Ínfimos salarios para los cuerpos policiacos, saturación y malos tratos en las cárceles del país e inmovilidad en el proceso de aprobación de la propuesta de reforma penal son algunos de los temas que el autor aborda como aspectos en los que se requiere acción urgente. Este ensayo sobre el alarmante panorama de inseguridad al que se enfrenta el país se divide en dos entregas.
Tiempos difíciles
México está viviendo tiempos convulsos. Una violencia extrema, salvaje y despiadada como no se había visto desde los tiempos de la Revolución, afecta a varias entidades federativas en el norte de la República.
El gobierno federal ha desplegado operativos civiles y militares para recobrar el control del territorio y llevar ante la justicia a quienes cometen delitos. Los cárteles de la droga, bien pertrechados por armas que provienen de Estados Unidos en su gran mayoría, luchan por el control de las rutas e imponen su cuota de sangre y corrupción en ciudades pequeñas, medianas y grandes. Nadie parece estar completamente a salvo.
En medio de la lucha, la ciudadanía se pregunta qué objetivos busca el gobierno y en qué momento se terminará la pesadilla que ha dejado ya más de 35 mil muertos en las calles de México, entre 2007 y 2010.
Las soluciones no son fáciles de vislumbrar. Es muy probable que el tema de la seguridad siga ocupando un lugar central en la agenda pública del país en los siguientes años. Sin embargo, los pasos para ir construyendo un Estado de derecho y para lograr una disminución significativa de la violencia ya se están dando, sobre todo a partir de las coordenadas que diseña la importante reforma constitucional en materia penal de junio de 2008.1
En las páginas que siguen se describirá el contexto en el que debe comenzar a funcionar la reforma y los principales retos para su puesta en práctica. No se trata de una descripción basada solamente en las normas aplicables, sino más bien en las políticas públicas (incluyendo, claro, las necesidades de cambio legislativo) que deben desplegarse para lograr el objetivo general que se propone la reforma de 2008: tener una justicia más ágil, más transparente y de mayor calidad, en la que los derechos de todas las partes (procesados, víctimas, autoridades) sean respetados y se alcancen las mejores soluciones posibles, con costos asequibles y en plazos razonables.
Ahora bien, cabe señalar preliminarmente y con carácter general que para que dicha reforma pueda tener efectos positivos en el ámbito de la disminución de la violencia, es necesario que se frene el tráfico de armas desde Estados Unidos hacia México. La evidencia disponible señala que un porcentaje importante de los rifles de asalto que se decomisan a los narcotraficantes proviene de las tiendas de armas situadas en los estados fronterizos de la Unión Americana. Las armerías de Texas, Nuevo México y Arizona hacen grandes negocios vendiendo armas que luego terminan sirviendo para matar a policías, soldados y ciudadanos mexicanos.
La falta de regulación en la venta de armas, la irracional libertad con que se adquieren cumpliendo trámites mínimos, aumenta considerablemente el riesgo de violencia en el lado mexicano de la frontera.
Lo anterior no significa que el gobierno norteamericano tenga la culpa de la violencia en México, como a veces se sostiene de forma un tanto simplista. Nosotros tenemos la gran responsabilidad de cuidar mejor nuestras fronteras. Finalmente, la tarea de evitar la entrada de armamento en territorio nacional es nuestra y no de ellos. Cada país debe asumir su parte de responsabilidad y ambos deben procurar la existencia de canales compartidos que faciliten el trabajo en equipo en materia de intercambio de información, inteligencia, operativos coordinados a ambos lados de la frontera, capacitación policiaca, etcétera.
Asegurar el control de la frontera norte y disminuir el tráfico de armas desde Estados Unidos debe ser la tarea número uno del gobierno mexicano en su lucha contra la inseguridad y contra los grandes cárteles de la droga.
Policías de baja calidad
Un paso adicional tiene que ver con la capacitación y mejoramiento de los miles de cuerpos policiacos que existen en México. Cada municipio (suman más de 2 mil 500 en todo el territorio) y cada entidad federativa (son 32) tiene su propia policía, como la tiene también la Federación. La reforma constitucional de 2008 ordena que todos los policías estén certificados y sus datos aparezcan en un sistema que permita saber que no tienen antecedentes penales (Artículo 21 constitucional). El propósito de esa parte de la reforma es mejorar sustancialmente la calidad de los policías que tenemos en México.
Además de capacitarlos, certificarlos y recabar sus datos, es importante también mejorar sus salarios, de modo que la carrera policiaca sea atractiva para más personas. Según datos dados a conocer por la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) del gobierno federal, 60% de los policías municipales gana hasta cuatro mil pesos al mes.
Ese sueldo no solamente los hace vulnerables a la cooptación por parte de los grupos criminales organizados, sino que también genera una gran rotación entre los miembros de la policía, que duran poco en su trabajo y prefieren con frecuencia explorar otras alternativas laborales. Pagarles mejor a los policías es un requisito indispensable para avanzar en la lucha contra la criminalidad en México. De otra forma, la carrera policiaca seguirá siendo una opción para personas que no pudieron optar por un empleo mejor remunerado, más estable o con mayor reconocimiento. Darle prestigio social al trabajo de los policías pasa por el ineludible requisito de pagarles bien.
¿Cómo se gana?
Otro tema que ha aparecido en el debate mexicano sobre la seguridad pública tiene que ver con el objetivo que se busca a través de la intervención del gobierno federal. Muchos analistas se preguntan: ¿De qué manera podemos saber si vamos ganando, empatando o perdiendo en la lucha contra los grandes grupos criminales? ¿En qué momento y bajo qué condiciones sabremos si la balanza se inclina del lado de la ley y el orden, o del lado de los criminales?
Para contestar a tales cuestionamientos creo que hay dos parámetros objetivos que dan cuenta del posible éxito del Estado en la lucha contra el delito. Uno de ellos tiene que ver con el control territorial: un Estado se impone a los grupos criminales cuando éstos no controlan partes del territorio o cuando son permanentemente hostilizados por la fuerza pública en los lugares en que se encuentran. El segundo parámetro tiene que ver con la disminución de la violencia en nuestras calles: que haya menos robos, menos secuestros y menos homicidios.
El control territorial se ha ido afianzando desde hace un tiempo. La presencia de fuerzas federales (militares o civiles) en lugares que habían estado controlados por el narcotráfico es evidente. El amplio despliegue en Tamaulipas, Chihuahua y Michoacán debe ser valorado. Queda, sin embargo, mucho trabajo por hacer, ya que aun en esas entidades con operativos constantes las personas no pueden salir a la calle con tranquilidad. Muchas veces parece el juego del gato y el ratón: entran unos y salen otros.
El segundo parámetro de medición es mucho más complicado y arroja datos que no nos permiten ser muy optimistas. De hecho, si tomamos en cuenta las cifras de la violencia (homicidios, secuestros, etcétera), tal parece que no solamente no hemos ganado nada sino que vamos en retroceso.
Los homicidios habían presentado una tendencia descendente desde 1992, ubicando a México en una tasa muy inferior a la que se presenta en los países de América Latina. Por ejemplo, según datos del Consejo Nacional de Población (conapo) y de la SSP del gobierno federal, para 1997 teníamos una tasa de 17 homicidios por cada 100 mil habitantes, la cual había disminuido a una tasa de 10 por cada 100 mil para el año 2007. Sin embargo, la tendencia se invierte a partir de 2008, 2009 y sobre todo 2010. En 2008 y 2009 la tasa de homicidio se incrementó en un 50% (cada año), lo que hace retroceder a México un par de décadas en esa materia.2
Fernando Escalante nos informa que en 2008 hubo 5 mil 500 homicidios más que en 2007, y en 2009 hubo 5 mil 800 más que en 2008, y 3 mil más que en 1992 (que fue el año con la tasa más alta de la historia reciente del país). En esa parte la victoria no sólo parece lejana sino que estamos ante lo que podría calificarse sin duda como un grave retroceso.
El problema de las cárceles
Hemos señalado en los apartados precedentes el tema de la baja calidad de nuestros policías y sus sueldos miserables, el avance en el control territorial por parte de las autoridades y el aumento enorme del delito de homicidio. Para completar la visión sobre los problemas de seguridad pública que afectan a México hace falta detenernos en el tema de las cárceles, que con frecuencia es olvidado por nuestros políticos pero que hoy en día se ha convertido en un caldo de cultivo de nuevas y más peligrosas formas de criminalidad (como lo es la extorsión telefónica, por mencionar solamente un caso).
Con datos de junio de 2010 tenemos, en nuestras más de 439 cárceles a nivel nacional, a 227 mil 882 personas internas. De ellas el 42% está en régimen de prisión preventiva, privada de su libertad como una medida cautelar mientras dura su respectivo proceso penal, lo que equivale a decir que no ha recibido una sentencia que establezca que los internos son culpables de haber cometido un delito.
Si se calcula que cada una de esas personas tiene al menos cuatro familiares, tenemos como resultado que guardan relación directa o indirecta con el medio carcelario más de 1 millón de individuos en nuestro país, o sea 1 de cada 100 mexicanos, aproximadamente. Por lo tanto, se puede afirmar que éste no es un tema de una minoría radical y subversiva sino de un sector importante de la población, cuyos problemas e insuficiencias se proyectan además sobre muchos otros mexicanos.
Hay 135 cárceles en México que albergan a mujeres, separadas de los internos varones a veces simplemente por una reja o por los pasos que dividen a un dormitorio de otro; las leyes son claras al ordenar la separación total y tajante entre hombres y mujeres en las cárceles, pero no son cumplidas a cabalidad.
Más de 150 establecimientos penitenciarios presentan sobrepoblación, la cual va desde el grado máximo del 230% de sobrepoblación que presenta la cárcel de Navolato o el 224% del cereso de Chalco, hasta la cifra más razonable de 1.14% del cereso de Nogales.
Ahora bien, casi uno de cada cuatro reos se concentran solamente en seis centros penitenciarios: los reclusorios oriente, norte y sur del Distrito Federal (que suman, entre los tres, más de 32 mil internos), el cereso de Tijuana, el reclusorio de Guadalajara y el cereso de Puente Grande, Jalisco.
En las cárceles de 23 entidades federativas no se clasifica adecuadamente a los internos, lo que en la práctica supone que conviven en el mismo espacio homicidas con carteristas, violadores con personas sentenciadas por narcotráfico, estafadores con robacoches y así por el estilo. Eso fomenta la violencia al interior de los penales y crea una atmósfera propicia para el reclutamiento de nuevos miembros de la delincuencia organizada.
En 30% de nuestras cárceles se presentan fenómenos de autogobierno. Esto significa que son los propios internos (y no la autoridad) los que organizan las actividades, ejercen control o violencia sobre los demás, se encargan de las actividades laborales remuneradas, emplean a otros internos para su servicio personal o realizan actos de explotación sexual.
Ahora bien, no podemos considerar que el diagnóstico de los problemas de nuestro sistema penitenciario se limita a los números que arrojan los cuadros anteriores. A ellos hay que sumar los problemas “colaterales” o “derivados” de la propia reclusión. Guillermo Zepeda Lecuona nos recuerda los indicadores del “genocidio carcelario”: en México la población femenina más vulnerable ante el virus del vih/sida son las mujeres reclusas, incluso por encima de las sexoservidoras; la tasa de homicidios en las prisiones es ocho veces superior a la que se registra (ya de por sí muy alta) entre la población en libertad y la tasa de suicidios es cinco veces superior.3
A esos datos escalofriantes hay que sumar el enorme problema de la corrupción en los reclusorios mexicanos. Los reclusos afirman que los custodios les cobran a sus familiares para permitirles visitarlos, para que les lleven alimentos u otros objetos, para poder ejercer su derecho a la visita conyugal o incluso para recibir los beneficios de la preliberación.
De acuerdo con una encuesta del cide que ya hemos citado (levantada en el Estado de México y el Distrito Federal), 30% de los internos en el df y 19% de los internos en el Estado de México señalaron que no disponen de suficiente agua para beber; 67% en el DF y 58% en el Estado de México consideran que los alimentos que reciben son insuficientes; 35% en el DF señalaron que no reciben atención médica cuando la requieren.
En el DF, menos del 4% de los internos recibió bienes tan elementales como sábanas, cobijas, ropa o zapatos por parte de las autoridades (las familias aparecen como los grandes proveedores en el sistema penitenciario). 98% de los internos señaló que no recibió de la institución papel higiénico, pasta dental o jabón.4
En los reclusorios es frecuente la presencia de armas, drogas y bebidas alcohólicas, para cuya introducción se cuenta con el beneplácito de los directivos y custodios. Hay cárceles en las que existen zonas para los presos más ricos equipadas con los lujos más insospechados (algunos llegan a tener jardín privado y televisión vía satélite, son privilegiados a los que les organizan sus fiestas de cumpleaños, pueden recibir visitas de muchas personas a la vez, etcétera).
Para combatir, supuestamente, la introducción de sustancias prohibidas y de armas, las autoridades practican ostentosos (aunque ineficaces) métodos de revisión de las visitas, algunos de los cuales violan la dignidad de las personas, como lo ha sostenido la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) en su Recomendación General número 1.
En ese documento, la CNDH afirma que “una de las violaciones a los derechos humanos que con mayor frecuencia se presenta en la mayoría de los centros de reclusión es, precisamente, la relacionada con las revisiones que atentan contra la dignidad de familiares, amistades y abogados que visitan a los internos, que van desde una revisión corporal sin el menor respeto, hasta situaciones extremas en las que las personas son obligadas a despojarse de sus ropas, realizar ‘sentadillas’, colocarse en posiciones denigrantes, e incluso se les somete a exploraciones en cavidades corporales”.
Si no resolvemos el problema de las cárceles va a ser muy difícil articular una política exitosa de seguridad pública. Las cárceles son hoy en día parte del problema de inseguridad pública de México y no están ayudando en modo alguno a solucionarlo.
Es en el Artículo 18 constitucional en el que se sientan las bases del sistema penitenciario nacional. Dicho artículo fue reformado el 18 de junio de 2008 y de nuevo el 10 de junio de 2011, para intentar detener en alguna medida el estado de avanzada descomposición de nuestras cárceles, a la luz de los datos que se acaban de citar y muchos otros que hay disponibles en el mismo sentido.
Se establece, en el Artículo 18, que el respeto a los derechos humanos es una de las bases sobre las que se debe organizar el sistema penitenciario nacional, junto con el trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte.
Mediante este nuevo añadido al párrafo primero del Artículo 18 constitucional, la reforma del 10 de junio de 2011 subraya que en nuestras cárceles se deben respetar los derechos humanos y que no puede haber un régimen penitenciario compatible con la Constitución que permita la violación de tales derechos.
La privación de la libertad de la que son objeto las personas que delinquen no justifica en modo alguno que se violen sus derechos humanos, ni por acción ni por omisión de las autoridades.
¿Qué sigue?
Como puede verse, el panorama no es del todo alentador. Las cifras nos demuestran una frontera norte extremadamente “porosa” al tráfico de armas, cuerpos policiacos mal pagados y peor preparados para el desempeño de su tarea, un sistema carcelario que no está dando los resultados esperados y, como dolorosa consecuencia de todo lo anterior, una sociedad desesperada que ve con estupor la degradación de la convivencia social en muchas ciudades del país y el avance implacable de la delincuencia sobre distintas actividades económicas e incluso políticas.
Frente a esta enorme problemática, la ruta a seguir debe ser la puesta en funcionamiento total y completa de la reforma penal de 2008, la cual abarca todos los eslabones del sistema penal mexicano. Se refiere la citada reforma a la prevención de los delitos, a su investigación, a los mecanismos por los que se juzga a los presuntos delincuentes y a la ejecución de las sanciones privativas de la libertad.
Lamentablemente, la implementación de la reforma ha sido muy lenta y en la actualidad cuenta incluso con la oposición de muchos actores, interesados en que nada cambie dentro del sistema penal mexicano. Son muy fuertes los intereses que están en juego y que presionan por la inmovilidad. Esperemos que sean más poderosos los deseos de cambio que sostienen miles de ciudadanos a lo largo y ancho del país. Lo peor que nos puede pasar es quedarnos como estamos.
En la segunda parte de este ensayo, que aparecerá en el número de octubre, analizaremos con más detalle los pasos que hay que dar para hacer realidad la reforma penal de 2008, que contiene la mejor hoja de ruta que tenemos disponible para combatir con eficacia, con seguridad y con certeza jurídica el clima de violencia que está azotando el país.
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* Agradezco a Ernesto Canales y a RENACE-ABP su apoyo para la redacción de este texto.
1 Un análisis del contenido de dicha reforma puede verse en: Miguel Carbonell, Los juicios orales en México, 3ª edición, Porrúa/RENACE/UNAM, México, 2011.
2 Fernando Escalante Gonzalbo, “Homicidios 2008-2009. La muerte tiene permiso”, Nexos, número 397, México, enero de 2011, p. 36.
3 Ver al respecto el documento de la CNDH, Derechos humanos de los reclusos en México. Guía y diagnóstico de supervisión penitenciaria, CNDH, México, 2007 (con un excelente estudio introductorio de Sergio García Ramírez). Los datos de Zepeda se encuentran en su obra La procuración de justicia en México, tesis doctoral, UNAM, 2008.
4 Marcelo Bergman (coordinador), Delincuencia, marginalidad y desempeño institucional. Resultados de la segunda encuesta a población en reclusión en el Distrito Federal y el Estado de México, CIDE, México, 2006, pp. 41-47.
MIGUEL CARBONELL es investigador de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y profesor de la Facultad de Derecho de la misma universidad.
En estos tiempos de austeridad y violencia en la que vivimos en nuestro pais, se debe a que nuestros actores politicos no se dedican a trabajar en union, y se les olvida que todos y cada uno de ellos tambien son mexicanos como todo el pueblo que en su momento le dimos nuestro voto de confianza a lo cual no lo han sabido aprovechar para el bien del pueblo de mexico, por lo que ya es tiempo de estos se olviden de de colores y partidos politicos y se pongan la camiseta de mexicano, leal, honesto y recto para haci lograr un cambio para todos los mexicanos y si no lo hacen es tiempo que todos los mexicanos unidos les exigamos a nuestros gobernantes que trabajen juntos sin impotar el color, credo para el bienestar de nuestro pais.
estoy de acuerdo en cuanto a la capacitacion y mejorar el salario de los elementos encargados de la seguridad publica, este ultimo aunque representaria una mejor forma de vivir de sus familias no quiere decir que se vaya acabar la corrupcion en ellos, por lo que se deberia de buscar concientizar a la poblacion en general ya que para existir la corrupcion se necesita la participacion de dos personas y en nuestro pais desgraciadamente no tenemos la cultura de la legalidad la cual nos hace mucha falta para lograr un ambiente social en donde podamos transitar con tranquilidad y seguridad de que no nos va a pasar nada.
EXCELENTE VISION ANALITICA DEL PANORAMA ACTUAL EN CUANTO A LA REFORMA PENAL. Y SI, ESA ES LA CUESTION COMO APUNTA EL DR CARBONELL, QUE SIGUE? Y CON ELLO, COMO SIGUE LO QUE DEBE SEGUIR?, SOBRE TODO EN EL SENTIDO DE LA ACCION PARTICIPATIVA DE LOS CIUDADANOS.