Tienen razón quienes han criticado la recientemente aprobada reforma política cuando dicen que es incompleta y mediocre. Es cierto que no se incluyeron temas esenciales (la reelección legislativa y municipal, la ratificación del gabinete, la reducción del tamaño del Congreso, las nuevas reglas del federalismo, la creación de un tribunal constitucional, por mencionar solamente algunos) y es verdad que la apatía de nuestros legisladores dejó pasar una oportunidad fabulosa para darle una buena renovada a nuestro marco institucional. Con todo, creo que la modificación de los 14 artículos constitucionales deja cosas buenas que habrá que aprovechar en los siguientes años para ir perfeccionando nuestra endeble democracia. Veamos algunas de sus principales novedades. MC
1. Candidaturas independientes
La reforma política establece la figura de las candidaturas independientes, lo que permite que los partidos tengan un poco más de competencia electoral y termina con el monopolio de las postulaciones a cargos públicos representativos por parte de los mismos partidos. Tales candidaturas deberán estar operando para la elección intermedia de 2015, cuando a nivel federal se renueve por completo la Cámara de Diputados; también deberán operar a nivel local, para las elecciones de gobernadores, diputados locales y ayuntamientos. Lo interesante será ver la manera en que se aterriza el nuevo mandato constitucional, sobre todo en lo referente a las prerrogativas económicas y el acceso a los medios de comunicación por parte de los candidatos independientes.
Ahora, el artículo 35, fracción ii señala que todo ciudadano mexicano tendrá derecho a “ser votado para todos los cargos de elección popular […]. El derecho de solicitar el registro de candidatos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación”.
Las leyes que se requiera adecuar para que las candidaturas independientes sean posibles deberán estar listas en un plazo no mayor a un año, contado a partir de la entrada en vigor de la reforma. Eso hace del todo posible que las nuevas reglas se apliquen en el proceso electoral de 2015 a nivel federal, y antes incluso a nivel estatal y municipal.
2. Consulta popular e iniciativa ciudadana
También se añade la figura de la consulta popular, que podrá ser convocada sobre decisiones trascendentes que tengan impacto nacional. La convocatoria a una consulta popular pueden formularla tanto el presidente de la República como el 33% o más de los integrantes de cualquiera de las cámaras del Congreso de la Unión, o bien los ciudadanos, cuando se reúnan las firmas de 2% de la lista nominal de electores (que no es exactamente lo mismo que el padrón electoral, no hay que confundirse).
Para que el resultado de dicha consulta obligue a los poderes públicos, se pide que haya una participación de cuando menos 40% de la lista de electores. Las consultas deben realizarse el día de la jornada electoral, es decir el primer domingo de julio del año que corresponda, y serán calificadas previamente por la Suprema Corte, a fin de evitar la consulta de temas que vayan en contra de la Constitución.
El IFE tendrá a su cargo, en forma directa, la organización, el desarrollo, el cómputo y la declaración de resultados de la consulta. Cuando la ciudadanía formule la convocatoria, también le corresponderá al ife verificar que se haya cumplido con el 2% de firmas exigido por la Constitución.
Otra cuestión relevante es que se añade la figura de la iniciativa legislativa popular, que la ciudadanía podrá ejercer cuando se reúnan las firmas de 0.25% del listado nominal de electores. Estas iniciativas deberán ser analizadas a través de un trámite legislativo preferente.
La consulta popular y la iniciativa legislativa ciudadana son herramientas que fomentan la participación política y permiten que entre todos se vayan tomando las decisiones, de modo que no solamente los políticos profesionales se ocupen de la confección de la agenda del país. Se trata de algo positivo, desde un punto de vista democrático.
Ahora bien, la experiencia de América Latina nos debería aconsejar una actitud de cautela frente a la capacidad de la democracia semidirecta o participativa para lograr cambios de fondo. La realidad es que en el subcontinente se ha utilizado poco y siempre de manera muy limitada. De todas formas, es mejor contar con estas herramientas que carecer de ellas, sobre todo si consideramos la muy escasa capacidad de los representantes populares para abordar temas y resolver problemas de interés general.
3. Iniciativa preferente
También se incluyó en la reforma política la iniciativa legislativa preferente, en virtud de la cual el presidente de la República puede enviar dos iniciativas al inicio de cada periodo de sesiones del Congreso, las cuales deben quedar dictaminadas en un periodo no mayor de 30 días naturales. En ausencia de dicho dictamen, las iniciativas pasan automáticamente a consideración del pleno de la Cámara que las haya recibido.
Se trata de una figura que servirá para darle mayor dinamismo a iniciativas importantes que no deben quedarse en la famosa “congeladora legislativa”, a la espera de que algún legislador se interese en impulsarlas. Si hubiera existido antes la figura de la iniciativa preferente, hoy ya habría definición, por ejemplo, sobre la reforma laboral, que sigue durmiendo en las oficinas de algún legislador indolente. Es un mecanismo que incentiva la responsabilidad al obligar a los legisladores a definirse en un plazo breve sobre ciertos temas. Puede dar resultados muy positivos en el mediano y largo plazos.
Las iniciativas preferentes deben tratar de temas relacionados con alguna ley, pero no pueden tratar de reformas constitucionales.
4. Ratificación de titulares de órganos reguladores
En los últimos años, por muy distintas razones, han cobrado gran importancia los órganos reguladores de sectores estratégicos para el desarrollo nacional. Me refiero a órganos como la Comisión Federal de Competencia, la Comisión Reguladora de Energía y la Comisión Federal de Telecomunicaciones. Tales órganos han protagonizado varias de las decisiones más relevantes de los años recientes, con impactos millonarios en empresas y particulares.
Los nombramientos de los titulares de dichos órganos han recaído en el Poder Ejecutivo exclusivamente. Nunca han sido claros los criterios de designación, la opinión pública apenas ha tenido información sobre las credenciales de las personas nombradas y no ha existido un debate público acerca de la pertinencia de tal o cual nombramiento.
Para evitar lo anterior, la reforma política ha otorgado al Senado de la República la facultad constitucional para ratificar el nombramiento de los integrantes de los órganos colegiados que se encargan de regular las telecomunicaciones, la energía y la competencia económica. Es de suponer que, mediante el ejercicio de dicha facultad, el Senado hará una elección más transparente, más ponderada y con mejores resultados.
La legislación secundaria debería desarrollar esta nueva facultad y exigir un sistema de discusión pública a través del cual todos podamos comprender la pertinencia y necesidad de que el Senado ratifique o no un nombramiento hecho por el presidente. Deben existir comparecencias públicas en las que se examinen los conocimientos y el perfil de las personas nombradas, para que se emita o se niege la correspondiente ratificación con pleno fundamento.
5. Sustitución presidencial
Uno de los focos rojos principales de la Constitución mexicana, hasta antes de la reforma que estamos analizando, tenía que ver con el mecanismo para llevar a cabo la sustitución presidencial en caso de falta absoluta (dicha falta en realidad es un eufemismo para referirse a la muerte del presidente o a un deterioro tal de su salud que le haga imposible desempeñar el cargo —un estado de coma, por ejemplo).
Antes de la reforma, la Constitución mexicana, a diferencia de la mayoría de los textos constitucionales de otros países, no preveía un mecanismo de sustitución inmediata en caso de falta absoluta del presidente. La Constitución establecía un complicado proceso para nombrar a quien en ese caso debía ocupar la titularidad del Poder Ejecutivo, incluyendo citatorios, mayorías de quórum, votaciones calificadas, etcétera. Era un sinsentido y además algo peligroso, pues podía dejar al país descabezado durante días y semanas enteros. Lo más grave era que las fuerzas armadas se quedaban sin comandante supremo, con todo lo que ello puede suponer en nuestra América Latina.
La reforma señala que, mientras el Congreso nombra a un presidente interino o sustituto, será el secretario de Gobernación quien asuma el cargo. El Congreso deberá nombrar al interino o sustituto en un plazo no mayor a 60 días. Mientras ocupa la titularidad del Poder Ejecutivo federal, el secretario de Gobernación no podrá remover a ninguno de los secretarios del despacho ni al procurador general de la República sin autorización previa del Senado. Además, deberá enviar al Congreso de la Unión un informe de labores en un plazo de 10 días, contados a partir del momento en que termine su encargo.
Si la ausencia del presidente se produce al momento de tomar posesión del cargo, es decir en el momento mismo de dar inicio a su periodo de gobierno, la titularidad recaerá provisionalmente en el presidente de la Cámara de Senadores, en tanto el Congreso nombra a un presidente interino.
6. Protesta presidencial
En los años recientes las condiciones de diálogo entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, a nivel federal, se han venido deteriorando de un modo inaudito. Hemos pasado de un respeto ceremonioso y palaciego más propio de las monarquías, a un amplio repertorio de ofensas al presidente. Han sido varias las ocasiones en que se ha escuchado todo tipo de improperios durante el informe presidencial. Incluso se ha llegado a los golpes, tomas de tribuna, forcejeos, etcétera.
Eso llevó a que el informe presidencial se rindiera solamente por escrito, sin la asistencia del presidente al recinto parlamentario. Creo que perdimos todos con esa reforma, pero lo cierto es que el problema existe y de ello es un buen ejemplo la accidentada toma de protesta del presidente Felipe Calderón.
Es por eso que la reforma política incorpora la previsión de que la protesta presidencial, que se debe realizar —en condiciones normales— el 1 de diciembre del año electoral (cada seis años), pueda llevarse a cabo ante el Congreso, o bien ante las mesas directivas de las cámaras del Congreso, ante el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o ante la Comisión Permanente del Congreso. De ese modo se reduce la formalidad de la toma de protesta, lo que debería inhibir las protestas violentas que buscan impedirla. Ojalá que así sea, en beneficio de la democracia mexicana.
Conclusión
Es obvio que ninguno de los cambios que acabo de señalar ni los demás que incluye la reforma política pueden por sí mismos terminar con los grandes problemas del país.
La reforma política no es un antídoto contra la violencia, no disminuye los delitos, no crea empleos ni genera crecimiento económico; tampoco repara carreteras ni construye ferrocarriles; no hace más barato el acceso a internet ni reduce la pobreza. Pero dicha reforma sí nos permite contar con un mejor marco institucional para discutir esos problemas entre todos y darles la mejor solución posible.
De eso se trata, precisamente, la democracia: de un sistema que permite ir arreglando los problemas comunes de forma pacífica y deliberativa. La reforma política, con todo y sus insuficiencias, nos acerca un poco más a ese ideal. En un país como el nuestro, eso merece ser justamente valorado y aplaudido. EstePaís
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MIGUEL CARBONELL es investigador de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y profesor de la Facultad de Derecho de dicha universidad. Página de internet: www.miguelcarbonell.com; Twitter: @MiguelCarbonell.
