Recientemente, la Suprema Corte invalidó un decreto que facultaba al Congreso de Tamaulipas para señalar directrices en la determinación de los salarios de los servidores públicos municipales. Más allá de sus efectos inmediatos, esta resolución puede impedir que la reforma constitucional sobre los salarios de servidores públicos logre su propósito.
1. Antecedentes
Los municipios de Llera, Abasolo y Gómez Farías del estado de Tamaulipas promovieron, independientemente, controversias constitucionales en las que impugnaron el Decreto lx-4 emitido por la Legislatura del estado, a través del cual se adicionó un párrafo segundo con siete fracciones al Artículo 30 del Código Municipal de la entidad.1
Los municipios actores se dolían de una invasión a su esfera de competencias: cuestionaban que el Congreso local, mediante una ley, les señalara las directrices aplicables para fijar los salarios de los servidores públicos municipales. Así, en las demandas de controversia constitucional, los municipios básicamente hicieron dos planteamientos: (1) violaciones al procedimiento legislativo y (2) violación a los artículos 115, fracción iv, y 127 de la Constitución federal, al considerar que el Congreso local no era competente para fijar, bajo un criterio poblacional, los tabuladores que deberían usarse como tope para los salarios de los funcionarios públicos municipales.
2. Sentencia de la mayoría
de los integrantes del tribunal pleno
En la sesión pública del Tribunal Pleno celebrada el 4 de enero de 2011 y por mayoría de ocho votos, se resolvieron los asuntos en el sentido de declarar la invalidez del Decreto lx-4 emitido por la Legislatura del estado de Tamaulipas.2
Para la resolución de estas controversias, la pregunta que el Tribunal Pleno se planteó fue la siguiente: ¿las legislaturas locales son competentes para establecer las políticas salariales consistentes en los topes a las remuneraciones de los integrantes de los ayuntamientos?
Las razones que sirvieron de sustento para responder la pregunta planteada y así resolver las controversias fueron, esencialmente, las siguientes: (1) El penúltimo párrafo de la fracción iv del Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece la facultad de los municipios para aprobar sus presupuestos de egresos con base en sus ingresos disponibles. (2) Este precepto constitucional remite, expresamente, al diverso Artículo 127 constitucional, que también fue reformado el 24 de agosto de 2009. (3) De una interpretación sistemática de ambos preceptos constitucionales, se advierte que corresponde a los ayuntamientos aprobar sus presupuestos de egresos con base en sus ingresos disponibles, y que en ellos deberán incluir los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el Artículo 127 de la Constitución. (4) Esta aprobación de los presupuestos de egresos por parte de los ayuntamientos debe darse sin intervención de las legislaturas locales. (5) Las remuneraciones que percibirán los servidores públicos municipales deberán ser adecuadas e irrenunciables por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión y proporcionales a sus responsabilidades. Asimismo, deberán determinarse anual y equitativamente en los presupuestos de egresos aprobados por los ayuntamientos, bajo las bases previstas en el Artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (6) El Artículo 116 de la Constitución federal, fracción ii, párrafo cuarto, únicamente faculta a las legislaturas locales para aprobar anualmente los presupuestos de egresos de los estados y no así los presupuestos de egresos municipales. (7) La base vi del Artículo 127 constitucional debe entenderse en el sentido de que si los presupuestos de egresos municipales, por disposición constitucional, están fuera del ámbito de competencia de las legislaturas locales, el Artículo 127 constitucional tiene una aplicación directa a los ayuntamientos, esto es, corresponde directamente a ellos señalar los alcances del propio precepto sobre el tema específico de las remuneraciones, puesto que son ellos los competentes para determinar los tabuladores desglosados de las remuneraciones de sus servidores públicos, en los presupuestos de egresos que aprueben. (8) Permitir que las legislaturas locales regulen, en materia de sueldos, los topes para los servidores públicos municipales sería permitir una intromisión en la libre administración hacendaria de los municipios para la aplicación de su presupuesto. (9) Así entonces, los ayuntamientos tienen la libertad de establecer las percepciones de sus funcionarios, siempre constriñéndose a las exigencias y límites del Artículo 127 constitucional. Así, cuando la fracción vi del Artículo 127 constitucional señala que las legislaturas locales en el ámbito de sus competencias expedirán leyes para hacer efectivo el contenido del propio Artículo, lo que hacen es exigirle a las legislaturas una normatividad que vea por el cumplimiento de los principios generales previstos en el citado Artículo 127 y, de ningún modo, debe entenderse como una posibilidad para que la legislatura del estado intervenga para señalar las percepciones mismas. (10) El hecho de que los ayuntamientos sean los directamente facultados para fijar los salarios de sus funcionarios municipales, de ningún modo permite una actuación arbitraria de los ayuntamientos ya que el hecho de que estos parámetros no estén previstos en la ley no significa que los ayuntamientos no deberán observar algún parámetro de racionalidad o que puedan establecer percepciones sin ningún sentido. (11) Las únicas competencias que en esta materia conservan las legislaturas locales son las relativas a sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en el propio Artículo 127 constitucional, pues toda sanción debe estar prevista en ley.
3. Razones de la disidencia
No estoy de acuerdo con el sentido de la sentencia, ni con las consideraciones que la sustentan, por las siguientes razones. El tema a resolver en estos asuntos consistió en determinar si el Artículo 30, párrafo segundo de la Ley Municipal para el estado de Tamaulipas, en el que la Legislatura local estableció montos o topes máximos para los salarios de los integrantes de los ayuntamientos —bajo un criterio poblacional—, violentaba o no la Constitución federal.
Para poder hacer un pronunciamiento sobre el tema es conveniente señalar que los artículos involucrados en el análisis del caso son el 115, fracción iv penúltimo párrafo, y el 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los que fueron reformados mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 24 de agosto de 2009, en un paquete de reformas que tenía como finalidad el control de salarios de todos los servidores públicos del Estado mexicano, sin distinción de si pertenecen al nivel federal, local, municipal o del Distrito Federal, para alcanzar un orden y una racionalidad en la determinación de los salarios, incluyendo a los servidores públicos integrantes de los ayuntamientos.
Del análisis del procedimiento de reforma constitucional, se corrobora que la finalidad del poder reformador fue establecer un régimen de limitación a los abusos, irregularidades o excesos en la fijación de los salarios de los servidores públicos. La consecuencia de esta reforma fue que en la Constitución federal se fijara un marco referencial en el Artículo 127 aplicable a todos los órdenes de gobierno y a todos los órganos públicos en el tema de salarios de funcionarios públicos.
En la conformación que se le dio a este nuevo marco constitucional, en la iniciativa original del Presidente de la República se planteaba una especie de concurrencias en las que el Congreso de la Unión iba a tener la facultad de establecer, mediante una ley, las bases generales a las que debería ajustarse toda percepción pública a nivel nacional.3 Sin embargo, este enfoque se modificó durante las discusiones al dictamen de la Cámara de Senadores —cámara de origen—, señalándose que en respeto a la autonomía y al régimen federal, lo más conveniente era que cada uno de los órdenes de gobierno expidiera sus propias leyes —Congreso de la Unión para el nivel federal, legislaturas locales para el nivel local y Asamblea Legislativa del Distrito Federal para esta entidad.4
En este sentido, el Constituyente dejó a cada uno de los órdenes de gobierno un amplio margen de configuración legislativa, lo cual, por supuesto, de ningún modo significa que puedan legislar de manera arbitraria, pues esta amplia libertad de configuración legislativa se encuentra limitada por el marco general previsto en el Artículo 127 de la Constitución federal, en cuanto a la materia de salarios de servidores públicos.
Es cierto que el penúltimo párrafo de la fracción iv del Artículo 115 constitucional establece una delegación para que los ayuntamientos establezcan en sus presupuestos de egresos, entre otras cosas, los tabuladores desglosados de los salarios de sus funcionarios municipales, pero éstos, a raíz de la reforma, deberán estar sujetos a los términos establecidos por el Artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por su parte, el Artículo 127 constitucional establece que las remuneraciones de los servidores públicos deberán determinarse anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, y deberán ser adecuadas e irrenunciables por el desempeño de la función, empleo, cargo o comisión, y proporcionales a sus responsabilidades. Además, establece seis bases generales a las que deberán sujetarse estas remuneraciones, de entre las cuales destaca la vi; en ésta, esencialmente, se indica que cada uno de los órganos legislativos de cada uno de los órdenes de gobierno que componen nuestro orden jurídico —Congreso de la Unión, legislaturas locales y Asamblea Legislativa del Distrito Federal— está facultado para expedir leyes en el ámbito de sus competencias para hacer efectivo el contenido del propio Artículo 127 y para establecer las sanciones penales y administrativas para las conductas infractoras de las disposiciones del citado precepto.
En este sentido, la facultad prevista en el penúltimo párrafo de la fracción iv del Artículo 115 constitucional, consistente en que los ayuntamientos establezcan en sus presupuestos de egresos los tabuladores desglosados de los salarios de sus funcionarios municipales, se tiene que entender siempre limitada por estas previsiones del 127 de la misma Constitución.
Así, la pregunta a resolver es la siguiente: ¿las entidades federativas están facultadas para regular en ley los topes o límites para las políticas salariales de los funcionarios públicos municipales? Esta pregunta, contrario a lo resuelto por el Pleno, pareciera sólo tener una respuesta en sentido afirmativo, a lo que seguiría una segunda pregunta: ¿es constitucional y razonable que las legislaturas locales establezcan la proporcionalidad de las responsabilidades de los funcionarios públicos para fijar los límites a los salarios de los funcionarios públicos municipales mediante un criterio poblacional?
En mi opinión, las legislaturas locales tienen facultades, claramente establecidas en la Constitución Federal, para expedir leyes en las que fijen cómo deberán regularse las políticas salariales de los servidores públicos locales y municipales. Esto, incluso, es una obligación para las legislaturas locales, ya que se trata de un mandato constitucional previsto expresamente en el Artículo 127 de la Constitución federal (base vi), el cual a su vez se reiteró en el Artículo cuarto transitorio de la reforma constitucional publicada el 24 de agosto de 2009.5
En este sentido, las legislaturas locales, al ejercer su facultad de configuración legislativa en esta materia, deben observar como límite cada una de las seis bases generales previstas en el Artículo 127 de la Constitución federal.
Es por ello que esta facultad constitucionalmente otorgada a las legislaturas locales de ningún modo puede considerarse como transgresora de la autonomía municipal, pues es claro que cuando el propio Artículo 127 indica: “[…] en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente Artículo y las disposiciones constitucionales relativas […]”, se refiere a la competencia de las legislaturas locales para introducir criterios para determinar la proporcionalidad de las responsabilidades de los servidores públicos y en esa medida establecer el marco de referencia conforme al cual se deberán fijar los límites generales a las políticas salariales, dando así cumplimiento cabal a la reforma constitucional en la materia de salarios y no, como lo señala la sentencia de la mayoría, para fijar directamente los sueldos de los funcionarios municipales.
En efecto, una cosa es el fijar una política de topes o límites a los salarios de los funcionarios municipales conforme a la reforma constitucional y otra, muy distinta, establecer o fijar directamente los salarios de dichos funcionarios, lo cual sí podría ser transgresor de la autonomía municipal. Esta distinción nunca se admite o siquiera se intuye en la sentencia mayoritaria, y su confusión lleva a la mayoría a tomar una decisión que considero inadecuada dado el texto constitucional vigente.
Las legislaturas locales sí tienen atribuciones para fijar la política de topes o límites a los salarios de los funcionarios municipales en desarrollo de la base vi del Artículo 127 constitucional. Criterio que evidentemente es disidente de la resolución tomada por la mayoría de los ministros integrantes del Pleno, el que, además, cierra la posibilidad de operatividad de la reforma constitucional a la que me he referido, pues al resolverse que las legislaturas locales no están facultadas para expedir las leyes en la materia, es evidente que la reforma constitucional que tuvo como fin establecer un orden y una racionalidad en la determinación de la política salarial de servidores públicos, no logrará alcanzar su finalidad.
De este modo, la resolución del Tribunal Pleno ya no se ocupó de responder la segunda de las interrogantes planteadas, pues evidentemente ello resultaba innecesario dado el sentido del fallo. No obstante, de forma muy breve y sólo a manera de reflexión, cabe preguntarse: ¿es constitucional que las legislaturas locales establezcan la proporcionalidad de las responsabilidades de los funcionarios públicos para fijar los límites a los salarios de los funcionarios públicos municipales bajo un criterio poblacional?
Sobre este punto considero que si bien el criterio poblacional puede ser usado como indicador de responsabilidades, el mismo no es idóneo para la evaluación de la proporcionalidad de las responsabilidades de los servidores públicos en el desempeño de la función, cargo o comisión. Es más, pudiera resultar irrazonable, al no ser el número de pobladores un elemento de ningún modo determinante de la intensidad de la responsabilidad de un gobernante y dado que el mismo no puede ser desprendido como criterio de la norma constitucional como, en un momento dado, sí lo podrían ser otros indicadores, tales como el número de competencias o servicios públicos asignados a los municipios, dependiendo de sus capacidades políticas y económicas, a través de los convenios de transferencia establecidos a lo largo de la fracciones del Artículo 115 constitucional; o ciertos elementos de desempeño basados en la eficacia y efectividad de sus manejos de facultades concurrentes con el mismo estado y la Federación que encontramos en la fracción v del mismo Artículo.
Estos indicadores podrían servir, además, como incentivos para el desempeño del propio ayuntamiento y como acicate para que vayan adoptando más responsabilidades de cara a la ciudadanía. Esto, sin embargo, queda simplemente como una aproximación exploratoria dado el sentido del fallo de la mayoría.
Por todo ello, disiento de la sentencia mayoritaria.
El autor agradece la colaboración de los licenciados Laura Patricia Rojas Zamudio y Raúl M. Mejía Garza.
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JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ es Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
