Prueba del centralismo que ha padecido el país por décadas y de nuestra estructura piramidal es el grave rezago de los estados y sobre todo de los municipios en materia de transparencia. Aunque nominalmente hay avances importantes, en los hechos la cultura de la rendición de cuentas no permea hasta las bases.
En 2007 ocurrió un cambio institucional de fondo que pasó inadvertido para la mayoría de los mexicanos, a saber, la modificación del Artículo sexto constitucional mediante la cual se obliga a todas las autoridades gubernamentales de cualquier nivel de gobierno (federal, estatal y municipal) a hacer pública toda la información en su poder. Esta reforma resulta particularmente relevante ya que la información es poder y nosotros, los ciudadanos, por fin podemos obligar a nuestros gobiernos a revelar los detalles de su gestión. Este, pues, ha sido un gran paso en la consolidación de las jóvenes, y en ocasiones amenazadas, instituciones y prácticas de la transparencia gubernamental en México.
El fortalecimiento de las instituciones de transparencia y el acceso a la información gubernamental se ha convertido, a nivel internacional, en sinónimo de gobiernos maduros, abiertos y dispuestos a rendir cuentas a sus ciudadanos. En México, los avances hechos en este tema son importantes y, en general, van en la dirección correcta. Sin embargo, como el objetivo es convertir la información pública en un insumo básico para la rendición de cuentas de los gobiernos, resulta necesario institucionalizar los compromisos adquiridos, robustecer los instrumentos mediante los cuales los gobiernos garantizan el acceso a la información pública y asegurar un escrutinio público de dichas prácticas con el fin de asegurar su solidez y eficacia.
Con base en esta premisa, el Estudio de Transparencia Municipal 2012 elaborado por el imco en colaboración con Global Integrity, que se publicará en los próximos días, evalúa el proceso necesario para un buen ejercicio de la transparencia y el acceso a la información en cuatro áreas clave –previsiones institucionales y operativas mínimas, solicitudes de información, recursos de revisión y publicación proactiva de información– en 18 de los municipios urbanos más poblados del país. El estudio no tiene precedentes en el país en el sentido de que analiza el proceso completo de transparencia y acceso a la información en aquellos gobiernos que usualmente son los más próximos al ciudadano y en donde, paradójicamente, las instituciones y prácticas de transparencia se encuentran menos consolidadas: los municipios.
Para el estudio, se eligieron municipios que reunieran características –como capacidades institucionales del gobierno y una población educada– que permitirían un mejor ejercicio de transparencia y acceso a la información que el promedio de los municipios en México. En la elaboración del estudio, un amplio equipo de investigadores analizó el marco institucional vigente y las prácticas de transparencia y acceso a la información de las autoridades municipales.
Resultados generales: la brecha entre el marco normativo y las prácticas de transparencia en los municipios
A grandes rasgos, el estudio muestra que existe un abanico heterogéneo de prácticas de transparencia en el país. Los 18 municipios seleccionados obtienen en promedio una calificación de 72 sobre 100. Sin embargo, la diferencia entre el municipio mejor evaluado y el peor evaluado en términos de transparencia es de casi 40 puntos. Esto es particularmente alarmante dada la existencia de características similares en las capacidades institucionales de los gobiernos de estos municipios. El análisis de estas discrepancias es uno de los propósitos del estudio.
Una de las herramientas fundamentales mediante las cuales el Estudio de Transparencia Municipal 2012 del imco busca evaluar los niveles de transparencia y acceso a la información en los gobiernos locales mexicanos es la brecha de implementación. Este indicador mide, para cada municipio y de forma agregada, la diferencia entre el marco institucional y las prácticas de transparencia que han sido instrumentadas efectivamente en los municipios. El análisis conjunto de ley y prácticas permite observar rápidamente que tan lejos se encuentra un municipio de cumplir con las obligaciones que están definidas en el marco normativo estatal, pero también reconoce aquellos municipios con prácticas de transparencia que superan los criterios estipulados en la ley.
La calificación promedio que obtienen los indicadores del marco normativo es de 76 sobre 100, mayor al obtenido en la evaluación de la implementación en los municipios (64 sobre 100). Esto significa que aún existen barreras que impiden la plena operación de las leyes estatales de transparencia en el contexto municipal. Las causas de esta brecha pueden ser diversas: ambigüedad de las leyes en la definición de procesos y relaciones institucionales, limitaciones fiscales y limitaciones en la capacidad de las autoridades locales. Sin embargo, la conclusión es que nos encontramos ante municipios legalistas que no hacen un esfuerzo por ir más allá de lo estipulado en la ley, en el mejor de los casos, o que incluso la incumplen sin ofrecer mayores explicaciones. Al final, los resultados hablan por sí solos: únicamente 5 de los 18 municipios estudiados tienen un mejor desempeño en la implementación de prácticas de transparencia de lo estipulado por la ley estatal en la materia.
Principales resultados de las cuatro áreas clave
Como ya se mencionó, el Estudio de Transparencia Municipal 2012 evalúa las condiciones para un buen ejercicio de la transparencia y el acceso a la información municipal en cuatro áreas clave: (1) previsiones institucionales y operativas mínimas, (2) solicitudes de información, (3) recursos de revisión y (4) divulgación proactiva de la información.
La primera de estas dimensiones evalúa los aspectos institucionales y operativos mínimos necesarios para articular políticas de transparencia y acceso a la información funcionales. En esta categoría se identificó que si bien las leyes estatales proveen un marco jurídico que promueve la transparencia en casi todos los municipios, el problema esencial es el poco énfasis, tanto en la ley como en la práctica, de los factores que construyen la cultura de transparencia. Por ejemplo, solo en 15 municipios existe la obligación legal de archivar la información pública de forma estandarizada, y solamente en 7 se ha logrado implementar de manera eficaz. Asimismo, solo 11 municipios están obligados por ley a difundir y publicitar el derecho a la información entre la ciudadanía, y únicamente 3 de ellos implementan campañas de difusión y educación de forma sistemática.
La segunda dimensión del estudio (solicitudes de información gubernamental municipal) evalúa los canales institucionales y operativos mediante los cuales los gobiernos locales procesan solicitudes de información realizadas por la ciudadanía. Los resultados de la investigación revelan, una vez más, una brecha entre las legislaciones y las prácticas de implementación. Así, por señalar un ejemplo, las leyes estatales obligan a los 18 municipios a establecer un sistema de solicitudes de información a través de internet, pero en 5 gobiernos locales se observan serias deficiencias en la implementación de dichas plataformas. De la misma forma, en varios de los municipios evaluados se reconocieron serias limitaciones de recursos (financieros, tecnológicos y de personal) en las áreas encargadas de responder las solicitudes de información.
El tercer ámbito del estudio de transparencia, recursos de revisión, analiza el marco institucional que asegura el correcto desempeño del órgano estatal encargado de resolver estos recursos (Instituto de Transparencia), así como la capacidad de este para desarrollar sus actividades. Entre otras cosas, destaca que (1) si bien las leyes estatales establecen la autonomía política del órgano garante, en más de la mitad de los casos se observó que este elemento suele ser endeble en situaciones políticamente sensibles, y (2) si bien la normatividad contempla medidas de apremio a funcionarios que interfieran en el acceso a la información, solo en cinco casos pudo constatarse que dichas sanciones se aplican efectivamente.
En la última categoría del estudio se evaluaron, de forma exhaustiva, los portales de transparencia municipal con el fin de identificar si se publicaba de forma completa y actualizada información clave sobre finanzas y presupuestos locales, reglamentos y procesos de adquisiciones municipales, trámites y servicios que ofrece el gobierno local, entre otros rubros. En general se observó que si bien los municipios publican cierta información mínima, aún existen rezagos importantes en la divulgación de información esencial que permitan conocer el desempeño de estos gobiernos. Asimismo, se reconoció que los portales de transparencia no suelen actualizarse frecuentemente y son de difícil uso para el ciudadano.
Conclusión
En los próximos días se publicarán los resultados completos del Estudio de Transparencia Municipal 2012 del imco, en donde podrán consultarse resultados generales y por caso con mayor profundidad. Sin embargo, esta investigación revela algo que puede dar indicios sobre la falta de consolidación del derecho al acceso a la información en los municipios mexicanos: la falta de voluntad política de las autoridades locales de incorporar este elemento a sus prácticas cotidianas de gestión, así como el poco interés que se tiene por invertir en este tipo de estrategias que, en el mejor de los casos, puede considerarse trivial.
Es cierto: los marcos normativos estatales en la materia aún cuentan con algunas lagunas y son perfectibles. A pesar de esto, es en los municipios donde se encuentra aún el eslabón más débil en la consolidación de las prácticas de transparencia y acceso a la información. Los resultados del estudio que aquí se introduce pueden ser de gran utilidad para definir diagnósticos y estrategias claras para fortalecer dichas prácticas y asegurar la consolidación de la transparencia y el acceso a la información en los gobiernos más cercanos a la ciudadanía.
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CARLOS GRANDET y DIONISIO ZABALETA son investigadores asociados del Instituto Mexicano para la Competitividad (imco).
