limitado, la incidencia de prácticas irregulares por parte del sector público es todavía un problema recurrente, y su impacto en la opinión pública es constante.
La sensibilidad del ciudadano medio ante este fenómeno, y el desconocimiento que hay de las facultades y los términos administrativos y procesales de las auditorías, genera expectativas desproporcionadas sobre los alcances de la labor de la institución encargada de la fiscalización superior.
En ocasiones, un caso puede parecer de obvia resolución para la opinión pública, sin embargo, cualquier acción que tome el ente fiscalizador debe estar basada en evidencia documental y tomar en cuenta el derecho que asiste al ente auditado. Se trata de un procedimiento no basado en juicios de valor o percepciones subjetivas, sino apegado estrictamente a la normativa vigente.
La credibilidad de la acción fiscalizadora radica en su carácter neutro e imparcial; el respeto al debido proceso es central para que las observaciones y hallazgos derivados de la auditoría sean aceptados por todas las partes involucradas y no sean percibidos como un arma para atacar al rival político en turno. La fiscalización superior, como podemos ver, es mucho más que eso.
JUAN M. PORTAL M. es contador público y maestro en Administración Pública por el IESAP. Cuenta con estudios de posgrado en el IPADE. Actualmente es el Auditor Superior de la Federación.
